论大学发展规划政策化之途径

摘 要： 以武汉理工大学发展规划政策化的具体实践为例，说明了大学发展规划政策化在推动现代大学建设和发展中的重要地位和作用。从政策化角度探讨了如何破解大学发展规划执行中面临的现实化困境、部门化困境、个人化困境三大困境，具体论析了大学发展规划的政策化要基于大学发展规划自身的权威性、科学性和民主性，在此基础上提出了大学发展规划政策化的“一项职能、三类分解、四个结合”三个途径。

关键词： 大学; 发展规划; 政策化; 途径

中图分类号： G649.2G472.1; G647 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.04.022

大学发展规划作为引领大学发展全局的行动纲领[1]，在大学管理的实际中经常会出现行动与纲领脱节，导致执行难的问题。很多大学虽然制定了发展规划，却不能很好地将之付诸实施，即便实施了也对学校的发展没有产生什么实际效果，從而成为应付上级主管部门要求而必须完成的一项工作，发展战略规划一旦通过教育部的审核，就万事大吉了[2]。因此一些大学发展规划就成了单纯做文章和挂在墙上的“摆设”，没有对推动大学发展发挥应有的作用，大学发展规划政策化问题由此突显出来。所谓大学发展规划政策化，就是在科学规划的基础上，通过一定途径把大学发展规划体系转化为政策体系、实现行动与纲领的有机结合，使大学发展规划深度融入大学管理的实际过程，从而有力推动大学发展。

一、 大学发展规划政策化的动因

发展规划主要是针对未来的情景发展，提出一套具有前瞻性的目标体系和行动方针，以及因应的一种程序[3]。大学发展规划是大学面向未来一个时期（国内一般为五年期）的发展所提出的目标体系和应对举措，主要由指导思想、发展定位、目标任务、实施举措以及涉及学科建设、人才培养、教师队伍、科技创新等各个方面的发展目标、任务和指标体系等构成。因此，大学发展规划作为未来的设想和现实必然有时空上的距离，这种时空上的距离如果不能有效应对，就会导致大学发展规划执行中的三大困境。

一是现实化困境。所谓现实化困境，是指大学发展规划执行过程中因现实导向所造成的执行困难和对规划整体目标的偏离。这是大学发展规划执行过程中常见的现象，主要是由于长期利益与短期利益的内在矛盾所致。大学发展规划因其长远性难免会与现实发生冲突。因为短期利益更接近现实、更容易感知、更容易获得，从而更能直接驱动行为，因此往往成为首选。在大学管理实际过程中，人们往往会不自觉地以短期利益主导工作，从而忽视长远利益，在大学发展规划执行过程中主要表现为：第一，大学发展规划与学校年度工作计划脱节，年度计划的制订没有考虑发展规划的整体节奏与进度;第二，大学发展规划与学校资源配置脱节，资源配置基于满足现实需求而非考虑长远发展的需要;第三，大学发展规划与学校绩效考核脱节，没有与实际利益挂钩。这些都直接影响发展规划的执行，导致现实化困境。

二是部门化困境。所谓部门化困境，是指大学发展规划执行过程中因部门导向所造成的执行困难和对规划整体目标的偏离。这也是大学发展规划执行过程中的常见现象，主要是由于整体利益与局部利益的内在矛盾所致。大学发展规划因其全局性难免会与局部发生冲突。大学各二级单位包括各专业学院、职能部门、直属单位等经常会因为部门利益的驱动而损害全局利益，从而干扰学校全局工作。在大学发展规划的执行中主要表现为：一方面是学校整体发展规划与部门发展规划不能协调一致，部门发展规划作为学校发展规划的有机组成，因为部门利益的局限而脱离学校整体规划;另一方面，部门与部门的发展规划往往不能协调持一致，各部门的发展规划与学校整体发展规划缺乏系统性构建，从而直接影响大学发展规划的执行，导致部门化困境。

三是个人化困境。所谓个人化困境，是指大学发展规划执行过程中因人为因素所造成的执行困难和对规划整体目标的偏离。这也是大学发展规划执行过程中的常见现象，主要是由于人治与法治内在矛盾所致。大学发展规划因其客观性难免会与主观发生冲突。从管理实践看，人是管理的实施主体，人的主观认识不可避免地会干扰管理行为。这种人治因素在大学发展规划的执行中集中体现在发展规划的周期与领导干部任期及人员聘期不同步，从而在发展规划执行中不可避免地出现人为干扰。在我国大学里比较普遍的现象是“一个和尚一套经”，领导一换，全部工作都得从头来过[2]。特别是当新的学校主要领导人或者新一届领导班子新的思想、新的举措与规划长远目标任务发生矛盾，这种个人化困境就会突显。人治需要法治来克服，所以大学发展规划的政策化、制度化就显得尤为必要。

