可持续发展视野下的国家文化公园主体功能区研究

李雪　赵云

一、可持续发展观与文化遗产保护融合的困境

可持续发展并非21世纪的新命题。从全球进程来看，其实践诉求可上溯至1950年代的伦敦光化学烟雾等环境污染事件;学术研究和政策响应则以1960年代蕾切尔·卡森发表《寂静的春天》和联合国教科文组织举办“合理利用和保护生物圈资源政府间会议”为标志;之后，1987年联合国世界环境发展委员会发布《我们共同的未来：从一个地球到一个世界》;1992年巴西里约热内卢的联合国环境与发展大会发布《21世纪议程》，可持续发展战略在全球推广。但无论国际、国内层面，环境与发展的矛盾都錯综复杂，因此直到21世纪初，“可持续发展仍多停留在口号或理想层面”。甚至2000年联合国首脑会议发布《千年宣言》和“千年发展目标”，也并未使可持续发展举步维艰的局面得到扭转。

2015年9月，联合国可持续发展峰会上通过《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，明确了17个可持续发展目标和169个具体目标，正式接力《千年宣言》，为未来15年的人类发展描绘了共同愿景。值得注意的是，其中目标11“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”中明确提出“进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产”，这是联合国首次将文化的作用纳入可持续发展目标，也意味着文化遗产在可持续发展中的作用得到关注、挖掘和提升。

2015年11月，世界遗产缔约国大会第20届会议通过了《将可持续发展观纳入<世界遗产公约>的政策文件》，明确提出将世界遗产的保护和管理与可持续发展理念相结合，遗产从传统意义的保护、管理，进一步扩展到关注遗产所在的环境、社会、经济等各方面。除了保护遗产价值这项“本职工作”，遗产与所处的整个社会的关联进一步加深，与提升社会的利益相挂钩。

我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，遗产保护与经济发展的矛盾一直存在，也将持续存在。遗产与可持续发展理念的融合，越来越强调遗产作为与特定历史文化传统密切相关的具有社会效益和经济效益的资源属性，越来越强调得到科学保护的遗产应当作用于社区发展及民众生活品质的提高，越来越重视遗产在改善经济、创造就业、提供教育和社会整体福利的重要性，从较为单纯的专业和技术性的体系拓展为一种通过保护文化多样性而促进人类和平安全并与人类生存、生活、发展权益相适应的国际治理方法[6]。比之要求“最大化、最优化”的遗产保护，可持续发展理念的提出更适合当前的中国国情，也更能带动遗产保护的积极性。

但也不得不提出，遗产与可持续发展理念的融合还存在一些问题。实施可持续发展理念所需要采取的行动范围远远超出了遗产本身的规模，并且需要在广泛的跨学科和跨部门范围内进行联动，对能力建设的要求也相应提高。以我国目前的文物管理体系来看，存在跨部门、跨区域统筹协调困难，跨学科带来的人员能力建设不足等问题。

我国对文化遗产实施管理的法律框架主要依托《文物保护法》，通过划定文物的保护范围和建设控制地带进行管控，超出保护区划之外的范围则依赖于政府决策和多部门合作。从国家层面的部门职能分工上看，与遗产保护最紧密的当属文化和旅游部以及国家文物局。但二者的职责，较之统筹环境、社会、经济发展的范畴还是局限得多，所以实施文化遗产的可持续发展，势必需要多部门、多区域的联动。此外，我国的遗产类型多样、数量众多，并不是所有遗产都具备将理念付诸实践的条件，还需要一定的实践案例作为基础。大运河是可作为中华文明重要标志的遗产，且较之其他遗产，与经济、环境、社会方面的联系更密切、问题更典型。因此，伴随大运河国家文化公园的建设实践，对遗产保护传承与可持续发展理念融合途径进行学术探索尤为必要。

二、大运河保护与可持续发展融合的实践基础

大运河遗产的保护和申遗过程，不仅让大运河遗产和环境得到了有效保护，更重要的是其规划体系、协调机制和监测体系为后续的可持续发展创建了良好的基础。随着中国特色社会主义进入新时代，大运河作为珍贵文化遗产和中国优秀传统文化“活化”之河的时代开启，大运河被新时代赋予了新的价值和功能。2017年，习近平总书记就大运河保护和大运河文化带建设做出了重要指示、批示。2019年以来，大运河文化保护传承利用和国家文化公园建设工作相继展开，为我国遗产保护传承与可持续发展理念深度融合开启了中国特色的实践之路。

