浅析环境影响评价与排污许可制度的互动和衔接

李祥和

（钦州市生态环境局，广西 钦州 535000）

生态环境保护为新时代发展核心，各行各业均强调绿色生产，环境影响评价与排污许可制度作为开展生态环境管理的基础性制度规范，均提出了污染源等问题的处理方法或关键指标，为进一步指导生态环境管理工作，可将两者衔接，发挥出“1+1>2”的效果，在环境影响评价与排污许可制度有机结合背景下，降低环境污染，提升生态环境保护质量与污染源头抑制效果。

一、环境影响评价与排污许可制度间的差异

（一）法律地位差异

我国在长期发展期间逐步加强对生态环境保护的重视，早在上世纪就提出了环境影响评价方案，在不断完善优化中，环境影响评价相关的法律文件逐步完整，极大促进了可持续发展战略的落实。环境影响评价及排污许可制度作为环境管理工作的基础性制度规范，两者在法律地位上存在一定差异，环境影响评价较为强硬，属于硬性法律规定，而排污许可制度主要为政策性许可，两者的法律性质不同[1]。近年来，有关部门针对环境影响评价与排污许可制度做出一定指导，强调两者的有效互动衔接，环境影响评价侧重污染物源头的治理与管控，而排污许可制度则注重污染物对生态环境的影响，致力于降低污染程度，将两种制度规范衔接可完善生态环境管理体系，结合环境影响评价与排污许可制度的法律关系（具体如图1所示）激发出两者最佳效果。

图1 环境影响评价与排污许可制度的法律关系

（二）内容侧重差异

环境影响评价与排污许可制度主要针对污染物排放与处理，是对各类环境情况的综合评价与全面指导，加强对污染物排放的管控，做好污染面积核算、污染特征确定、污染物流向等工作，根据环境影响评价遏制污染源，通过排污许可制度控制污染物后期管控。环境影响评价与排污许可制度的侧重点不同，若将环境影响评价或排污许可制度单一角度来看，制度规范内容存在不完善现象，即环境影响评价缺乏污染物排放治理指导，而排污许可制度缺乏污染源头控制措施，两者的内容侧重点不同极大提升了制度衔接的必要性。

二、排污许可制度与环境影响评价的互动衔接重点

（一）污染影响因素

污染影响因素主要从清洁生产、工艺、末端治理等方面展开分析，探究行为措施对生态环境的影响，为更好地开展生态环境保护工作，需在明确污染影响因素基础上展开时分析。排污许可技术规范在不同行业中的内容不同，但均集中在生产工艺、生产设施、生产单元、污染物类型、排污方式、污染防治等方面，以此确保排污许可技术规范可对项目行为提供指导，并为环评作业提供依据[2]。在城市化进程快速推进过程中，建设领域迅速发展，建设规模逐步增大，由城市规划建设引发的生态环境问题不断增加，因此需将建设领域作为强化生态环保工作的重点。通常情况下，环评工作人员可通过建设单位前期项目资料了解工程项目产污排污情况，继而完成环境影响评价工作，并为建设项目提供污染防治建议，而在此过程中，必须综合考量排污许可制度与环境影响评价，明确两者在建筑污染防治中的作用，使环境影响评价结果更为全面精准。

（二）污染物总量

为加速排污许可制度与环境影响评价的互动衔接，需按照环境影响评价报告结果开展污染物总量控制，根据生产工艺及污染治理措施得出理想状态下的污染物排放标准量，为避免产生实际排放偏小现象，应强化污染物源强核算，计算项目工艺及治理手段效果，预测项目行为对区域环境的影响，在满足标准规范的基础上明确污染物允许排放总量及浓度，以此得出的污染物总量更加符合实际产污量，杜绝污染物总量核算结果与实际排污差距过大的情况。

（三）环境保护措施

环评报告是各行业项目运行的基础性依据，因此需最大程度确保环评报告的可行性，若项目无实际运行经验与条件，可采用试验的方式提高环评报告结果准确性。如环评报告指出项目环境质量不合格，则应采取高强度保护措施，降低项目行为对生态环境的影响。但受限于项目经验与环保认知，导致环评工作者在实际工作期间常出现污染防治措施缺乏可行性的情况，因此需按照环境影响评价与排污许可制度做好污染防治工作，按照污染物类别、产污过程、生产工序的不同选择适宜污染防治技术，提供对比参考得出最佳污染防治措施，使环境影响评价与排污许可制度为污染防治工作提供依据。若项目无法在排污许可技术规范中找到可行技术，应从环评报告中寻找同类污染物治理方案，并从实际监测数据及竣工环保验收工作中汲取经验，借助真实数据分析污染治理效果。

（四）污染源源强核算

现阶段生态环境部共发布污染源源强核算技术指南共20 项，涉及19个行业，污染源源强核算技术适用于现有工程、新建改建扩建工程的染源源强核算，同样还适用于固定污染源及排污许可制度中的源强核算[3]。源强核算技术指南中所提到的参数来源于污染源普查工作及排污许可技术规范，并将排污许可制度与环境影响评价的衔接互动考虑在内，在多种参考依据相互作用下核算污染源源强。在衔接排污许可制度与环境影响评价时，需考虑到两者衔接互动对污染源源强核算的影响，以此确保污染源源强核算可其切实提升环评工作及污染治理水平。