二、 大学发展规划政策化的基础

要走出大学发展规划三大困境，就需要把纲领转化为行动，把规划体系转化为政策体系，因此，大学发展规划的政策化就成为破解大学发展规划执行难题的根本手段。如果说“政策和策略是党的生命”[4]，那么政策化也是大学发展规划的生命。政策作为行为的准则，一旦形成就会导致具体行为造成实际后果，所以，大学发展规划政策化根本上取决于大学发展规划本身，一部具有权威性、科学性、民主性的大学发展规划是其政策化的基础。

其一，权威性。大学发展规划的权威性是指其制订程序的合法性，核心是要体现学校最高权力。大学发展规划的权威性是其政策化的前提，可以说是大学发展规划的权威性赋予了其政策体系的权威性。一是大学规划编制程序的权威性，大学发展规划的编制必须是学校行为，体现的是学校的意志;二是大学发展规划决策程序的权威性，大学发展规划的出台，一定要经过学校党委常委会、党委全会、教职工代表大会等最高决策会议审议通过;三是大学发展规划审批程序的权威性，作为政府投资兴办的大学，涉及办学方向、发展定位、财经保障等重大事项的大学发展规划要经过政府主管部门的审批备案。合法的程序、学校的意志、政府的审批赋予了大学发展规划的权威性。

其二，科学性。大学发展规划的科学性是指其内容体系的合理性，核心是要遵循大学发展规律。大学发展规划的科学性是其政策化的根本，可以说是发展规划的科学性赋予了其政策体系的科学性。一方面，大学发展规划所提出的指导思想、战略思路、战略目标、战略举措以及任务指标体系等，是一个反映大学发展规律的相对科学的规划体系;另一方面，这样一套规划体系又必须建立在独有的校情之上，是学校发展历史的延续。因此，科学的大学发展规划既有前瞻性，又有具体的操作性;既有宏观指导，又有具体举措;既面向未来，又有具体发展指标，从而为构建一套科学的政策体系奠定基础。大学发展规律和具体校情的结合赋予了大学发展规划的科学性。

其三，民主性。大学发展规划的民主性是指其制订过程的参与性，核心是要形成高度共识。大学发展规划的民主性是其政策化的保障，可以说是大学发展规划的民主性赋予了其政策体系的可行性。一般意义上，大学发展规划的制订过程是一个从上至下、从下至上的反复磨合的过程，是一个民主与集中的过程。在这个过程中，通过广泛征求校内外意见提高其参与程度，不但使大学发展规划在形式和内容上进一步完善，也会得到全校上下的一致认同。这种广泛参与和认同使学校每一个人都可能成为大学发展规划的制订者，因此大大提升了每一个人对大学发展规划的期望值，从而自觉地维护规划、执行规划、落实规划，因而提高了发展规划的可行性和操作性。广泛的参与性和高度共识赋予了大学发展规划的民主性。

三、 大学发展规划政策化的途径

大学发展规划政策化的具体途径经过国内各大学多年的探索，已经形成了比较成熟的“一项职能、三类分解、四个结合”的政策化思路和途径。

首先是一项职能。所谓“一项职能”，就是把大學发展规划的编制和执行作为一项重要的大学管理职能。习近平总书记曾经指出：“规划科学是最大的效益”。随着现代大学办学规模越来越大，办学职能越来越多，办学地位越来越重要，办学自主权越来越大，大学发展规划因其预见性、针对性、统筹性、系统性全面集成一所大学的发展智慧，从而上升为大学发展的核心竞争力。大学发展规划的编制和执行作为一项重要的大学管理职能是发挥规划效益和核心竞争力的重要保障，也是大学发展规划政策化的重要保障。进入21世纪以来，各大学都相继成立了发展规划部门，但因为认识和重视程度不同，这些大学规划部门有的挂靠学校党政办公室，有的和学科建设办公室合并，也有和学科建设办公室、高等教育研究所合署办公，各自承担着不同的职能。武汉理工大学合并组建初期正式成立发展规划部门，随着对大学发展规划工作认识的不断深入，逐渐经历了由直属单位到职能部门再到综合部门的发展过程，目前承担着学校战略规划、校园规划、政策研究、综合改革、二级目标责任制及绩效考核等职能，既是学校顶层设计部门，也是学校规划部门、改革部门和考核部门，为学校发展规划政策化提供了重要保障。

