提升新发展阶段的基层应急管理能力

文/王宏伟

2021年4月28日，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要增强基层应急管理能力，笔者分析了目前我国基层应急管理能力薄弱的主要问题，提出了夯实基层应急管理能力的措施。

2021年4月28日，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），其中强调要增强基层应急管理能力，包括街乡、社区两个方面的应急能力。这一要求旨在补齐我国应急管理体系的短板，提升维护新发展阶段公共安全的水平。

新发展阶段基层应急管理的极端重要性

党的十九届五中全会指出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。在新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，这基于我国社会主要矛盾新变化与国际环境复杂化，将对我国灾害事故的防范应对提出新挑战、新要求。

新发展阶段是我国社会主义现代化进程中的一个重要阶段，必然要面对诸多重大风险挑战，包括重大灾害事故的风险挑战。在新发展阶段，我们要统筹发展和安全，实现高质量发展与高水平安全之间的良性互动，其中的一个关键课题就是：如何有效防范应对重大灾害事故。

2020年4月10日，在中央财经委第七次会议上，习近平总书记在论述国家中长期经济发展战略重大问题时说：“国民经济要正常运转，必须增强防灾备灾意识。天有不测风云，人有旦夕祸福。要大力加强防灾备灾体系和能力建设，舍得花钱，舍得下功夫，宁肯十防九空，有些领域要做好应对百年一遇灾害的准备。”

2020年12月16日至18日，中央经济工作会议强调：“要抓好发展和安全两件大事，有效防范化解各类经济社会风险，高度重视安全生产和防灾减灾工作，坚决防范重特大事故发生。”在新发展阶段，应急管理工作要适应新形势新任务，更加聚焦重大灾害事故的防范与应对，防止其迟滞、中断中华民族伟大复兴历史进程。因此，这一课题具有重大的现实意义。

中国自古以来就有“慎易以避难，敬小以远大”的说法。重大灾害事故往往源于微小的风险。如果基层政府具备强大的应急管理能力，风险就能够在第一时间被及时发现并被消灭于萌芽状态。即便突发事件发生，基层通常也能够将其控制在初起状态，而不至于形成蔓延之势，从而做到不让小风险演变为大的风险、不让局部风险演变为全局风险。基层最熟知本地的情况，最有条件采取针对性的应对措施。在转移安置公众或灾后恢复重建的过程中，基层可以发挥其贴近公众的优势，满足多样化、差异化需求，避免引发社会矛盾和冲突。

2015年5月29日，在十八届中央委员会第二十三次集体学习中，习近平总书记指出：“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。”基础不牢，地动山摇。基层是国家应急管理体系的重要基础。只有基层“有急能应”，国家层面才可能做到“无急可应”。

回顾百年奋斗历程，中国共产党坚持群众路线、群众观点，从群众中来、到群众中去，依靠人民、为了人民，这是党领导人民战胜无数惊涛骇浪的制胜之道。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局集体学习讲话中强调，要筑牢防灾减灾救灾的人民防线。这对新时代应急管理创新群众工作的方式方法提出了新的更高要求。社区是社会公众基于生活地域而形成的共同体。社区应急管理能力强，就能够在第一时间发现、报告、处置风险隐患，就能够把问题真正解决在萌芽之际、成灾之前。同时，社区最能精确把握社会公众的多样化、差异化需求，为精准救援、安抚公众提供便利的条件。而且，社区应急能力强，应急管理各项政策的执行才能解决“最后一公里”问题。因此，我们要站在维护“两个大局”的高度来看待基层应急管理的极端重要性。

基层应急管理能力薄弱难以适应新发展阶段的要求

2021年7月，河南等地发生强降雨，导致严重的人员伤亡和财产损失。这是新发展阶段我国遭遇的第一起重大自然灾害。在某种程度上，它是一个叫早电话：未来，我国应急管理工作将面临新问题、新挑战。

郑州暴雨袭城路面成河 车辆出行涉水“冲浪”

我们不妨构建一下未来灾害的情景：一是随着全球气候变化加剧，大气环流异常，极端天气事件频发，作用于复杂的经济社会系统，引发蝴蝶效应、多米诺骨牌效应，导致巨灾大难；二是构建新发展格局对产业链、供应链安全的要求更高，由于即时生产的模式缺少安全冗余，产业链、供应链一旦受到扰动，就可能会发生系统性瘫痪；三是随着我国城市、城市群、城市带的发展，水、电、气热、通信等彼此耦合的重要基础设施，一经扰动，就容易产生城市或区域系统性风险危机；四是随着我国第三产业的发展，旅游、养老等新产业、新业态的发展，应急管理责任出现交叉和模糊地带，灾害事故监管出现缝隙；五是农村现代化的推进将加剧灾害事故的经济损失，也会提高灾害事故发生的概率；六是我国从中度老龄化社会进入重度老龄化时代，老龄化社会的应急管理注定会有新的要求；七是自然致灾因子导致的安全生产事故（Na-tech），如核电站、化工厂泄漏等灾难处置的难度高；八是泛在化的信息技术、智能技术颠覆了旧有的工作、生活模式，放大了灾害事故发生后社会的混乱程度。在新发展阶段，灾害事故的情景更加复杂，防范应对难度更高。

