“十四五”规划下新型农村养老体系构建

朱晓波 黎周勇

一、基本情况

郴州市是农业大市，也是劳动力转移大市。根据市统计局第七次全国人口普查数据公布，截至2020年11月1日零时，全市总人口数466.7万人，农村人口总数366.6万人，占总人口的78.55%;其中，60岁及以上老年人口达82.78万人，占总人口的17.74%;65岁以上老年人口约57.52万人，占总人口的12.32%;80岁以上老年人口约17.73万人，90岁以上老年人口约2.2万人，百岁老人212人;完全失能老人1.95万人，部分失能老人3.3万人;现有留守老人1.4万人，困难老人5.08万人，残疾老人5.18万人，空巢老人1.24万人，特困老人2.05万人。

据预测，到2030年，郴州市老龄人口将达105.3万，约占全市总人口的18.9%;到2050年，我市老年人口将达168.64万，约占总人口的34.7%。人口老龄化日趋严峻且呈现出高龄化、空巢化、失能率高等特点。

（一）郴州市农村老年人赡养方式。通过调查，我们发现，全市农村老年人养老方式主要有两种：

1.机构养老方式。如永兴县委、县政府高度重视特困人员集中供养工作，通过敬老院整合，现有18所敬老院（含县中心敬老院），养老床位956张，其中护理型床位156张，集中特困供养人员461人。汝城县2019年农村特困人员集中供养标准为575元/月，即6900元/年，分散供养423元/月;2020年取消集中与分散供养区别，均为575元/月。失能老人护理经费每人10000元/年。同时整合各类社保资金，加大政府扶持社会力量举办养老机构力度，2018-2020年共发放养老特殊岗位补贴、运营补贴、医养结合、养老机构责任补贴、机构用工社会保险补贴等补贴资金250.15万元。

2.居家养老方式。目前，郴州市农村分散养老方式主要是家庭养老，家庭养老方式。随着国家计划生育政策的持续实施和社会经济的发展，农村青壮年劳动力80%以上外出务工、经商，留守在家的大多是老人、妇女和儿童，农村留守老人日趋增多，以子女团聚赡养为主体的家庭养老模式的照护功能逐步弱化。

3.社区养老方式。建设农村幸福院，2013年-2016年，按照省民政厅要求，全市建成了527个农村幸福院，养老床位19955张，设置了桌椅和棋牌等娱乐设施，供农村老年人休闲娱乐。三是发展友邻互助养老，如汝城县土桥镇龙潭桥村建立互助养老中心，为老年人提供娱乐、理疗等设施，并不定期开展友邻志愿者服务，给老人带来愉悦的体验，受到村民好评。

二、郴州市农村老年人赡养老工作主要做法及经验

（一）制定落实关爱政策，保障农村老年人老有所养。我市出台了郴政办发〔2016〕49号文《关于印发郴州市特困人员求助供养暂行办法的通知》、郴政办函〔2017〕98号文《关于开展农村留守儿童、留守老人关爱保护示范村建设工作的通知》，郴民发〔2017〕7号《关于全面开展特困人员照料护理工作的通知》，郴民发〔2018〕26号《关于建立农村留守老人关爱服务联度会议制度的通知》，郴政办发〔2016〕17号《 关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》，郴民发〔2020〕16号《关于进一步提高全市敬老院日常运行经费及80岁以上无固定收入老年人生活补贴的通知》，为农村养老服务业提供了重要政策和制度保障。

（二）落实购买服务制度，落实留守老人关爱服务，保障“三无、低保、空巢”老人生活无忧。根据《郴州市人民政府关于大力发展养老服务业的意见》（郴政办发〔2009〕26号）文件，建立居家养老政府购买服务制度，设立居家养老服务专项经费。

（三）大力推进养老机构建设，不断完善养老服务设施。推进敬老院提质升级三年行动。市民政局联合发改、财政和人社部门制定了《郴州市特困人员供养服务机构提质升级三年行动方案（2020-2022年）》（郴民发〔2020〕12号），全市启动了全市乡镇敬老院提质改造三年行动计划，共投入资金2.2亿元，对103所敬老院进行了提质改造。

（四）切实提高老年人福利，提升老年人幸福感。2021年市政府第47次常务会议研究，决定适当提高我市无固定收入老年人生活补贴标准，切实保障老年人福利，目前全市共发放高龄补贴资金5874万元。

（五）照顾特殊群体，对特困供养老人应养尽养。2020年，全市特困供养机构运行经费由1500元·人/年提高到2000元·人/年，城乡特困人员救助供养基本生活标准分别达到715元/月、550元/月，全市目前共有城乡特困供养对象分别为755人、19998人，切实承担了公辦机构的“兜底责任”。

三、农村老人现状及赡养中存在的问题

（一）养老机构管理服务能力薄弱，服务质量有待提高

我市现有社会养老服务从业人员待遇不高，总体素质不强，以汝城县为例，从事居家养老服务行业的人员普遍缺乏系统化、标准化培训，专业化程度低，工资报酬低，专业人才缺乏，管理服务能力薄弱，现有社会养老服务队伍总体素质不高，能力不强，只能对老年人进行最基本的生活照料，难以提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务，行业吸引力不足，高素质的管理人才和专业化的护理人才几乎为零。导致事实上开展的社区服务项目面窄且少，仅停留在咨询层面，上门医疗、康复、助餐等服务跟不上配建要求;政府对社区养老服务支持力度还不够，对非营利性社会组织培育不到位、资源利用不彻底等种种问题，成为了养老事业发展的痛点。

