垂直财政不平衡对经济高质量发展的影响

宋美喆 叶 琛 成 进 刘向茜

(湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙 410205)

一、引言

党的十九大报告指出，我国经济正由高速增长逐渐向高质量发展转变。而经济的高质量发展既离不开完善的市场机制，也离不开政府的适当干预。财政分权作为一项重要的制度安排关系到各级政府事权和财权的配置，决定着垂直方向上政府间的权责关系，通过影响各级政府行为决策作用于社会资源要素的调配。我国自1978年改革开放以来开启了以权力下放为主导的财政体制改革之路，财政格局呈现出向分权型财政演变的趋势特征。并于1994年实施分税制，此后维持这一主体框架不变，这改变了中央和地方收入分配的关系，使得各级政府的财权相对明确和稳定，降低了地方对中央财政收入的侵蚀。但由于我国财政体制改革是在高度行政性分权体制下进行的(李永友和张帆，2009)[1]，各级政府事权划分不够明晰，相较于改革前，中央政府获得了更高比例的税收，地方政府的财力流入比例相对降低，但其承担提供公共品的职责范围并未相应调整，仍负担着原来的支出责任。财权上移，同时事权下放，地方自有收入及自有支出不匹配，这就形成了我国财政分权制度下的一个显著特征——垂直财政不平衡(Vertical Fiscal Imbalance)。在此背景下，地方政府为弥补财力缺口，不得不借助大规模转移支付、扩大税基、举债来进行融资，这一系列的政府行为必然会对经济高质量发展产生影响。本文旨在通过理论分析和实证检验垂直财政不平衡对经济高质量发展的影响，进而提出相应对策建议，以完善财政分权体制，缓解由于财政体制缺陷暴露的外部成本，探索保障经济高质量发展的路径。

二、文献综述

垂直财政不平衡是各国财政分权体制下的共有现象，虽目前学术界对其概念的认知多有分歧[2-7]，但从形成原因来看，都认为和地方政府自有收入不能满足自有支出相关。财政支出和财政收入在各级政府间的配置应能够使各级政府拥有能够与其支出责任相匹配的财权，否则就会导致垂直财政不平衡。

从已有相关文献来看，学者们对由垂直财政不平衡所产生的经济层面的影响研究可归纳为三类，即垂直财政不平衡对财政支出、财政收入以及宏观经济的影响。在财政支出层面，Galiani等(2008)[8]、刘成奎和柯勰(2015)[5]研究表明，垂直财政不平衡与教育服务绩效水平有着负相关关系，尤其在经济发达地区较为显著。赵为民和李光龙(2016)[9]通过构建空间门槛计量模型等进行研究得出，垂直财政不平衡会制约收入分权对社会性支出效率正向作用的发挥。Meloni(2016)[10]、储德银和邵娇(2018)[11]指出垂直财政失衡程度与地方政府公共支出结构偏向问题有着直接联系。杜彤伟等(2019)[12]得出结论，垂直财政不平衡不利于地方财政可持续发展。在财政收入层面，王华春等(2016)[13]通过格兰杰检验发现，地方政府财政收支缺口越大，更容易利用土地政策来弥补缺口。与此类似，贾俊雪等(2016)[14]发现，垂直财政不平衡与土地出让金规模呈正向关系。李永友和张帆(2019)[1]利用GMM方法实证表明，纵向财政失衡对地方政府在预算法框架之外的举债行为有显著影响，验证了Aldasora和Seiferling(2014)[15]的结论。在宏观经济层面，张浩天(2018)[16]采用省级面板数据进行研究，结果发现垂直财政不平衡与经济结构失衡存在着长期均衡关系。林春和孙英杰(2019)[17]运用省级面板数据，通过GMM方法得出垂直财政不平衡抑制了全要素生产率的提高且对其有损失。王瑞祥等(2019)[18]采用省级面板数据研究得出，垂直财政不平衡对市场化进程有着负向激励效应，且具有地区差异。林春和孙杰英(2019)[19]用省级面板数据得出纵向财政失衡对经济波动有着正向影响。

