从教育治理到教育治理现代化的内在逻辑及其价值理性

摘要：“教育治理”与“教育治理现代化”先后进入我国教育发展话语系统，成为理论热点和实践焦点，但二者各有不同的内涵和功能，后者被添附“现代化”的规范表述不仅意味着技术和物质层面的发达，其实质在于整个教育治理系统工具理性与价值理性的耦合，这就形成了教育治理的传统与现代两个面向。从“教育治理”到“教育治理现代化”的话语变迁，彰显出从“多元治理”到“功能适当化”的教育治理主体异质化、从“简政放权”到“放管结合”的教育治理权责均衡化、从“技术治理”到“治理技术”的教育治理方式创新化、从“依法治教”到“教育法治”的教育治理依据多样化、从“线性治理”到“系统治理”的教育治理内容体系化。这五重转型确证了教育治理现代化既是从传统治理向现代治理的增量改革过程，也是一个理性化或祛魅化过程，教育治理的主体、权责、方式、依据和内容都遵循着“结构—功能”逻辑，可以被理解为一种延伸的组织工具理性，亦即将整个教育系统看作完成国家教育治理目标的工具系统，而实现教育公平正义恰恰是贯穿工具系统的价值理性，后者作为人文化的终极目标因应了教育发展不平衡不充分的现实，具有鲜明的问题导向和实践指向。

关键词：教育治理；教育治理现代化；工具理性；价值理性；教育公平正义

中图分类号：G434 文献标识码：A

本文系国家社会科学基金项目“中国教育法学总论体系构建研究”（项目编号：20BFX050）研究成果。

作为教育管理体制改革的核心话语，“教育治理现代化”的正式提法出现在2013年以后，它与党的十八届三中全会所提出的“国家治理现代化”目标一脉相承[1]。而“教育治理”概念的提出时间更早且更为成熟，自本世纪初就引起学界的广泛关注[2]，随后出现在教育发展的纲领性文件之中[3]，成为教育领域的高频使用词汇。

关于教育治理现代化的研究成果固然不少，但理论界很少讨论“教育治理”与“教育治理现代化”这两个范畴作为分析工具的差异，甚至存在将二者混同的情况，这显然淡化了教育治理的“现代化”意涵，毕竟添附“现代化”这一规范性概念是为了区分教育治理的传统与现代两个面向，并与教育现代化总体目标紧密相连。“教育治理现代化”不仅意味着技术和物质的发达，更是一个理性化或祛魅化的过程，教育治理的主体、权责、方式、依据、内容等元素可以被理解为一种延伸的组织工具理性，亦即将整个教育系统看作实现国家教育治理目标的工具系统，它们按照“结构调整—功能适当”的逻辑不断演进，也即是说，国家教育治理的主体、权责、方式、依据、内容都受到教育治理所欲实现的特定功能目标——教育公平正义的支配，后者作为教育治理的人文化终极目标体现了工具理性和价值理性的统一，由此也延伸出与“教育治理”截然不同的命题和策略。因此，“教育治理”和“教育治理现代化”理应作为富含学理性的基本范畴，在不同的问题意识和研究论域中有所区分，这恰恰是推动教育治理体系和治理能力现代化的关键所在。

一、教育治理主体的异质化：从“多元治理”到“功能适当化”

众所周知，治理的重要特征在于多中心和社会导向[4]。相应地，不少学者将不同主体的“多元治理”视为教育治理的首要特征，并认为其打破了政府对教育公共事务的权力垄断，强调政府及其职能部门、学校、社会中介组织、公民等共同参与教育事务管理，回应了治理的结构理性和工具理性要求[5]。但是，“多元治理”的抽象描述容易忽视不同主体在治理能力上的差异性，难以契合我国教育发展不平衡不充分的现实。换言之，不同主体之间的良性互动在我国还存在一定现实困境，如市场经济尚不发达、社会自治能力有限、学校自律意识欠缺、社会组织独立性和专业性弱化以及不同主体间的权责归属模糊等，这就意味着若追求过于理想化的、无差别的多中心共治，则在形式公平下隐含着实质上的不公平，可能会导致治理低效、空转和失序。对教育公平的倡导同样允许合理的差别待遇[6]，鉴于不同主体治理能力的差异性，它们在参与教育治理中的平等性要求与差别对待现实之间并不矛盾，政府对教育发展的保护和监督义务构成其承担主导作用的正当目的，且这种“差别对待”是实现保护和监督目的的合理手段。