就规划对象而言，作为国家层面的重大发展战略，大运河文化保护传承利用和国家文化公园建设将“保护优先、突出保护”作为首要基本原则，并将规划范围扩展到了大运河沿线的八个省域范围，从谋求遗产自身的可持续发展扩展到遗产地、遗产区域的可持续发展。就内容和涉及领域而言，将遗产的保护传承与环境可持续性、包容性社会发展和包容性经济发展紧密结合，将遗产保护与带动整体社会发展、提升社会整体利益相结合。就利益相关者而言，建立了“大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议制度”，包括了国务院17个部门和大运河沿线的八个省（直辖市），以可持续发展为目标统一不同利益主体的诉求。

三、大运河国家文化公园主体功能区研究

建设大运河国家文化公园是大运河文化保护传承利用的近期目标和优先实施内容。大运河国家文化公园建设的核心内容是建设管控保护区、主题展示区、文旅融合区、传统利用区四类主体功能区。这是我国国土空间主体功能区战略实践经验在文化遗产领域的创新应用，是空间规划层面关于文化遗产引领区域发展的首次探索。能否通过细化和落实各类主体功能区的规划、建设和运营，真正实现遗产保护与可持续发展的融合，对于大运河国家文化公园建设具有关键作用。

（一）主体功能区概念

自2010年国务院印发《全国主体功能区规划》以来，主体功能区日益成为我国优化国土空间开发格局、推进可持续发展战略的重大部署，也是当前实施国土空间规划体系的底层逻辑。依据主体功能区思想，国土空

间具有多样的地域功能，但多种功能中有一种功能处于主要地位、发挥主要作用，即主体功能。主体功能区是我国空间规划体系中的特有成果，核心是确定主体功能定位，实施分区管制，配以政策约束，以期达成一个理想的空间开发结构和空间治理模式，优化空间秩序。

《全国主体功能区规划》中，依照县级行政单元、基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开区域和禁止开发区域，前两类是开发型、后两类是保护型。其中禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化和自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等，具有代表性和特殊价值。

（二）大运河国家文化公园主体功能区的可持续发展定位与建设研究

国家文化公园是通过人为的规划设计、直接建设、间接引导而形成的具有明确区域边界的功能文化区，以核心遗产为中心，协调和指导整个公园区域的文化资源的保护、传承、利用功能。依据《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》（以下简称《建设方案》），国家文化公园将建设管控保护区、主题展示区、文旅融合区、传统利用区四类主体功能区（图1）。与国土空间主体功能区相比，其功能并非以管控开发强度为核心，而是重点考虑文化资源在可持续发展方面的引领作用，追求文化对于可持续发展的贡献。参考《2030年可持续发展议程》，各主体功能区的保护和发展定位分别侧重于包容性社会发展、带动区域经济发展、促进环境可持续、改善民生、提升文化自信等方面。

1.管控保护区

管控保护区是国家文化公园的基础资源空间，基本原则是加强各类文物和文化遗产资源的保护，对濒危文物实施封闭管理，切实做好保护第一、传承优先。就大运河国家文化公园而言，该区对应的保护和发展定位为提升文化自信、包容性社会发展和促进环境可持续。

大运河国家文化公园管控保护区的界划和建设应综合考虑遗产价值、保护管理条件和现存主要问题。首先，应将大运河相关的国家级、省级、地市级遗产保护管理规划的规划对象，以及经过调查研究或考古确认、与大运河存在直接价值关联的遗存都纳入保护对象，弥补大运河“部分申遗”的缺憾。其次，保护对象还应扩展至规划范围内与大运河同时期或保护相关的其他物质文化遗产和非物质文化遗产，与大运河文化主题相关的博物馆和展示馆，以及沿线的代表性生态资源，以建立更广泛、包容的价值认知和保护基础。再次，在《建设方案》区划原则的基础上，应扩展纳入大运河遗产建设控制地带和世界遗产缓冲区，从而解决大运河的沿河景观保护难题。最后，管控保护区内应实现文化遗产保护传承、河道水系治理管护、生态环境保护修复的协同治理，保护、传承、利用好大运河的多维度价值。

2.主题展示区

主题展示区包括核心展示园、集中展示带、特色展示点三种形态，着重“构建多维展示格局、健全综合展示体系、丰富展示体验方式”，是大运河国家文化公园的主要实体空间。大运河国家文化公园主题展示区的保护和发展定位涉及包容性社会发展、带动区域经济发展、促進环境可持续、改善民生、提升文化自信各方面，是四大功能分区的枢纽，其界定和建设都最需深入研究。

主题展示区应基于国家文化公园依托的核心遗产特征，从核心展示园、集中展示带、特色展示点三种形态的不同功能和相互联系出发，设立展示主题、遴选展示对象、区分建设标准。基于大运河呈线状连续性的特征，有必要严格遴选若干核心展示园构成系列园区，共同支撑国家文化主题，作为国家层面规划建设的重点，从而形成中华文化重要标志的代表。集中展示带和特色展示点则适合国家和地方层面联合确定，发挥资源集聚的效力，同时鼓励特色展示点不断融入集中展示体系。