综上所述，垂直财政不平衡对经济发展的影响是毋庸置疑的，具有程度深、范围广的特点，可能会引起财政支出结构的扭曲和非税收入规模的扩张。已有文献为本文提供了参考借鉴，但还存在一些不足：从研究对象来看，较少有文献从系统性的角度考察垂直财政不平衡对经济高质量发展的影响，而多侧重于经济高质量发展的某一个方面体现；从研究层面来看，已有文献多从省级层面进行分析，而事实上多轮财政体制改革后，我国中央和省级政府之间的财政分配关系较为明确，而省以下政府的垂直财政不平衡问题更加突出；从研究方法来看，较少考虑到由遗漏变量和反向因果造成的内生性问题，造成实证估计结果的偏误。基于此，本文拟基于市级层面样本数据，采用空间面板联立方程模型实证检验垂直财政不平衡对经济高质量发展的影响。

三、垂直财政不平衡对经济高质量发展的影响机理

垂直财政不平衡主要通过转移支付和财政能力渠道影响经济高质量发展。

1.垂直财政不平衡通过转移支付渠道影响经济高质量发展

为平衡各级政府间的财力差异、缓解下级政府的垂直财政不平衡，上级政府采用转移支付制度来弥补下级政府财力不足。但由于制度本身的缺陷及不完善，可能会使下级政府对上级政府产生过度的“救济预期”，并造成下级政府财政支出、财政收入规模的扩张和结构的扭曲。首先，从专项转移支付来看，其在整个转移支付中占比较高。一方面，专项资金往往需要下级政府配套，且指定投入领域，可能不符合地方的比较优势，使资金无法发挥最大的使用效率；另一方面，专项资金的划分往往缺乏明确的事权依据且其拨付缺乏严格的制度约束，易形成资金使用的随意性甚至滥用，诱致“跑部钱进”等不良现象的产生。其次，从一般性转移支付来看，其多用于补贴经济落后地区。而落后地区的政府官员通常在有限的任期内致力于经济增长总量的提高，并将财政支出作为竞争手段，以吸引要素。为弥补支出缺口多负债生存，因有上级政府兜底，其不顾支出的后果，导致债务过度积累膨胀，要求上级政府更多的转移支付，形成恶性循环，并引发道德风险和公共池问题(林春和孙杰英，2019)[17]，从而不利于经济高质量发展。

2.垂直财政不平衡通过财政能力渠道影响经济高质量发展

从支出角度来看，当下级政府存在较大财政缺口时，由于资金限制，对当地基础设施建设、科教、医疗卫生服务等公共品的供给总量会较低，不能很好满足社会需求。一方面，基础设施建设不足使当地交通、通讯条件无法得到改善，不利于减少要素流动的摩擦成本和市场机制作用的有效发挥，阻碍经济向高质量发展；另一方面，科教、医疗卫生等公共服务关系着地方发展的软环境，此类公共服务供给不足，会降低对人力资本等要素的吸引力，抑制经济发展的活力和可持续，不利于经济高质量发展。从收入角度来看，因财力不足，下级政府会想方设法增加自有收入，甚至诱发乱收费乱罚款，增大企业负担，降低企业生产效率，不利于实体经济发展。且为了增加税基，当地政府有强烈动机增加在短期内能够带来经济效益的生产性支出，相应减少教育、医疗卫生等公共服务支出，又可能造成财政支出结构的扭曲，带来重复建设、产能过剩、资源浪费等问题，导致资源配置效率降低。