“多元参与不等于共同负责”[7]，这一点为教育治理现代化所重视。现代宪法理论关于国家权力配置所发展出的“功能适当原则”极具指导价值，自然应当在教育治理中有所体现，也即是说，在关注不同教育治理主体平等参与以保障自由的同时，同样重视权力行使的“正确性”，应当将不同治理职能配置给在组织、结构、程序、人员上具有优势从而最有可能做出最優行动的主体[8]。

我国教育治理主体包括政府、学校、社会组织、教育者、受教育者及其家长等，若按照“功能适当原则”予以分析，有助于厘清教育治理主体各自起到的作用。首先，政府的优势在于强大的社会动员力和行为公定力，应当主要承担宏观调控和市场规制职能，亦即维护教育公平和资源配置秩序，并平衡其他主体间的利益分歧，调处教育行政争议。正如有的学者所言，欲更好地实现公共管理，在适度收缩政府职能范围的同时强化政府权力的效能才是最好的改革路径[9]。其次，社会组织基于特定的利益关注和公共情怀而有组织地参与教育治理，它们的优势在于中立性和专业性，主要发挥决策咨询、教育评估、资质认证、资源供给等作用，在本质上体现的是现代教育行政过程的民主参与特征。当然，要想推动社会组织参与教育治理常态化，还是离不开良好的制度环境建设，亦即完善社会组织参与的相关法律规范建设、适当放宽教育中介组织登记和管理的限制、推动社会组织的行业自律和自治规范健全、促进相关社会组织在硬件和软件上的成熟度等。再次，在政府与社会之间，学校的优势与核心在于办学自主权，涉及教学科研、人事管理、技术开发、社会服务等方面，且这种自主管理权利需要与教师、学生、家长等利益相关者的权利保持平衡。因为，任何一种权利都不是绝对的自由，这需要进一步考虑不同权利的位阶秩序、比例原则、发生权利纠纷时的个案利益衡量等。

二、教育治理权责的均衡化：从“简政放权”到“放管结合”

为了使教育发展更有效率和活力，教育治理不仅推动多元主体之间的互动，而且突出“分权”和“自治”。可以说，教育治理理论发端于西方，它的核心特征就在于运用市场机制和强调社会自治[10]。因此，教育治理对市场和社会力量的倾斜，容易让人们机械地断定所谓的“治理”就是政府对学校以及教育市场的放权，国家只需发挥兜底性的作用即可，进而将国家与社会、政府与市场视作此消彼长的对立关系。但事实上，“治理一旦脱离国家组织和资源往往导致低效甚或无效”[11]。教育领域“一放就乱”的现象也为许多实践所印证，例如，我国自上世纪80年代中期以后将“市场力量”引入义务教育阶段，这种体制改革固然有助于丰富经费来源、提高办学活力、改善办学条件，但也拉大了城乡义务教育差距，无助于教育公平。在此形势下，义务教育改革又由市场自主向政府责任进一步回归，以期解决教育治理中政府缺位的问题[12]。

实现教育公正正义的关键，还是要落实于政府的公共权力的配置，不仅包括分权，也包括集权，它们都属于提高教育行政效能的重要内容。之所以做出这种理论判断，其本质在于受教育权、学术自由权等教育基本权利的国家保护义务具有双层结构。作为基本权利国家保护义务理论来源的母国，德国基本权利普遍具有防御功能和客观价值秩序功能。我国在2004年修改的宪法中曾引入“人权”条款，“尊重”和“保障”的并列表述也被理论界视为国家（政府）对基本权利的消极义务和积极义务[13]。受教育权、学术自由权等教育权利作为宪法的基本权利规范，同样意味着国家（政府）不仅应履行避免非法干预教育的消极义务，还应通过积极保护，为教育公平健康发展提供制度、组织与程序保障，这就离不开强有力的政府权能配置和资源赋予及其对其他教育治理主体的监督和管理。

