问题三：教育法典应采用怎样的体例安排

马怀德：形成包括总则和分则在内的科学合理的框架体系

教育法典的基本框架，要以教育法的理论逻辑为主线，以现有的教育立法成果为依托，形成包括总则和分则在内的科学合理的框架体系。

总则部分主要包括教育方针、基本原则、受教育权、教育主体、教育关系、教育管理体制等内容。教育方针和基本原则要凝练出适合所有教育领域的一般性准则和“最大公约数”，用以指导各领域各类型的教育活动；受教育权是整个教育法的权利基础，应对其内涵和实现机制做出明确规定；教育主体和教育关系涉及受教育者和教育服务供给者及其权利义务，主要包括学生、教师、学校和教育管理部门等；教育管理涉及教育管理机制及管理措施，要对教育管理部门的职责、管理程序、管理措施作出清晰规定。

分则部分需要对各阶段和各领域的教育活动以并列方式作出详细规定，每一部分的内在逻辑为“主体—行为—责任”，内容包括学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、家庭教育、社会教育等。其中，学前教育、义务教育、高等教育、职业教育是常规和普通教育，特殊教育主要涉及残障者和特定儿童，家庭教育和社会教育是学校教育的补充，涉及儿童的家庭环境和成年人的终身学习。

周洪宇：以“总分结构”作为我国教育法典编纂的基本结构

编纂教育法典是教育法制度体系建设的必然发展方向，是立法者、行政部门、学者和实务工作者不懈努力的目标。40多年教育法治的实践与发展为教育法法典化提供了理论基础、实践基础、体系基础，也留下了大量值得深入研究的概念、范畴、规则、原则、规范、制度等内容。我们要保持好历史耐心和战略定力，一张蓝图绘到底，一代接着一代干。

其一，坚持以《教育法》为基础编纂教育法典的总则编，以其他单行法为基础编纂教育法典的各分编。教育法法典化的工作应当积极吸取民法典的成功经验，以“总分结构”作为我国教育法典编纂的基本结构。民法典的编纂过程立足实际，采取“两步走”的工作思路：第一步，制定民法总则，作为民法典的总则编；第二步，编纂民法典各分编，经全国人民代表大会常务委员会审议和修改完善后，再与民法总则合并为一部完整的民法典草案。与民法体系类似，我国现行的教育法律体系中《教育法》具有抽象程度高、普适性强等与民法总则相类似的特征，且其他单行法多以《教育法》作为立法依据。以《教育法》为基础，吸收从各单行法中提取的一般性法律规范作为补充，编纂教育法典的总则编，符合现代化法典的一般规律和民法典编纂的成熟经验。具体来看，总则应包含立法依据、目的与宗旨、调整对象与适用范围、基本原则、基本制度等内容，并吸纳家庭教育、社会教育、教育行政权力、教育机构等法律规范，建立起一套围绕受教育者权利与义务、国家权力与责任的制度体系。

其二，在教育法典的编纂中，要突出家庭教育、学前教育、特殊教育、终身学习、考试制度、职普融通等反映国家需求、时代需求、实践需求的制度规范。我国现行教育法律体系已经初步形成了对学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、终身学习等相对稳定的教育法律关系的划分，但建设高质量教育体系、实现人的德智体美劳全面发展、培养社会主义建设者和接班人，需要政府、学校、家庭、社会等各方面的协同推进。完整的、系统的、合理的教育法律体系需要调整社会合力科学地规范地参与教育事业，以实现教育事业共建共治共享。

其三，教育法典分编的设计，可以承继现有教育法律制度体系，将总则、家庭教育、学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、终身学习、民办教育、教师队伍、学位等已经形成稳定教育法律关系，又具有独立性、特殊性的法律规范等单行法律法规作为分编。值得注意的是，教育法典应当保持适度的开放性和兼容性，以便于吸收处理新生教育法律问题的法律规范。

湛中乐：以教育法规范群为基础，编纂总则+分则结构的教育法典

在教育类法律以及部分教育类行政法规的基础上编纂教育法典。从法律发展史的角度来看，编纂法典以当前有效或历史上有效的法律为基础，并非凭空造出一部全新的法典。由此可见，教育法规范群乃是编纂教育法典的基础。我国的教育法规范群由教育类法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章构成。

首先，教育类法律必定是编纂教育法典的基础，具体包括教育法、义务教育法、高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、职业教育法、教师法、学位条例。立法机关正在推进学前教育法和学位法的制定工作，学前教育法草案和学位法草案已经形成。故而，编纂教育法典也要参考这两个草案。

