安全生产行政公益诉讼的问题与建言

文/ 林鸿潮 赵艺绚

2021年6月10日修正的《安全生产法》第74条第2款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或导致重大事故，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”明确了安全生产作为行政公益诉讼的法定领域。本文主要介绍了我国安全生产行政公益诉讼的主要问题，并针对安全生产行政公益诉讼制度应如何完善提出了建议。

2021年6月10日修正的《安全生产法》第74条第2款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或导致重大事故，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”明确安全生产作为行政公益诉讼的法定领域。在此之前，安全生产一直是行政公益诉讼“等”外探索的重要领域。2021年3月23日，最高人民检察院和应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例，其中8起是针对重大安全隐患提起的行政公益诉讼（详见最高人民检察院官方网站2021年3月23日发布的《安全生产领域公益诉讼典型案例》）。这些典型案例代表了安全生产行政公益诉讼出发点，即通过督促负有安全生产监督管理职责的机关依法履行风险管理职责，消除生产经营过程中的重大隐患，避免生产安全事故，维护社会经济秩序和人民群众的生命财产安全。正如最高人民检察院副检察长张雪樵所言：“对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不应是已经发生的安全事故和实然侵害，而应是重大危险（详见《中国应急管理报》2020年5月22日刊发的《代表委员访谈录 为安全生产引入公益诉讼监督视角》一文）。”不过，安全生产公益诉讼的全面顺利推行，当前还面临着一些现实问题，需要在制度上加以完善。

“加油站移动支付安全隐患”行政公益诉讼案听证会

安全生产行政公益诉讼的问题

第一，对“安全生产”的理解不统一。界定“安全生产”的含义是开展安全生产领域行政公益诉讼的基本前提，但由于“安全生产”一词在法律中的含义与日常用语有一定差异，造成目前理论界和实务界关于“安全生产”理解的分歧。《安全生产法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称‘生产经营单位’）的安全生产，适用本法”。可见，《安全生产法》中的“安全生产”是针对“生产经营单位”而言的，非“生产经营单位”的“安全生产”不在《安全生产法》调整的范畴之内。按照这一逻辑，《安全生产法》第74条第2款所规定的安全生产行政公益诉讼中的“安全生产”，也应在这一范围内进行理解，其被告不应当超过《安全生产法》第10条中规定对安全生产工作负有综合管理职责的应急管理部门以及对有关行业、领域安全生产工作负有行业监管职责的交通运输、住房和城乡规划、水利、民航等部门的范围。而在实践中，个别地方人民检察院对“安全生产”的理解存在偏差，例如对小区居民“飞线充电”的现象提起了安全生产行政公益诉讼，这就是从日常用语的层面而非法律层面对“安全生产”进行理解，这种理解方式可能造成安全生产行政公益诉讼受案范围的不当扩张。

第二，“风险”与“隐患”的界限不清。此次《安全生产法》修正的亮点之一是建立“双重预防机制”。所谓双重预防机制，包括安全风险分级管控、隐患排查治理两个部分，旨在将安全生产治理的“关口”从事故前移到隐患、从隐患前移到风险，从而进行源头治理。可见，在安全生产领域中，“风险”和“隐患”是有区别的。

理论上，“风险”与“隐患”的关系体现为：首先，就与事故的关系来看，“风险”是事故影响后果和事故发生可能性的结合，具有不确定性，一般与事故发生的后果之间没有必然的因果关系；而“隐患”是由人的不安全行为、物的不安全状态或管理缺陷导致，具有确定性，是事故的直接原因，与事故发生的后果之间存在必然的因果关系。“一般风险”具有潜在性，但随着事故影响结果和事故发生可能性的增大，“风险”的潜在性降低，暴露性升高，达到一定程度后，“风险”也就转化为了“隐患”。

其次，在能否被彻底消除方面，“风险”因为生产经营活动的客观性质而必然存在，“零风险”的理想状态不可能达到或需要付出难以接受的代价才能达到，因此“风险”只能被控制，而不能被彻底消除；“隐患”是“一般风险”管控失效的后果，通过改变人的不安全行为、物的不安全状态或管理缺陷等3个因素就可以将隐患彻底消除，使事故发生的可能性降低到可接受的范围之内。

最后，在能否被社会公众感知方面。由于“风险”具有潜在性，因此判断风险需要一定的专业知识，经过辨识、监测方能被人们所感知；而辨识和判断“隐患”一般不需要借助太多的专业知识，社会公众通过常识判断大多能够识别。尽管“风险”和“隐患”在理论上是可以被区分的，但在司法实践中却没有明确标准，给检察机关的判断造成了困难。

第三，检察机关面临举证难题。在主观诉讼框架下，为了充分保障原告的诉讼权利，采用“举证责任倒置”规则，即原告承担有限的举证责任，行政行为合法性的证明责任由被告承担。而在客观诉讼框架下，“举证责任倒置”的规则应当被摒弃，转而适用“谁主张、谁举证”的一般规则。原因在于，其一，检察机关身兼“法律监督机关”和“公共利益代表人”的双重角色，其法律专业能力和举证能力均强于一般的行政诉讼原告，由其承担诉讼主张范围内的举证责任具有一定合理性（详见《浙江社会科学》2020年第1期《论行政公益诉讼的证明责任及其分配》一文）；其二，由检察机关承担举证责任有利于促进其审慎提起行政公益诉讼，只有在事实清楚、证据充分、法律适用准确的情况下，才能提起行政公益诉讼，以确保公力救济的严肃性和权威性。