进言之，教育治理中的“放管服”包括三步：简政放权、放管结合和优化服务，三者并非彼此孤立而应有机结合。政府放权的核心在于减少教育行政审批、推动管办评分离、破除对学校发展的不当束缚等，以便充分保障办学自主权和学术自由权。但政府放权后必须强化事中事后监管，使教育公共事务“治而不乱”，包括完善教育行政执法检查、加强教育督导问责、实施教育质量评估监测、健全“三张清单”管理（权力清单、责任清单、负面清单）等，尤其是要注重通过数据技术的应用来促进监管理念和体制创新。当然，在做到放管结合的同时，也要优化政府的教育服务环境，包括健全政府购买教育服务机制及其财政保障制度、积极推进教育评价体系改革和教育标准规范完善、营造良好的社会组织参与教育治理的制度环境等。

三、教育治理方式的创新化：从“技术治理”到“治理技术”

治理工具的选择直接关系到治理绩效，这就为技术与治理的结合奠定了理论前提，教育治理格外着重“技术工具论”或者治理手段的技术化，将科技供应上升为重要的治理手段。可以说，技术不仅变革着教育[14]，而且对教育治理也产生了深刻影响。尤其是伴随着互联网、大数据、人工智能等技术革新，教育治理的能力得到空前提升，如教育管理信息化、智慧校园建设与应用、数字教育资源整合等，这些应用所带来的智能信息收集与筛选、系统任务识别以及辅助决策行为等，为解决教育治理问题提供了重要的技术支撑，形成了一套通过数据驱动和算法辅助决策的管理系统。为此，教育部不仅出台了一系列指导性文件，如《高等学校人工智能创新行动计划》，而且正在编制《教育信息化“十四五”规划》等前瞻性规范，以期进一步推动“技术治理”的深化和完善。

但是，技术不能取代治理，教育治理需要具体治理理念和行为方式的形塑，以及在此基础上对技术的合理选择和有效运用。进言之，目前的技术优势与传统教育治理理念以及治理行为尚未形成深度融合，难以转化为更有效和定型的治理技术。例如，科层治理结构以及强制管理模式存在沟通不畅、协调乏力、反应滞后等问题，与数据开放性、兼容性、实时性极不相称。再如，事前审批与事中事后监管的失衡，容易造成技术资源的浪费以及管理漏洞。这些缺陷意味着，在先进技术逐步成熟并用于教育治理的过程中，教育治理思维以及行为方式应当作出与时俱进的革新，只有这样才能真正突破教育治理行动中的“能力瓶颈[15]。正如有的学者所言，技术与治理结合的重点并非技术，而在于治理，但实践中对技术的投入往往超出对治理方式本身的关注[16]。

在教育治理与技术优势浅层次融合的基础上，教育治理现代化应该遵循“结构——功能”的逻辑，作为组织系统的政府需要在治理结构上有所改善以促进治理目标的最优化实现，尤其需要依托现代技术创新教育治理体制机制，避免技术工具对治理秩序的反噬。众所周知，现代性是指与现代社会紧密联系的精神、思想以及行为方式[17]。与传统教育治理活动相比，融入现代性的教育治理手段发生了诸多变迁，如治理手段的目标由“管理本位”转向“服务本位”、治理手段的重心由“事前审批”转向“事中事后监管”、治理手段的形式由“强制型”转向“协商式”。相较而言，教育治理中的“技术治理”只是将科学技术和方法运用于教育管理实践中，“科学管理”和“提高效能”是其主要立场，而教育治理现代化中的“治理技术”则是一种管理技术，它不仅包括自然技术要素的综合运用，更具体化为与教育治理相关的制度、程序、细则、方法等，具有社会技术和软技术的诸多特点，彰显出较为明显的价值取向和偏好。正如有的学者所言，如果不将治理范畴理解为描述性概念，就难以导入“治理创新”“治理现代化”等价值色彩更强烈的议题[18]。