其次，教育法典乃是以中央立法的形式出现。因此，在编纂教育法典的过程中，可以将地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章中的教育法规范排除出去，无须参照、吸收。

第三，教育类行政法规和部门规章也可以被排除出去。根据立法法第80条第2款的规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”换言之，部门规章往往是上位法的细化。除非教育法典要限缩部门规章创设教育法规范的空间，否则无须将教育类部门规章纳入教育法典。同理，作为细化上位法有关规定的教育类行政法规也无须纳入教育法典的范围，具体包括教育督导条例、高等教育管理职责暂行规定、普通高等学校设置暂行条例、残疾人教育条例、教师资格条例、民办教育促进法实施条例；为了填补法律空白而制定的学校卫生工作条例、学校体育工作条例、高等教育自学考试暂行条例则应纳入教育法典的范围。

由于教育法典乃是行政法典分则部分的一编，再加上教育法典的内容较为庞杂，所以教育法典可模仿民法典的各分则编设立分编，分编之下再设章节。根据上文的分析可知，编纂教育法典应以教育法、教师法、学前教育法草案、义务教育法、高等教育法、学位条例、学位法草案、民办教育法促进法、职业教育法、国防教育法、《高等教育自学考试暂行条例》、学校卫生工作条例、学校体育工作条例等法律行政法规为基础。甚至可以说，教育法典就是这些法律行政法规的合成物。在前述法律、行政法规中，教育法是教育领域的基本法，其他教育类法律、行政法规都要受该法的拘束。再从内容的角度看，教育法与其他教育类法律、行政法规构成一般与具体的关系。教育类法律行政法规中还存在许多重复性的条文，能够提取公因式。以有关教师的规定为例，教育法第33条、义务教育法第28条第1款、高等教育法第45条的内容基本一致。因此，教育法典可设立通则分编，以教育法作为编纂通则分编的基础。通则分编与其他各分编相当于总则与分则的关系，通则分编能够统辖其他各分编。无论是将法典化理解成“体系化”，还是理解成“集成化”，只有总则+分则的结构模式才能将繁多芜杂的条文组合成一个整体。设立通则分编还可以避免其他各分编的重复列举，从而节省立法资源。另外，由于教师是各级各类学校教育都离不开的一个群体，所以可以将教师法整体吸收到教育法“第四章 教师和其他教育工作者”之中。学位和高等教育自学考试只存在于高等教育领域，因此可以将学位条例、高等教育自学考试暂行条例并入高等教育法，学校卫生工作条例和学校体育工作条例则可以合并为学校法。

孙霄兵：应从体例上体现对教育法律关系不同主体的权利义务规范，分别制定具体篇章

如何安排体例结构是法典成败的关键。在体例安排上，《教育法典》的编纂没有像欧陆经典《民法典》那样现成的体例参考，因为每个国家的教育制度和法典化程度不尽相同。尽管法国、俄罗斯等国制定了《教育法典》，英国、日本等国制定了系统的教育单行法，但是这些国家的教育和法律制度千差万别，难以完全照搬某个国家的教育法体例。因此，应从我国的国情和基本教育制度出发，设计符合我国国情的《教育法典》体例安排。

教育立法的根本出发点是保障受教育权利的实现，因此《教育法典》应当围绕受教育权的保障与实现，从体例上体现对教育法律关系不同主体的权利义务规范，分别制定具体篇章。目前，教育法学界普遍认为，应将法律体系框架分别按照教育法渊源和教育法调整对象两个方面来划分，但对纵向的法律渊源层级和横向的教育法子部门构成，尚未达成一致意见。值得注意的是，我国已经制定了《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律，但在学前教育、特殊教育、家庭教育等教育领域还存在立法空白。如果要列举教育活动的专门领域，这个清单会很长，这样需要制定更多教育单行法律，导致立法资源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的导向下，《教育法典》的体例构建需要突破那种单纯以教育阶段或者教育领域为中心的“类型化”立法模式，而应该针对教育活动中的不同法律关系主体分别规定相应的权利和义务。

程雁雷：体例上采用“总则+分则”的结构，内容上实现教育规律和法律规律的有机结合

就教育法典的总则而言，是按照一定的规范目的和价值取向，采用提取公因式的方法，将分则中具有规范意义的共同要素、共通事项加以抽象、归纳，集中起来作出的一般规定，具体包括立法目的、基本原则、基本制度、教育主体、教育权利、教育行为、教育责任、教育救济等内容。教育法典分则对总则的内容结合具体教育类型予以具体展开。

