粤澳深度合作：新引擎与新秩序

文|田飞龙

粤澳深度合作区催生了制度、政策、产业与社会文化的整体协同的改革“深度”，开辟了“一国两制”融合发展的新境界。

2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称规划纲要)的发布，正式拉开港澳与内地融合发展的大幕。这是中华民族伟大复兴的重大战略部署，也是“一国两制”融合发展的科学路径，更是中国进一步推进高水平改革开放和高质量发展以及支撑“一带一路”的国家级行动。规划纲要为港澳经济转型升级及内地更高水平改革开放进行了宏观设计和具体支撑，港澳在其中是非常关键的引擎和动能。过去两年暴发的香港修例风波、新冠肺炎疫情及中美贸易战等重大政治与公共事件对大湾区建设造成一定的不利影响，但中央推进大湾区建设的意志和决心坚定不移，港澳融入国家发展大局的强烈愿望坚定不移。

2021年的金秋九月，港澳“一国两制”迎来制度丰收季和发展大礼包。澳门立法会选举和新选举制度下的香港选举委员会选举，为“爱国者治澳”和“爱国者治港”打下坚实的制度基础和管治体系支撑。中央则相继推出作为大湾区整体规划之子方案的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称横琴方案）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》(以下简称前海方案)，深度推进大湾区多引擎良性竞争秩序的形成，助力国家高质量发展和更高水平改革开放。

广东珠海，横琴新区

比较而言，前海方案聚焦高端现代服务业的做大做强以及相应的制度创新和国际竞争力塑造，而以横琴为载体的粤澳深度合作区总体方案在“一国两制”的制度性增长、共同治理架构以及特色产业发展层面着墨颇重，用意深远，是澳门特色“一国两制”融入发展的前所未有之战略机遇和政策空间，也是国家推进大湾区战略突破和制度创新的关键承载之一。粤澳深度合作区催生了制度、政策、产业与社会文化的整体协同的改革“深度”，开辟了“一国两制”融合发展的新境界。

最大的制度特色：深度合作

横琴粤澳深度合作区的最大特色是有“深度”，触及澳门与内地融合发展的深层次制度创新及相互产业的深水区合作，对澳门更好发展及带动澳门经济有效、多元转型具有重大推动意义。在疫情打击和全球性经济低迷的条件下，这一方案是澳门经济社会的一剂强心针，也正式启动了澳门融入国家发展大局的全新制度化进程，是对粤港澳大湾区建设的具体推进和示范性探索。

中央此时出台这一方案表明：其一，国家坚持“一国两制”与改革开放的大政方针没有改变，且有增量发展；其二，基于“一国两制”的粤澳合作具有深化开展的充分空间，制度和政策必须为共同发展服务；其三，粤港澳大湾区可以探索多元、多点改革发展路径，粤澳先行是对其他合作区及其制度创新的积极探索和经验积累，对大湾区整体建设与发展具有推进作用。

横琴方案设定了与中共十九大报告、《粤港澳大湾区发展规划纲要》及“十四五”规划相适应的发展时间表和路线图：第一步，到2025年，横琴合作区建成更高层次的开放型经济新体制，初步形成具有全球竞争力的营商环境，积极发挥对粤港澳大湾区发展的引擎作用；第二步，到2035年，高水平对外开放体制机制更加完善，营商环境达到世界一流水平，成为粤港澳大湾区建设的高质量发展引擎。

从“一国两制”的融合发展来看，横琴方案将带来“一国两制”的制度性增长，即中央全面管治权、澳门高度自治权与内地地方自主权之间将根据《总体方案》做出一系列制度和政策改革与配套，深度合作区将逐步形成一种基于“一国”、介乎“两制”的创新型优良治理体系，澳门制度元素与内地制度元素将出现良性融合与创新发展的新秩序。这一制度性增长是此次改革对“一国两制”法理和制度活力的有效验证，对于思考其他地方的“一国两制”创新发展具有先导意义。

为澳门长远发展注入重要动力

横琴方案是因地制宜的科学方案，首先瞄准的是澳门经济长期以来的最大痛点：产业单一化与资源空间严重不足。无论是2019年的《粤港澳大湾区发展规划纲要》还是近来的“十四五”规划港澳专章，均有澳门经济适度多元发展的重要举措，而横琴方案提供了破局之路。

具体而言，澳门长期以来的发展所存在的凸显问题是博彩一业独大、产业多元化不足、本地市场和就业结构单调、土地资源严重不足以及与国家经济融合发展不够深入。这些局限性对澳门本地经济优化、国际地位提升以及为民族复兴做出贡献造成较大的不利影响，是困扰已久的澳门“一国两制”发展难题，是真正的瓶颈所在。