综上，垂直财政不平衡对我国经济高质量发展的影响呈现出抑制作用。

四、垂直财政不平衡对经济高质量发展影响的实证检验

为验证以上结论，本文从实证角度检验垂直财政不平衡对经济高质量发展的影响。

1.实证模型的构建

一方面，因劳动、资本等要素的跨区域流动，使得垂直财政不平衡与经济发展水平呈现出地区间的空间关联，如忽略这种空间联系，则可能造成遗漏变量偏误；另一方面，经济发展水平也会反向引起垂直财政不平衡的变动，通常来说，经济发展质量越高的地区，财政收入越充裕，自有收入能够较好满足自有支出需要，故垂直财政不平衡程度会比较低。反之，经济发展质量较低的地区，垂直财政不平衡程度会比较高。如不考虑这种反向因果关系，又会造成估计偏误。综上，为了缓解联立性偏误和遗漏变量引起的一系列内生性问题，本文拟采用空间面板联立方程模型，并使用广义三阶段空间最小二乘估计法(GS3SLS)和广义两阶段空间最小二乘估计法(GS2SLS)估计模型。构建如下计量模型：

(1)

(2)

其中，式(1)表示经济高质量发展的影响因素模型，式(2)表示垂直财政不平衡的影响因素模型。VFI表示垂直财政不平衡，ECO表示经高质量发展；i和j表示地区，t表示年份；ρ是空间相关系数，代表经济高质量发展和垂直财政不平衡的空间关联程度；wij是空间权重矩阵W中的元素。X是一系列影响经济高质量发展水平的控制变量，Y是一系列影响垂直财政不平衡程度的控制变量。μ和ξ表示模型的固定效应，ε和ν表示随机扰动项。

例 5：England’s ramshackle defence had soon conceded two goals.

2.变量选择及样本数据说明

(1)垂直财政不平衡程度VFI

根据李永友和张帆(2019)[1]的研究成果，采用(地方预算支出-地方预算收入)/地方预算支出衡量。

(2)经济高质量发展水平ECO

(3)控制变量

影响垂直财政不平衡程度的控制变量包括：财政分权(Fis)，用市级人均财政支出/(市级人均财政支出+省级人均财政支出+中央人均财政支出)衡量；财政竞争(Com)，以财政支出与GDP之比反映；市场化水平(Mar)，用第三产业产值占GDP比重反映。

考虑到指标口径的可比性，本文没有包括港澳台地区，选取了2009-2017年全国276个地级市作为研究样本，数据来源于历年的《中国城市统计年鉴》《中国区域经济年鉴》、EPS数据库。使用以2009年为基期的价格指数剔除价格因素的影响，部分数据缺失的使用插值法作补充。各指标的描述性统计分析见表1。个别变量的标准差远大于均值，可能存在异常值，故使用winsor缩尾处理。

表1 描述性统计分析

3.空间权重的选取

选择三种空间权重矩阵：第一种是地理距离空间权重矩阵W1，反映了地区间地理空间上的联系。矩阵元素取地区间球面距离平方的倒数，距离越远，取权重值越小。第二种是经济距离空间权重矩阵W2，反映了地区间经济交往的密切程度。矩阵元素取考察期内各年各城市人均GDP均值之差绝对值的倒数。第三种是综合空间权重矩阵W3，表示为W3=W1*W2，代表着地区间地理空间和经济空间上的综合联系。

4.实证结果分析

首先对垂直财政不平衡影响因素模型和经济高质量发展影响因素模型OLS估计结果的残差进行空间相关性检验，结果显示残差项的Moran’I指数均在1%的显著性水平上显著，这表示我们需要考虑地区间的关联，并将其纳入回归模型进行估计。不论对应于何种空间权重矩阵，Robust LMlag和Robust LMerr统计量的值都是统计显著的，进一步说明了采用空间计量方法的必要性。且前者统计量值的大小和显著性均高于后者，证明将垂直财政不平衡和经济高质量发展的空间滞后项纳入回归模型是合理的。