（二）居家养老困难重重。

1、农民收入有限，家庭供给能力不足。养老服务离不开资金的保障，外出务工农民面临着城市租房购房、子女教育、医疗等各种开销，生活压力巨大;在家务农的农民收入更加有限，特别是既要兼顾生活无法自理的老人又要从事农业生产的农民，其生活状况大多数都是较为艰难的，物质的供给和情感慰藉难免出现弱化和缺失。

政策支持不够，农村养老资金短缺。目前，政府为农村特困供养对象、65岁以上基本养老对象、高龄老人和百岁老人等特定群体提供财政支持，承担最低限度的养老服务责任，另由于缺少政府相关政策的支持，农村养老服务发展较为缓慢。

3、市场机制失灵，养老服务供给不足。经调查得知，汝城、永兴两县被调查的农村老人，居住在养老院的人数为零。究其原因主要有以下两点：一是由于农村养老仍受传统养老观念影响，大部分子女不愿将老年人送入养老机构，但农村养老服务机构前期投入成本较大，使得民间资本进入农村养老产业的内生动力不足，最终导致农村养老服务的供给不足;二是由于养老机构较高的服务收费（每人每月500元）也超出了大部分农村老年人（农村养老金每人每月115元）的承受能力，因而导致农村养老服务的市场需求不足。三是由于农村居家养老服务中心无专职服务人员，大部分由村干部监管或由退休村干部代管，居家养老服务中心未发挥应有的作用。

四、“十四五”规划下新型农村养老体系构建

国家《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指出：“适应农村人口老龄化加剧形势，加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。以乡镇为中心，建立具有综合服务功能、医养相结合的养老机构，与农村基本公共服务、农村特困供养服务、农村互助养老服务相互配合，形成农村基本养老服务网络。提高乡村卫生服务机构为老年人提供医疗保健服务的能力。支持主要面向失能、半失能老年人的农村养老服务设施建设，推进农村幸福院等互助型养老服务-发展，建立健全农村留守老年人关爱服务体系。开发农村康养产业项目。鼓励村集体建设用地优先用于发展养老服务”。《郴州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》提出“积极应对人口老龄化，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。努力开发老年人力资源，发展银发经济”。

国家发改委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（下称《方案》），要求提升养老、托育服务水平，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，不断发展和完善普惠托育服务体系。

根据以上指导精神，结合我市现状，我们建议从以下六方面构建新型农村养老体系。

（一）培养农村老人法律意识，从法律层面，保障老人受赡养的权利。

目前，赡养纠纷案件集中于城市家庭，农村老人受到传统打官司影响不好的原因，往往会选择通过家庭会议来解决，从而忽视了法律对赡养的保障。为了解决这一困境，其一，要组织从事司法工作的人员，定期到农村开展普法教育，讲解工作中的赡养纠纷案件使农村老人对法有新的认识，也能从案例当中学习到在以后的赡养纠纷可以使用法律武器保障权力。其二，要使用激励性质的法律，鼓励赡养义务人主动承担义务。可以利用给予赡养义务人税收、住房、教育等方面的鼓励政策来鼓励赡养义务人。

（二）落实乡村振兴政策，振兴乡村经济，从源头上解决农村老人养老问题。《中共郴州市委关于落实“三高四新”战略，全力打造“一极六区”，推动郴州高质量发展的意见》指出要以更大力度加快产业发展，壮大高质量发展新优势。要以更强举措提质园区发展，培育高质量发展新动能。要以更新思路抓实项目建设，打造高质量发展新引擎。要以更宽视野推进开放创新，拓宽高质量发展新空间。要以更好的服务优化营商环境，增强高质量发展新活力。要以更高标准增进民生福祉，共享高质量发展新成果。郴州的乡村振兴离不开“三高四新”战略，只有“一极六区”建成才能使经济辐射到农村来，才能解决农村养老最根本的资金问题。

（三）加大孝文化传承与发展的宣传与工作力度。

受家庭规模变小、青壮年外出务工多、獨生子女养老等当代问题的显现，我国传统的“养儿防老”、“重男轻女”的传统孝道观念以及不能适应当今的社会。要把孝道和新时代社会主义核心价值观有机结合，要对传统的孝文化进行创新。例如可宣传当代孝道的典型案例，树立孝道文化的榜样，利用榜样的力量来感染大众。

（四）建立机构、社区、居家联动机制

一是成立农村养老协会，定期召开联席会议，搭建机构、社区、居家养老互动平台，互通有无，实现无间隙联动养老。二是建设连锁化、标准化的社区居家养老服务网络平台，通过网络平台，为农村老人提供失能照护：助餐、助浴、助洁、助医、助行等服务。三是支持养老服务骨干网建设，发展集中管理运营的社区嵌入式、小型化的养老服务设施和带护理型床位的日间照料中心，支持连锁化、综合化、品牌化运营，增加家庭服务功能模块。

作者简介：朱晓波，1973.7，汉，男，湖南汝城人，硕士，工程师，单位：郴州职业技术学院，研究方向：机械与汽车设计与制造、汽车运用与维修，湖南省郴州市 423000。