横琴方案据此提出了澳门经济多元化的“四大产业”框架：一是科技研发和高端制造产业，这需要澳门以更高标准建设先进实验室，布局大学发展，以及在横琴建立产学研中心，与国家一道致力于解决高端技术“卡脖子”问题，尤其是在芯片微电子产业链、人工智能协调创新与互联网新标准、新材料、大数据、物联网、生物医药等尖端领域取得突破性进展；二是发展中医药等澳门品牌工业，立足中医药产业的现代化和国际化，将传统文化、传统产业和自主知识产权、国际化标准结合起来，打造澳门中医药的全球产业标准，允许以“澳门监造”“澳门监制”或“澳门设计”加以标识和品牌化；三是发展文旅会展商贸产业，在澳门原有的具有一定优势的文旅会展商贸业基础上进一步谋求国际化和规模化发展，支撑澳门的国际旅游休闲中心建设，以及推动建设中葡国际贸易中心和数字贸易国际枢纽港；四是发展现代特色金融产业，与香港金融体系错位发展，以中国—葡语国家金融服务平台、跨境人民币结算业务、财富管理、债券市场、融资租赁等现代特色金融产业元素为主，从而使澳门融通全球资本及吸引先进技术投资的平台服务能力进一步增强，并支撑大湾区综合金融体系的整体竞争力发展。为了保障上述“四大产业”框架的具体落实和有效推进，横琴方案提出了“共商共建共管共享”的合作治理新架构，推动“一国两制”制度创新、融合发展，同时推出优惠税率和具有吸引力、竞争力的人才政策体系。

横琴方案对澳门产业多元化、创新发展以及为居民就业、创业提供更多选择，带来了前所未有的“深度”和空间，是粤澳合作共赢及有利于国家整体发展的优良方案。依赖深度合作区相关制度、政策、产业、项目及人才计划的配套落地，澳门社会的管治能力、规划能力、经济创新思维、制度合作能力、教育水平、人才梯队以及爱国爱澳社会政治基础等都将得到结构性拓展。这一改革有利于进一步深入探索“一国两制”澳门经验的全新增长点和制度化空间，形成更加严谨与富有活力的“一国两制”制度体系。

探索共治共享新秩序

横琴方案在合作区治理新架构的战略设计与推进上是深谋远虑、富有智慧的。该方案提出“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”，这里的“共商共建共管”本质上是“共同治理”的范畴，与“共享”这一改革成果的分配方式构成一个有机的整体。我们可以将“横琴”治理模式在理论上简要概括为“共治共享”新秩序。

这一治理新秩序的亮点主要体现在：其一，中央授权监督体现“一国”元素，粤澳共同建设、管理与受益体现“两制”元素，澳门法律和管理制度一定程度上将合法合规适用于合作区治理，“一国两制”在合作区架构中产生了更加有机的融合发展；其二，管理委员会与执行委员会的决策、执行架构由双方共同组成及运作，其中管理委员会实行粤澳首长的双主任制，而执行委员会主要负责人由澳门特区委派，广东省和珠海市派人参加，一定程度上就具体管理权限向澳门倾斜，双方可根据需要组建开发投资公司；其三，政治治理职能实行升格的属地管理，即合作区上升为广东省管理，由广东省委和省政府派出机构承担党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等政治治理职能，与双方共同建立的管理委员会和执行委员会相互配合，共同服务合作区的优良治理和发展保障；其四，建立合作的收益共享机制，由粤澳双方探索确立具体分配方案，实行前期投资收益的合作区保留机制，中央财政进行一定补助支持。

粤澳合作的深度化及其制度成果，将有效提升澳门制度、产业与文化在民族复兴与全球化发展中的地位与角色，澳门建成大湾区乃至于亚太区域国际大都市的前景更加开阔，且综合竞争力与吸引外资及先进技术的能力也将进一步增强。而澳门国际竞争力每进一步，都是“一国两制”制度活力及国家高水平改革开放有效性的实践证明。

粤澳深度合作区的总体方案体现了优良治理的若干原则，可分为四点：第一，坚持法治原则，即重大改革于法有据，注重主体合格及程序合法，注重授权原则在改革中的合理运用，注重关键改革的制度配套与规范建构；第二，坚持“一国两制”方针，即深度合作区的设立、管理和收益分配，始终坚持“一国两制”的基本原则，尊重和支持澳门特区参与管理、合作和共享，注意澳门制度元素的合理纳入，注意地区横向合作与中央授权监督相结合；第三，坚持开放协调的创新思维，即总体方案始终围绕如何发展、创新、共享展开，将深度合作区努力打造为中国改革开放的新高地，其中涉及内容丰富复杂但极具制度创新价值的改革内容，是制度创新与技术创新的整合架构；第四，公平原则与发展正义，即深度合作区注重惠及澳门与内地民众，将发展成果公平分享，确立合理可持续的中央和地方收益分配机制。

总之，在横琴方案引领下，澳门与内地社会将逐步产生“共同治理”和“共同受益”的新格局。澳门与内地之间双向开放、共建共享的平等关系及共同致力于民族复兴，是对新时代“一国两制”及中华民族共同体理念的生动阐释和体现。粤澳深度合作区成为“一国两制”制度深度合作及创新发展的探路先锋，是深度推进大湾区发展的新引擎。其运用国家创新政策开辟的新制度和新产业空间及其发展动能可有效带动周边城市及产业发展跟进，形成大湾区内部的子中心与创新中心。大湾区由此可以形成多中心和多引擎的良性竞争秩序和发展模式，开辟“一国两制”发展新境界。