表2 空间相关性检验结果

分别采用GS3SLS 估计法和GS2SLS估计法估计由式(1)和(2)组成的空间联立方程模型，使用的工具变量包括两个子模型中的控制变量及其一阶、二阶空间滞后项。GS3SLS 估计法相比较GS2SLS估计法，考虑到了子模型间的相关性和联立方程模型完全系统中的包含的信息内容，估计效率更高，故我们主要分析前者的估计结果，并将后者的估计结果作为稳健性检验。

由表3可知，各估计结果的F值都在1%的显著性水平上显著，各解释变量和控制变量对被解释变量的联合解释力较强，模型拟合效果较好。在控制其他变量不变时，经济高质量发展水平和垂直财政不平衡程度的空间滞后项都是显著的，表明地区间的确存在着地理空间和经济空间上的联系。

表3 GS3SLS的估计结果

当被解释变量为经济高质量发展水平时，不论对应何种空间权重矩阵，本地垂直财政不平衡程度对其影响都在1%的显著性水平上显著为负。说明本地垂直财政不平衡加剧时，会阻碍经济高质量发展水平的提高，这与理论部分得到的结论是一致的。原因在于垂直财政不平衡所引起的本地公共品供给不足和财政支出结构扭曲，以及本地政府为增加自有收入诱发的滥收费乱罚款等现象不利于要素高效集聚，增加了要素流动的摩擦成本和交易成本，不利于生产效率的提高。而当前转移支付制度还存在部分缺陷和不足，影响了其弥补地方财政收支缺口积极作用的发挥，易形成资金使用的随意性和地方债务积累膨胀，降低财政资金的使用效率，抑制经济高质量发展。有所不同的是，当权重矩阵为地理矩阵空间权重矩阵时，其他地区垂直财政不平衡对本地区经济高质量发展的影响为负，当权重矩阵对应于经济距离空间权重矩阵和综合空间权重矩阵时，此影响为正。可能在于，一方面地理距离更多反映了地区间的空间溢出效应(汪冲，2011)[20]，距离相近的地区财政状况恶化，会制约其交通、通讯等基础设施的供给，使得要素在地区间的流动受限，造成地区间共享规模化收益、打造区域增长极的瓶颈，最终负向反馈至本地的经济发展质量。另一方面经济距离更多反映了地区间的财政竞争效应(汪冲，2011)[20]，当经济发展水平相近地区的垂直财政不平衡程度提高时，人力资本等要素会选择流入发展环境相对更好的本地，从而支持了本地的经济高质量发展。控制变量中，较为稳健的是居民受教育程度和市场化水平都至少在5%的显著性水平上正向作用于经济高质量发展。市场机制的完善有助于打破要素流动的藩篱，促使要素流入配置效率更高的地区，居民受教育程度的提高则为经济高质量发展提供了人力资本保障。

当被解释变量为垂直财政不平衡程度时，对应于三种空间权重矩阵，当本地区和其他地区经济发展质量改善时，本地垂直财政不平衡程度基本都是随之降低的。经济发展质量提升，地方自有财力充盈，即便面对事权下放也不需要大量举债，在很大程度上能够进行自我消化，使垂直财政不平衡缺口得以缩小。控制变量中，市场化水平和财政分权对垂直财政不平衡的影响显著为负，财政竞争的影响显著为正。可能的原因在于，财政分权体制改革的推进，提高了地方政府资源配置方面的话语权，地方自有收入应对自有支出的能力增强，降低了垂直财政不平衡程度。财政竞争，尤其是其中的财政支出竞争，会激励地方政府为提高辖区竞争力而增加公共品的供给，造成自有支出的扩张，并加深垂直财政不平衡。