例如，技术与教育的深度融合，在信息化教育环境、资源和服务的基础上，推动了办学与服务主体的变革（如非正规教育、教育资源开放共享）、教育运行过程的创新（如教育信息交换成本降低）、教育服务模式的转型升级（如智能教育）等[19]；再如，点对点传输、分布式账本、共识算法等区块链技术为教育治理结构的创新变革提供了技术可能性[20]。这些措施的价值不仅在于将现代技术运用于教育及其管理活动之中（技术赋能），更充分體现了教育及其行政管理模式的本体转型，渗透着“便民”“效能”“参与”“平等”等现代化理念。可以说，教育治理所应当实现的公平正义的价值目标是恒定的，改变的是国家实现这一功能的手段和技术。现代性要稳定维持的是人的主体性，是对教育公平正义的追求与保障，教育治理中的技术维度强调的是以数据和算法为工具，而教育治理现代化所欲突出的价值维度是对技术、工具行使过程和结果的规范，是对上述人文精神的体现与回归。

四、教育治理依据的多样化：从“依法治教”到“教育法治”

教育治理，区别于传统教育管理的另一特征在于不同教育主体之间的关系从身份（强调隶属性）向契约（强调平等性）转变，而法律作为各种利益关系的协调器，往往被视为教育公平正义的化身，由它来分配教育权益具有较强的公信力，有的学者还认为，法律体系的健全程度直接决定教育治理体系的完善程度[21]。教育立法的重要性和必要性自不待言，但教育公平正义是一个抽象性、场景化的概念，其内涵极其丰富，自由、效益、平等、秩序等价值目标可能皆被统一在内，不同价值观念的冲突在所难免，如政府监管与大学自治的张力、学校行政权力与学术权力的张力、学校惩戒权和学生受教育权的冲突，等等。所以，对于我国这样一个教育治理主体多样、利益多元、开放包容的大国而言，至关重要的是形成一套和而不同的复合型治理规则体系，这与不同价值形态的协调需要是彼此因应的。

尤其是伴随着算法教育时代的来临，数据鸿沟、算法黑箱等技术风险引发了公众对智能教育的安全担忧，不少学者也强调法律规制的重要性[22]。然而，并非制定一套法规范来设定权利义务就可以完全避免技术风险，如果离开行业本身的升级发展，就会从根本上背离教育技术创新的目的。教育领域的新业态（在线教育、智能教育、跨境教育等）刚刚起步，必须警惕法律规则的强制与生硬可能对技术发展带来的不利影响。安全并非等同于一味地监管和规制，教育变迁中的法治实现不仅有赖于教育立法的立改废释予以推进，还要依靠教育政策、行业标准、团体规则等多元治理规范来弥补教育立法在灵活性、针对性、包容性等方面的短板。

教育治理现代化的开放性、包容性与协调性，预示着传统“法律中心主义”狭隘范式已经不能满足教育发展的实际需求，而法治是实现教育治理体系和治理现代化的重要标志[23]，其中，形式越来越丰富的“软法”规范逐渐受到人们的重视，它们的数量也大大超过“硬法”（即依法治教中的“法律规范”）[24]。在教育治理现代化的话语体系中，“依法治教”之“法”的包容度更为广泛，不仅意味着将法治思维和法治方式贯穿于教育领域综合改革的方方面面，更指向教育治理依据的多样化，亦即实现“硬法”和“软法”的协同治理[25]。

一方面，就作为“硬法”的教育立法建设而言，应该加快形成层级鲜明、上下联动、彼此衔接的教育法规范体系，尤其是要补齐教育考试、家庭教育、学前教育、终身教育、职业教育等方面的立法短板。这里的“短板补齐”不仅是指推动教育法律的立改废释，而且要完善相关法规规章乃至其他规范性文件的起草，使得教育立法的系统性和科学性更加突出，尤其是在上位法律尚未出台的情况下，可以先行考虑以部门规章的形式对特定教育治理问题予以回应，如已经颁布的《未成年人学校保护规定》《中小学教育惩戒规则（试行）》等都是值得肯定的尝试。

另一方面，教育法律从动议到出台必然具有滞后性，且多数法律条文不可能对所有教育治理问题作出过于细密的规定，毕竟我国教育事业发展不平衡不充分的格局较为明显，且教育领域的管理改革和技术创新往往走在社会治理的前列，这就决定了教育治理规范需要具备弹性化和多元化，以便弥补教育立法的僵化性。例如，政府层面要完善教育政策的制定及其合法性审查，使得法律与政策有机结合起来；学校层面要建立健全学校章程、校纪校规以及各项配套管理制度，通过“软法”规范来完善内部治理结构和权利义务分配；社会层面则要探索教育评价标准和技术规范的制订，以便积极推进第三方教育评估和社会组织的参与。