核心展示园是国家层面规划建设国家文化公园的重点，应综合考量遗产和环境的价值完整性、功能适合性和可操作性。例如，扬州是漕运及漕粮转输重地，长江流域及南方漕粮都必须经过扬州北上，扬州也是盐的流通要道与集散中心。此外，大运河扬州段对沿线城镇的兴起繁荣起了很大的作用，并创造出独特的运河文化与生活，扬州城更是一直在经济与文化方面都是中国历史城市的典范（图2）。扬州城区内现存的遗产包括扬州古运河、古邗沟、瘦西湖（图3）、天宁寺、盐宗庙（图4）等，都见证了大运河扬州段的价值所在，从核心遗产价值的突出性、完整性来说，扬州城区段满足作为核心展示园的条件。从可操作性来说，虽然扬州城内的遗产分布较为分散，将整个扬州城区划为核心展示园也显然不具备可操作性。但是，由于扬州古运河及古邗沟在扬州城区内形成了连通的水路，并且相关的大运河核心遗产也均位于运河两岸，可以通过水上游船的形式进行连通，所以可以形成以运河为骨架的特殊封闭区域。

需要注意的一点，大运河国家文化公园的建设并不以发展现状作为遴选的必要条件，而是更加注重文化资源在推动包容性社会发展、带动区域经济发展、促进环境可持续、改善民生、提升文化自信等方面的作用。比如，位于山东省的会通河阳谷段（图5），现存节制闸共4处，分别为荆门上闸、荆门下闸、阿城上闸和阿城下闸。此段运河和相关水工设施反映了中国古代科学的水利工程设计与高效的水利航运管理系统，代表了大运河高超的科技与制度成就。遗产价值的突出性是毋庸置疑的，但遗产周边多为村庄，现状基础设施的条件较差，环境整治难度较大。但是将会通河阳谷段作为展示梯级船闸的核心展示园进行建设，可以有效改善周边居民的生活环境和居住品质，带动经济水平的提升，充分彰显文化资源的引领作用，所以也建议作为核心展示园进行建设。

主题展示区作为大运河国家文化公园的主要实体空间，还应考虑整体的区域发展平衡，避免过度集中（也不是平均分布），至少应保证大运河沿线的八个省（直辖市），每个省级河段至少有一处国家级的主题展示区。充分体现国家层面的宏观把控，降低区域间的发展不平衡。

3.文旅融合区与传统利用区

文旅融合区与传统利用区，都是以管控保护区和主题展示区为基础，着力发展文化资源的辐射效益和区域发展引领作用，以“发展型”为主导的功能区。这两类主体功能区对应的保护和发展定位也同样涉及包容性社会发展、带动区域经济发展、促进环境可持续、改善民生、提升文化自信各方面，但与主题展示区相区别的是，此二区并非通过文化遗产自身的能量，而是通过文化整合，尤其是与当代文化创意和文化产业等特质的整合来发挥作用。与此相应，文旅融合区与传统利用区的规划建设更适合由地方主导。

大运河国家文化公园文旅融合区可通过充分利用文物和文化资源的外溢辐射效应，着力推进优秀文艺作品创作、优质文创产品开发、优美生态环境打造、相关产业系统整合，彰显地域性文化旅游特色和独特内涵，全面提升文旅融合水平，推进地区经济高质量发展，成为大运河国家文化公园的价值延展空间。而传统利用区则应通过保护传统文化生态、推动绿色产业发展、规范生产经营活动，逐步形成绿色生产生活方式。同时，利用区域内集聚的各类生活生产资源要素，有力支撑文物与文化资源的保护传承利用，实现协调发展，成为大运河国家文化公园的重要支撑空间。

文旅融合区和传统利用区位于遗产保护区划之外，各类限制条件相对较为宽松，是体现遗产保护对于经济社会发展贡献、带动周边区域发展和提升人民生活品质的主要功能区域。需要注意的是，此二区虽然位于遗产保护区划之外，但仍要紧扣文化资源进行发展，避免变成单纯的经济开发从而丧失了功能区的“灵魂内核”。

以杭州为例，在建设文旅融合区时，可充分利用大运河水道及沿岸资源，将钱塘江—运河游、运河夜游、运河—良渚等经典水上游线和杭州—苏州、杭州—无锡等跨省内河游轮线路作为文旅融合区的骨干，纳入与大运河文化相关的文艺演出、非遗展示、民俗表演等地方特色活动。在建设传统利用区时，针对大城北老工业区的工业遗产，可通过疏通改造杭钢支河来完善水上交通的联通性，并导入展览、文化、体育、办公等城市功能，重塑大运河在交通、文化和情感方面的沟通作用，为城市注入新活力（图6）。