以教育行为为例，教育治理是通过教育领域特有的行为来实现，教育领域除了典型的教育许可、教育处罚等教育行政行为，还包括诸如示范、评估、督导、标准、考试、学区划分等非典型性的教育行政行为。通过对非典型性的教育行政行为的类型化研究，可以厘清教育法典总则所需要规范的基本内容，推动教育法典在我国法律体系中的地位研究的深入，对统领分则具体教育行政行为的设计和体系安排具有重要意义。

以教育法律责任为例，教育法典中法律责任的体例如何安排，首先应当明确教育法律责任的内涵。现行从一般性法律责任推导教育法律责任的研究进路存在诸多缺陷，有必要从教育责任出发厘清教育法律责任的内涵。教育法律责任是规定在法律法规中、由教育责任主体承担的法律责任。教育法典虽然是综合性的法典，但无需事无巨细囊括所有教育法律责任，从教育法调整的法律关系来看，主要是行政法律关系，因此教育法典只需要规定教育领域的行政法律责任，其他民事性质的、行政性质的法律责任只需援引其他法律相关条款即可。

以教育法律救济为例，教育立法是教育和法律的有机结合，教育法律救济制度的建构既要遵循法治理念，又要尊重教育的特殊规律。教育法律救济规则的设计应当综合考量教育法律关系的综合性、教育事项的专业性、学校的自治性和教育的伦理性，在总则中规定教育法律救济的一般条款，涵括各种教育法律救济类型的共同内容，分则中结合不同教育阶段的特点具体规定适用的条件和范围，例如高等教育编，对教育纠纷按照学术性和非学术性进行分类，学术性纠纷可以通过校内申诉和学术仲裁救济；非学术性纠纷则通过民事诉讼、申诉、复议、行政诉讼等救济途径予以解决。

马雷军：总分结构是我国教育法法典化的基本框架

从我国其他法律部门的法典来看，总分结构是普遍采用的框架结构。例如，我国的民法典，除总则编外，还包括物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编六个分则部分。总分结构将共同的、一般的、普遍性的内容纳入总则部分，这样既有效避免法规重合，也便于使用者的理解和查找。这种立法技术被称为“提取公因式”，目前被广泛应用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法将具有一般性、普遍性的法律规范提取出来，作为法典的总则。而无法“提取公因式”的法律规范，则按照一定的逻辑结构排列组合，作为法典的分则。

我国教育法典也宜采用总分结构。其中，教育法典总则以受教育权为核心，并围绕教育行政权、学校教育权、家庭教育权和社会教育权等权利（权力）结构分层展开，规定教育领域一般性法律规范。这需要在现有《教育法》的基础之上大幅增加法规的容量，将家庭教育、社会教育、教育行政等原本需要单独立法的内容纳入总则。教育法典分则的规定具有一定特殊性，主要包括不便于在总则中统一纳入的法律规范，涉及学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、终身教育、特殊教育、民族教育、民办教育等内容。

同时，对于一些在教育法典颁布后有可能出现的新生教育法律问题，既可以考虑在教育法典的修订中纳入，也可以考虑暂时以教育特别法的形式加以规定。这就类似于在民法典制定过程中，将知识产权部分单独立法的做法。

【文献来源】

马怀德、李红勃：《关于编纂教育法典的立法建议》。

周洪宇、方皛：《学习习近平法治思想 加快编纂教育法典》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期。

湛中乐：《论教育法典的地位与形态》，载《东方法学》2021年第6期。

孙霄兵、刘兰兰：《〈民法典〉背景下我国教育法的法典化》，载《复旦教育论坛》2021第1期。

王敬波：《教育法典制定中要关注八种关系》。

程雁雷：《论教育法律责任的基本范畴》，载《东方法学》2021年第1期。

程雁雷、蒋艳：《论我国高等教育法律救济制度的优化》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期。

程雁雷：《基于法典化视角的教育行政行为类型化探究》，中国教育学会教育政策与法律研究分会第十二届学术年会专题报告。

程雁雷：《受教育权救济规则的法典化表达》，东南大学“教育法法典化与受教育权保障研讨会”专题报告。

程雁雷、蒋艳：《教育法典背景下教育法律救济制度的规则探析》，载《青少年犯罪问题》2021年第6期。

关保英：《论治理体系现代化视野下的教育法治》，载《复旦教育论坛》2021年第4期。

马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期。