五、教育治理内容的体系化：从“线性治理”到“系统治理”

中国教育治理必然要实现现代化，但这并不意味着对西方经验的简单复制，现阶段的中国教育治理困境主要面临教育公平体现不够、社会参与能力不足、学校治理结构不健全等问题，这些内容具有时代和国别的特殊性。在这种特殊语境下，教育治理的规范化、体系化和精细化成为必然走向，涵盖教育治理决策、执行、监督、协调、服务等方方面面。同时，推进教育治理现代化，不仅被列为《中国教育现代化2035》所提出的十项战略任务之一，而且影响和关系到其他战略目标的实现。可以说，教育治理体系与治理能力建设与整个教育现代化建设同频共振且必须贯穿其中，进而不断增强教育治理的系统性、整体性和协同性，以更好地体现教育治理对教育本体发展的服务和保障。

囿于传统教育管理在办学自主性、师生权益保障、教育评价导向等方面的突出弊端，教育治理容易在目标上表现为一种线性思维，呈现出头痛医头脚痛医脚式的碎片化改革倾向，并带来认识论的泛化和方法论的匮乏，这一点已为部分理论研究所关注[26]。事实上，教育治理的对象是复杂且多维的，涉及多个教育学段（学前教育、基础教育、高等教育、终身教育）、办学类型（公办、民办、中外合作办学）、教育主体（政府、学校、其他教育机构、教师、学生、家长）、教育任务（德、智、体、美、劳），如此庞大的治理对象注定了治理过程是长期而艰巨的，治理目标的实现不仅难以一蹴而就，而且面临强烈的价值冲突，必须坚持系统论和全局论，认清不同利益主体及其诉求的相互关系，须格外注意安全与发展的平衡。众所周知，教育治理现代化包括治理能力和治理体系两个层面，既然突出“治理体系”，只有覆盖全面、上下联动、左右衔接才能称之为“体系”，而非单个要素的叠床架屋或简单拼凑，所以应当关注教育治理内容的周延性和治理要素的互动性。正如有的学者所言，教育治理体系是一个由目标、主体、客体、过程、方式以及制度等众多要素构成的完整系统[27]。

首先，教育治理现代化的原则应当均衡化，教育权利保障、教育义务履行、教育公平维护、教育秩序建构、教育效能提升等多个方面必须得到同等重視，既要避免传统教育管理对个体权利的忽视，也要警惕发端于西方的教育治理理论可能带来的权利泛化和私益至上风险，这也是现代公法平衡理论所期待的。

其次，教育治理现代化是内部治理和外部治理相结合的策略，早期的教育治理侧重于政府与市场、社会之间的“管”与“放”的问题，但对于微观层面的组织结构内部治理则关照不足，而“现代化”则强调教育系统的整体观和协调观。

这就意味着教育治理重点不仅要围绕政府、市场、学校和社会之间的主体互动和权责划分，而且要关注各个主体的内部治理结构，切实加强自律机制建设，做到外部治理与内部治理的结合，如强化学校章程在依法治校和自主办学中的实际效能、平衡行政权力与学术权力的关系、扩大师生个体对学校管理的民主参与等。

再次，教育治理体系本质是教育制度体系，其治理对象涵盖各项教育基本制度，如学前教育、义务教育、职业教育、继续教育、民办教育、高等教育等，教育治理的根本变革不能因学段或属性的差异而加以区别对待，这是将教育公平正义理念贯穿于教育活动始终的应有之义。此外，各项保障性的教育管理制度也需要作出必要的创新，提升政府对于教育发展的服务水平，如建立督政、督学、质量监测“三位一体”的教育督导体系，健全第三方教育评估的认证与管理制度、落实教育决策的合法合理性审查机制等，为教育公平正义提供组织、程序、制度保护义务。