四、可持续发展视野下的主体功能区创新研究

国土空间主体功能区划是具有重大现实意义并对我国可持续发展产生长远影响的空间规划实践。它打破了传统的区域经济发展思维与发展模式，对一些地区经济开发和经济增长明确地说出了“不”字。其核心价值，其一体现了以人为本谋发展的根本理念;其二符合人与自然和谐发展的基本要求。

主体功能区战略对我国文化遗产的保护也发挥了重要作用。如前文所述，《全国主体功能区规划》中的“禁止开发区域”就包含了世界文化和自然遗产。此外，文化遗产在实践中也常常被纳入地域单元综合发展状态的“社会”“生态”维度进行考量。但由于主体功能区形成的主要驱动力是自然地理环境和人文地理环境的区域差异性和地域分异规律，其宗旨是解决10年前我国现实发展中的核心问题，因而对文化的关注有限。这首先体现在作为全国主体功能区划基础的地域功能评价中未包含文化遗产相关的内容（如表1所示），更体现在其界定的地域单元综合发展状态限于经济、社会、生态三大维度，未明确文化维度。

从国际社会《2030年可持续发展议程》以及党的十八大以来我国对文化遗产的战略定位来看，基于地域功能研究的主體功能区在实现可持续发展的路径上还可进一步充实完善。就此而言，国家文化公园主体功能区以国土空间主体功能区为实践基础而进行的创新还需从理论层面进行分析和反思。根据前文有关大运河国家文化公园主体功能区建设的研究，我们初步提出“地方功能理论”，与国土空间主体功能区依托的“地域功能理论”对比，作为探讨的基础。

主体功能区理论上源于地理学与空间经济学，对地域功能的识别是主体功能区划的基础。地域功能识别原理上是在三个维度上综合分析判断形成的，第一个维度是自然维度，第二个维度是自然环境对不同人类活动的适宜程度，第三个维度是地域功能的空间组织效应。以全国主体功能区规划为例，涉及可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口聚集度、经济发展水平、交通优势度、战略选择等十个指标项，作为地域功能识别的指标体系（见表1）。从可操作性出发，国土空间主体功能区划以行政区划为单元。

与地域（Region）不同，地方（Place）是一个具有可变尺度的概念。“地方有不同的规模。在一种极端情况下，一把受人喜爱的扶手椅是一个地方;在另一种极端情况下，整个地球是一个地方”。大运河国家文化公园的建设范围虽然以沿线八个省市的行政边界为界限，但内部的四大功能分区却以不同主体拥有的“地方”为依据。管控保护区和主题展示区是全体中国人民的“地方”，其中主题展示区还是面向国际社会的“地方”，文旅融合区是视为全球到访者的“地方”，传统利用区则是当地社区的“地方”。

地方功能并不排斥地域功能，而是在地域功能的基础上、添加人文价值的一种评估模式。因当今的自然已处处被打上人类行为的烙印，并综合地呈现为 “文化景观”。文化遗产作为各种尺度“地方”中最稳定的价值源泉，理应被纳入地域单元综合发展状态中进行考量，这同时也必然会修正地域单元的定义，形成以地方为基础的评价和规划单元。

与地域功能对应，国家文化公园中的地方功能亦可在三个维度上进行综合分析判断而识别：第一个维度是遗产维度，第二个维度是遗产和其他文化特质的整合程度，第三个维度是遗产和自然环境的相互关系。

当然，主体功能区的主要着力点不只在于地域功能评价，更体现在基于评价结果的空间管治和分类调控。因此，如何在遗产尺度上承接国土空间主体功能区划，将文化遗产纳入可持续发展的重要资本构成，实现地域功能与地方功能的叠加、并制定相应的考核机制，是国家文化公园运营中应解决的关键问题，也是真正实现文化引领可持续发展的重要途径。

五、结语

遗产已从传统意义的保护、管理，进一步扩展到关注遗产所在的环境、社会、经济等各方面，与所处的整个社会的关联进一步加深。随着国家文化公园建设的开展，理论体系和话语体系也急需建构。

基于大运河国家文化公园建设实践，以我国主体功能区实践为切入点，进而对作为其理论基础的地域功能进行剖析，可以初步提出以地方功能充实完善地域功能的空间评价和规划思路。在遗产尺度上承接国土空间主体功能区划，对于进一步开拓符合我国国情的文化遗产保护传承之路、寻求可持续发展的中国路径具有启示意义。

（责任编辑：孙秀丽）