春江水暖鸭先知，知屋漏者在檐下。基层最有能力感知公共安全形势的变化并采取有效措施。但是，这以基层应急管理能力强大为前提。目前，基础薄、基层弱是我国应急管理中的一个令人痛心的现实。从整体结构来看，我国应急资源呈现出“倒三角”的形态，行政层级与资源丰沛度成正比。换句话说，越是到基层，越是需要应急资源，但应急管理资源反而更少，缺人、缺钱、缺物资、缺装备、缺意识、缺技能。各部门都将基层当成“腿儿”，分解责任和任务，却不赋予权力与资源，“下达渡河指令”但却“不提供舟桥”。这导致“上面千条线，下面一根针”，权责不匹配的基层举步维艰。通常，许多基层干部日常管理事务已经应接不暇，缺少足够的精力关注应急管理，特别是风险防控。

基层既包括政府权力的末梢即街乡政府，也包括群众自治组织即城乡社区。2018年的应急管理机构改革，没有涉及街乡层面。在区县一级政府，“事转编不转、编转人不转”的现象导致出现比较突出的应急管理能力被摊薄问题。有些地方的应急管理机构寥寥数人，工作起来捉襟见肘、左支右绌，更不用说那些没有上层说法的乡镇。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。不改变基层基础薄弱问题，就不能快速适应新发展阶段对应急管理工作的要求。

7月22日，河南省郑州市中牟县阜外华中心血管病医院严重积水，人员被困，救援人员转移医护人员 中国日报记者 王敬/摄

2021年7月河南等地发生的洪灾警示我们，头重脚轻的应急管理体系必然会对应自上而下的应急响应，存在明显的缺陷。当突发事件可以预测预警时，这种体系可以居高临下指挥部署，层层分解责任，预置资源与队伍。但是，当突发事件不可预测预警、表现为极端事件时，这就需要基层主动作出灵活性的决策，“让听到炮声的人呼叫炮火”。但是，基层应急能力薄弱，也缺少“呼叫炮火”的权力。好在《意见》明确提出“依法赋予乡镇（街道）应急处置权”。

成功的应急管理一定要将责任分解到每一个社会单元、每一个社会成员，实现风险共担、收益共享。街乡政府应急管理部门与社区形成密切合作的政社伙伴关系，给予社区应急管理必要的指导与支持。同时，街乡层次的应急管理机构将多种应急需求整合起来，统一与社区协商、对接，从而形成“上面连成面，上下一条线”。社区是群众自治组织，在应急管理中发挥其亲民性、草根性，可以补行政之偏颇。但是，在实践中，街乡往往将控制的权力链条延伸至社区，对社区应急能力形成的力度不够。许多社区的应急能力不足，上级的赋权赋能口惠而实不至。

夯实基层应急管能力的措施

《意见》提出：“强化乡镇（街道）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系。健全基层应急管理组织体系，细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作。建立统一指挥的应急管理队伍，加强应急物资储备保障。每年组织开展综合应急演练。市、县级政府要指导乡镇（街道）做好应急准备工作，强化应急状态下对乡镇（街道）人、财、物支持。”这是对增强街乡应急管理能力的要求。此外，《意见》还提出：“加强群防群治、联防联治建设，完善应急预案。在应急状态下，有村（社区）‘两委’调配本区域各类资源和力量，开展应急工作”。《意见》还规定，要“吸纳社会力量参加基层应急救援”。

从根本上说，强化街乡、社区应急管理能力，都离不开赋权与赋能。我国可以借鉴国内精准扶贫、国外韧性社区的做法，加大社区应急能力建设的国家投入力度，让基层有机构、有队伍、有预案、有物资、有场所、有平台。只有这样，基层应急管理能力提升才能摆脱“说起来重要，做起来次要”“出了事重要，不出事次要”的尴尬境地。应急管理部应申请国家财政专项基金，支持基层应急管理能力建设。

此外，基层应急管理力量的提升必须注意以下方面：第一，街乡政府应建立专门的应急机构、如“应急办”，社区应成立“应急站”，健全基层应急组织体系；第二，应急预案是分层次的，社区预案比街乡预案要更为详细，更有针对性；第三，应急队伍要与社会力量经常开展联演联训，提升协同性，同时检验预案的可行性；第四，街乡应急物资可以集中储备，同时适当地分散到社区，甚至可依托社区进行储备。