因此，在安全生产行政公益诉讼中，行政机关的职权范围和履职情况、安全隐患情况、国家利益或社会公共利益受到侵害的现状等事项均由检察机关承担举证责任，这给安全生产行政公益诉讼的办理带来了实际困难。

一方面，我国的安全生产监管体制比较复杂，一些检察机关难以精准识别行政公益诉讼的具体被告及其职权范围。根据《安全生产法》第10条的规定，我国实行“综合监管”+“行业监管”的安全生产监管体制。问题在于，“综合监管”和“行业监管”的界限本身是模糊的，《安全生产法》没有规定，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》（安委〔2020〕10号）等政策文件中虽然有所涉及，但主要是做了一些列举，无法对“综合监管”和“行业监管”的内涵和外延进行精准界分。检察机关发现生产安全隐患之后，首先要判断该隐患是由于综合监管职责未履行到位导致，还是由于行业监管职责未履行到位导致，还是由于两种监管职责均未履行到位导致，继而判断负有监管职责的具体行政机关，然后才能对正确的被告启动公益诉讼。在“综合监管”和“行业监管”的模糊地带，检察机关要进行复杂的专业判断是相当困难的。在实践中，一些地方检察院直接将“综合监管”理解为“监管之监管”，只要涉及安全生产监管的案件，一律将应急管理部门作为被告，这种“一刀切”的处理方式虽然比较便捷，但也很容易因被告不适格而引发败诉风险（可参考《行政法学研究》2020年第6期《检察公益诉讼败诉案件中的客观诉讼法理》一文）。

另一方面，在安全生产行政公益诉讼中，由于公共利益受损的结果尚未实际发生，无法以实际损害后果作为衡量判断标准，因此，关于安全隐患的现实性、危害性的证明是检察机关诉前阶段调查履职的重点、难点之一。对隐患相关情况的证明难免涉及专业知识，导致检察机关面临举证困境。

安全生产行政公益诉讼制度的完善

第一，严格遵守启动前提。结合《行政诉讼法》第25条第4款、《安全生产法》第74条第2款，启动安全生产行政公益诉讼的前提条件包括：首先，负有安全生产监管职责的应急管理部门及有关行业、领域的监管部门存在违法行为，这里的“违法行为”应作广义理解，违法履行职权、不作为、不充分作为、“假作为”均属此列。其次，因其违法行为造成重大事故隐患或重大事故，以前者更为常见。最后，致使国家利益或社会利益收单处于现实的危险状态或受到实际损害。其中，现实的危险状态是指即安全生产违法行为所导致的风险有转化成实际损害的高度可能性，使相关群众的生命、财产安全陷入不确定的危险状态。

第二，明确隐患判断标准。区分“一般风险”和“重大风险”的标准是该风险是否“明显”“重大”，符合条件的“重大风险”可以认定为隐患。所谓“明显”，是指从外观上看，事故风险与事故发生的结果之间存在强烈的因果关系，其危险性一般人运用常识也能够分辨；所谓“重大”，是指从风险的起因和后果来看，风险并非仅由个体行为所引起，行政机关“违法行使职权”或“不作为”也是导致事故风险产生的重要原因之一，且该风险一旦转化为事故将波及相当范围内不特定人群的生命财产安全。

例如，在河南省三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼一案中，河南省检察院郑州铁路运输分院发现，郑州到西安高速铁路南交口大桥桥梁南北两侧距桥墩不足100米处，由于当地修路筑坝、填土造田，造成桥梁南侧(上游)塘坝内蓄水约1万立方米，存在汛期溃坝冲击桥梁的风险；北侧(下游)形成堰塞湖，高铁2号桥墩（旱桥）直接浸泡在水中，经当地有关行政机关处置后仍然无法排除郑西铁路桥的安全隐患，于是向三门峡市人民政府发出行政公益诉讼诉前检察建议（详见《检察日报》2020年3月20日刊发的《河南省三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼案》一文）。本案例被评选为检察公益诉讼全面实施两周年典型案例。在本案中，一般人运用常识即可判断“上游蓄水”“堰塞湖”“旱桥泡水”等情况的现实危险性，事故转化的因果关系链条十分清晰，后果之严重性可以预判，可以认为其符合明显、重大的标准，检察机关启动安全生产行政公益诉讼较为恰当。

第三，发挥工会、行业协会、专业机构等社会主体的作用。对于检察机关所面临的举证难题，一方面，检察机关可以根据有关法律、法规、规章的规定以及“三定”方案、政府权责清单、行政执法计划等规范性文件综合分析判断行政机关的具体安全生产监管职责，必要时还可以邀请工会、行业协会、专业机构、上级检察机关等共同参与帮助厘清行政机关之间的职责分工。另一方面，检察机关可以借鉴主观诉讼框架下的专家辅助人制度，邀请工会、行业协会、专业机构中的安全生产专家参与诉讼过程，辅助检察机关论证安全隐患的现实性、危害性，弥补检察机关安全生产专业知识的不足。

例如，在浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案中，检察机关为了证明“加油站扫码支付”存在安全隐患，就邀请了浙江省安全生产协会和通信部门的专家进行手机电磁辐射实验，最终得出“在加油站爆炸危险区域扫码支付存在重大安全隐患”的结论，遂针对海宁市应急管理局提起行政公益诉讼，称得上是一次有益的尝试。