六、结语

目前，“教育治理现代化”命题已经成为理论热点和实践焦点，但它与“教育治理”的区别并没有为学界所重点关注，导致教育治理话语体系的演进脉络颇为含混，当前命题所突出的“现代性”也难以嵌入到教育治理现代化的实践中。

教育治理的核心是教育权义结构的调整，概言之，“多中心治理”“简政放权”“技术治理”“依法治教”“线性治理”等命题可以被理解为一种延伸的组织工具理性，本质上都是作为组织系统的政府在结构上的优化策略，调整教育权力（权利）、责任（义务）及其行使主体、呈现手段、活动依据和具体内容等。但是，治理理论发端于西方社会，建立于“自由市场、最小政府、私益至上”等话语霸权基础之上，其不可避免地面临本土化适用难题，容易与现代中国社会产生亲和性张力。进言之，教育治理在上述五个方面的组织工具理性尚未完成与价值理性的结合，而实现教育公平正义恰恰是贯穿整个工具系统的价值理性，这不仅着眼于我国教育发展不平衡不充分的现实，而且源于公平正义的人文化价值目标具有综合性、全局性和至高性。在一定意义上可以说，“公平正义”意味着自由、安全、平等、效能等多个价值目标相互均衡而达到的最佳协调状态[28]。因此，教育公平正义体现了教育治理现代化的终极目标，也是“教育治理”迈向“教育治理现代化”的“阿基米德支点”。

我们之所以强调要厘清教育治理“传统”与“现代”间的互动关系，主要是因为：教育治理现代化中的“现代化”是标志着教育治理体系与治理能力的最为关键的核心概念，它不仅高度概括了教育治理的主体、机制、理念、依据和内容等由传统向现代渐进的变革过程，而且揭示了教育治理的理性化或祛魅化过程，亦即从“多元治理”到“功能适当化”的教育治理主体异质化、从“简政放权”到“放管结合”的教育治理权责均衡化、从“技术治理”到“治理技术”的教育治理方式创新化、从“依法治教”到“教育法治”的教育治理依据多样化、从“线性治理”到“系统治理”的教育治理内容体系化。若在整体上将教育系统视为国家（政府）实现教育治理目标的工具，那么，上述五重转型都是教育系统工具理性与价值理性的结合，所欲追求的终极目标是教育公平正义，而不仅仅是教育治理所欲突出的教育权义结构调整，这确证了教育治理现代化是对西方语境下教育治理范式的超越，具有鲜明的问题意识、本土特色和价值立场。由此也可以看出，对教育治理“传统”与“现代”的跨越关系给予最大限度的诠释和演绎，必然成为推进教育治理現代化最为直接的理论关注点及核心使命。

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作者简介：

靳澜涛：助理研究员，在读博士，研究方向为教育法、教育政策与管理。

The Internal Logic and Value Rationality from Educational Governance to Educational Governance Modernization

Jin Lantao

（Education Law Research Center， Peking University， Beijing 100871）

Abstract： Educational governance and educational governance modernization have successively entered the discourse system of educational development in China， becoming the theoretical and practical focus， but they have different connotations and functions. The latter is attached with the normative expression of “modernization”， which means not only the development of technology and material level， its essence lies in the coupling of instrumental rationality and value rationality in the whole educational governance system.From “educational governance” to “ educational governance modernization “， the discourse change shows the heterogeneity of educational governance subjects from “multi center governance” to “functional appropriateness”， the balance of educational governance power from “streamlining administration and decentralization” to “combination of decentralization and management”， the innovation of educational governance mode from “technological governance” to “governance technology”， diversified educational governance basis from “ ruling education by law ” to “ education rule by law ” and systematization of educational governance content from “linear governance” to “systematic governance”. These five transformations confirm that the modernization of education governance is not only an incremental reform process， but also a rational process. The main body， power， mode， basis and content of education governance follow the logic of “structure—function”， which can be understood as an extended organizational instrumental rationality， that is， the whole education system is regarded as a tool system to achieve the goal of national education governance. The realization of education fairness and justice is just the value rationality running through the tool system， responding to the reality of unbalanced and inadequate development of education.

Keywords： educational governance； educational governance modernization； instrumental rationality； value rationality； educational equity and justice

收稿日期：2020年2月23日

責任编辑：赵云建