利用GS2SLS估计法重新估计模型(1)和(2)，结果见表4。比较表3和表4的估计结果可以看到，考虑到经济高质量发展与垂直财政不平衡之间的联立性后，本地经济高质量发展和垂直财政不平衡的估计系数明显低于基于GS2SLS的单方程估计结果，意味着不考虑变量间的反向因果会造成影响系数的高估。无论是基于GS2SLS的单方程估计还是基于GS3SLS的系统估计，均表明经济高质量发展与垂直财政不平衡具有显著的空间关联。在控制了地区交互影响及经济高质量发展对垂直财政不平衡的反向作用后，本地垂直财政不平衡对经济高质量发展的负向影响都在1%的显著性水平上显著，支持本文的理论推论。而在控制了地区交互影响及垂直财政不平衡对经济高质量发展的反向作用后，本地经济的高质量发展有助于缩小垂直财政不平衡程度。这表明本文的实证结果很稳健。

表4 GS2SLS的估计结果

五、结论及建议

本文针对中国式财政分权体制下垂直财政不平衡这一特征事实，剖析了其对经济高质量发展的作用机理。并基于2009-2017年全国276个地级市的样本数据，为缓解因遗漏变量间空间关联和反向因果效应造成的内生性问题，采用空间面板联立方程模型实证检验了两者的关系。得到结论如下：第一，在控制了地区交互影响及经济高质量发展对垂直财政不平衡的反向作用后，本地垂直财政不平衡对经济高质量发展的负向影响都在1%的显著性水平上显著。本地垂直财政不平衡加剧时，会通过转移支付渠道和财政能力渠道，增加要素流动的摩擦成本和交易成本，阻碍经济高质量发展水平的提高。控制变量中，居民受教育程度和市场化水平都显著正向作用于经济高质量发展。第二，当空间权重矩阵为地理距离矩阵时，其他地区垂直财政不平衡对本地区经济高质量发展的影响为负，权重矩阵为经济距离空间权重矩阵和综合空间权重矩阵时，此影响为正。距离相近的地区财政状况恶化，会制约其交通、通讯等基础设施的供给，造成地区间共享规模化收益的瓶颈，最终负向反馈至本地的经济发展质量。当经济发展水平相近地区的垂直财政不平衡程度提高时，人力资本等要素会选择流入有竞争关系的发展环境相对更好的本地，从而支持了本地经济的高质量发展。第三，无论对应于何种空间权重矩阵，当本地区和其他地区经济发展质量改善时，本地垂直财政不平衡程度基本都是随之降低的。控制变量中，市场化水平和财政分权对垂直财政不平衡的影响显著为负，财政竞争的影响显著为正。

鉴于此，为缓解垂直财政不平衡对经济高质量发展的负面影响，本文提出建议如下：第一，开源节流，完善分权体制，重塑各级政府间财政关系，尤其需要明确省及以下各级政府的事权清单，逐步实现各级政府事权与支出责任相适应，事权与财权相匹配。丰富地方政府自有收入来源，拓宽其预算内财政收入渠道，按照“深化税收制度改革”的要求，构建多税种相配合的、来源稳定的地方税体系。对于地方政府事权压力过大的现实，应持续推进“简政放权”，培养市场主体自治能力，充分发挥市场机制在资源配置方面的主导性作用。加强财政资金的管理，尽快落实“参与式预算”的实施，提升资金的使用效率和透明度。第二，完善转移支付制度，硬化预算约束，减轻下级政府对上级政府的过度依赖。降低专项转移支付所占比例，增加一般性转移支付的比重。简化专项转移支付名目，加强对专项转移支付立项和拨付的审核，严格政府财政资金使用的绩效考核制度，并就资金使用情况定期披露。防范和化解地方政府债务风险，通过债务置换缓释风险，打消下级政府认为债务会由上级政府兜底买单的幻觉。第三，地方政府做好角色转化工作，促进政绩考核由刺激经济总量增长向发展民生事业转变，提高科教、医疗卫生等公共服务支出的比重，优化地区高质量经济发展的软环境。引导地方政府间的良性竞争，破除地方保护主义，鼓励政府间开展合作和互助工作，实现要素自由流动和合理配置，推动规模经济形成，促使地区间抱团发展，共享规模化收益。