（五）现有工程回顾

在环办环评〔2017〕84 号文件中指出，排污许可证制度为建设项目环境影响评价的重要内容，同时为现有工程评价的关键指标，并在《建设项目环境影响报告表编制技术指南》中指出，在改扩建项目中的，必须做好现有工程环评工作，检查排污技术及环保验收情况，核算污染物总排放量，并梳理出现有工程中存在的环境缺陷及处理措施[4]。在此过程中的污染物排放情况应以排污许可制度为依据，若排污许可制度对于某项内容并未明确给出规定，应采集实际数据，以此得出污染物排放数据，明确现有工程排污情况，为后续改扩建项目奠定基础。

三、排污许可制度与环境影响评价的衔接路径

（一）统一技术标准

为确保环境影响评价和排污许可制度的良好衔接，需针对两种制度中所提出的技术标准进行统一，加强制度互动。在生态环境保护与污染治理工作中，首先，应修订环境影响评价排污总量要求，使环境影响评价和排污许可制度在排污总量方面实现统一协调，在高度统一基础上促进两者衔接；其次，结合各行业特点就污染源核算方面制定技术规范，明确排污许可证申请要求，适当简化申请、审批、发放步骤，将排污许可制度深入落实，以此确保排污许可证在实际项目中起到指导作用；最后，明确污染物类型、排放总量及污染治理技术间的对应关系，并编制相应技术清单，完善环境污染治理体系，继而起到深化两种制度衔接的效果。

（二）构建联动机制

为以往环评工作执行与排污许可发放工作中，由于缺乏有效的联动协同机制，导致排污许可制度与环境影响评价尚未得到有效衔接，限制了两种制度的优势，并给制度衔接互动造成不利影响，因此为使排污许可制度与环境影响评价更好地助力生态环境保护工作，需以制度衔接为目标，构建强效联动机制。第一，强化项目环保工作，要求各类项目在保障正常规范生产的基础上尽可能降低污染排放，将高效清洁作为项目目标之一，若有必要，可委托第三方机构加以监督，以此确保各类项目可切实履行自身环保职责，积极采用绿色化新工艺，实现绿色环保理念在各行各业中的全面渗透，以此提升项目生态效益。第二，相关环保部门应以排污许可制度与环境影响评价为基础，搭建统一联动的环境评审系统，将该系统作为排污许可制度与环境影响评价衔接互动的平台，运用两种制度强化各行各业环境保护工作。环境评审系统由专业环评人员负责，但系统面向各行各业，各领域生产建设项目负责人均可基于该平台填写项目环保信息，提交环评报告等，同时还可通过该系统获得环保标准，为项目开展提供环保依据。

（三）强化监督监管

两种制度衔接互动的基础在于制度严格落实，因此需采用强有力的监督监管手段，使排污许可制度与环境影响评价良好执行。现阶段对各类生产活动的环保要求较高，不仅要求控制污染物排放，保障生产过程清洁，还需根据自身实力条件，尽可能选择绿色先进工艺，以此满足生产排污标准，实现生产过程绿色化。生态环境保护部门需定期组织监督核验工作，检查化工、冶炼等行业企业的污染物排放处理情况，审核建筑行业环评报告及环保验收报告，针对行业特点组织监督监管工作，通过强化监督，确保排污许可制度与环境影响评价在各行各业中的全面落实。为调动各行业企业对环保事业的热情与重视，可要求相关行业企业定期汇报排污许可证使用情况及近期环保措施落实情况，并对环保措施落实情况及效果予以公示，引导外部社会公众参与到环保事业监督监管中，通过内外监督手段强化监督监管，提升排污许可制度与环境影响评价的执行效率，继而推动两种制度的衔接互动。

（四）推广清洁技术

绿色发展理念是推动新时代生态文明建设的基本理念，是对当前生态环境问题的积极响应，在绿色发展理念指导下，可降低人类行为对自然生态的不利影响。从绿色发展理念本质上看，该理念思想要求生产过程尽可能实现绿色化，在排污许可制度与环境影响评价基础上，制定长效可行且适用性强的环保预防方案，确保绿色发展理念在各行各业中的全面渗透，以此强化对生态环境的保护。在排污许可制度与环境影响评价衔接互动期间，应加大对清洁技术、环保材料、绿色工艺的推广，通过工艺技术更迭降低人类生产建设行为对生态环境的破坏。在绿色发展理念及清洁技术双重作用下，引导人们将绿色环保意识转化为真实行动，借助清洁技术兼顾污染源与排污控制，继而良好衔接环境影响评价与排污许可制度。

（五）重视源头预防

根据上述分析可知，环境影响评价侧重于从源头治理，而排污许可制度强调污染物的规范处理与排放，在生态环境保护管理工作中，需兼顾环境影响评价与排污许可制度，以此实现环境保护行为的全面覆盖。结合各行业生产作业情况来看，应加强对污染源源头的预防，为后续排污控制与环保验收工作减缓压力。环境影响评价与排污许可制度的核心均在于污染物排放量的控制，而现阶段污染物转化工艺与绿色处理技术在效果或成本上存在一定缺陷，难以满足不同行业企业的绿色生产建设需求，因此在实际工作中，需重视污染物生产源头，并强化生产过程控制，以此保障生产作业排污处理效果。为进一步提升排污控制质量，应在日常生产作业期间注意监测污染物浓度，灵活运用各类先进技术，采用恰当方式顺利处理与排出污染物，以此促进环境影响评价与排污许可制度的衔接互动。

结束语：综上所述，环境影响评价与排污许可制度间虽存在一定差异，但两者的衔接契合点更多，为进一步提高生态环境管理水平，需意识到两者间的关联，统一环境影响评价与排污许可制度涉及的技术标准，构建两者联动机制，强化监督监管，同时加强新时代清洁技术的推广，为环境影响评价与排污许可制度的有效落实奠定基础，此外，加强对污染源源头的预防，以此实现两种制度规范的有效衔接。