其次是三类分解。所谓“三类分解”，就是把大学发展规划作为责任体系、分担体系和年度体系进行责任分解、单位分解和年度分解。从领导责任、部门分工和时间要求对发展规划目标体系进行全方位细化，使发展规划由一个纲领性文件分解和转化为一个可以执行的具体方案，构成发展规划政策化的重要桥梁。一是责任分解。大学发展规划体系融入到大学管理体系，实质上就是一个责任体系，学校各层级领导干部都要各自分担相应的责任，以解决谁来抓的问题。把大学发展规划的责任分解到学校领导、中层干部、基层干部，明确责任领导，使其都对发展规划负起责任。二是单位分解。大学发展规划体系实质上也是一个分担体系，学校各单位都分担相应的目标任务，以解决谁来做的问题。把大学发展规划的目标任务分解到全校各二级单位，做到全覆盖，使学校发展规划整体目标任务转化为各二级单位的目标任务，责任单位再一级抓一级确保规划工作落实到每一个人。三是年度分解。大学发展规划体系的时空距离使目标任务自然地落到每一个年度，因此，以年度序列来落实发展规划的责任和目标任务具有客观性，可以解决什么时候做和做什么的问题。把大学发展规划的目标任务分解到每一个年度，从而构建起未来五年由责任领导、责任单位、责任人全面支撑的目标任务体系，把大学发展规划体系转化为可以操作的具体方案。

最后是四个结合。所谓“四个结合”，就是大学发展规划与年度计划、绩效考核、干部任用、资源配置相结合。以“四个结合”构建年度工作计划模式、评价政策、干部政策、分配政策等，是大学发展规划政策化的重要成果。一是大学发展规划与学校年度计划相结合。把大学发展规划各项目标任务与学校年度重点工作任务结合起来，发展规划目标任务纳入年度工作计划，成为各二级单位必须完成的年度重点工作，以此构建学校年度工作计划模式。二是大学发展规划与学校绩效考核相结合。把发展规划各项目标任务与学校绩效考核结合起来，形成绩效考核的标准，全部纳入二级目标责任制指标考核体系和绩效考核体系，以构建学校绩效评价政策。三是大学发展规划与学校干部任用相结合。把发展规划的各项目标任务与学校干部任期考核评价结合起来，二级单位规划任务完成情况作为学校组织部门考核二级单位班子以及选拔任用干部的重要参考依据，以构建学校干部评价政策。四是大学发展规划与学校资源配置相结合。把发展规划的各项目标任务与学校财经预算和资源优化与配置结合起来，保证发展规划重点任务的对等投入，以构建学校资源分配政策。

四、 大学发展规划的政策化实践

武汉理工大学合并组建以后，一直致力于以发展规划统领学校发展全局，立足校情先后制定了《武理工大学第一个中长期（2001-2020）战略发展规划》《武汉理工大学“十五”发展规划》《武汉理工大学“十一五”发展规划》《武汉理工大学“十二五”发展规划》《武汉理工大学“十三五”发展规划（2020卓越行动计划）》《武汉理工大学“十四五”发展规划》，形成了完整而系统的发展规划体系。为了克服发展规划执行中的“三大困境”，从“十二五”开始，学校全力推进发展规划的政策化，有力地推动了发展规划的执行和落实。

（一） 制订发展规划

武汉理工大学发展规划的制订突出了科学性、民主性和权威性。一是学校结合发展规划的中期评估启动下一个五年规划的预研工作，成立规划研究工作组就发展规划执行中存在的问题和未来发展开展专题研究，同时与上海软科教育信息咨询有限公司等第三方大学评估机构开展深度合作，诊断学校发展中存在的问题，最终以中期评估报告的形式提出学校下一轮发展规划的主要思路。二是向全校中层以上干部、学术带头人和教师代表、离退休人员代表、学生代表、发展咨询委员会委员、教代会主席团代表征求意见和建议，在最广泛的民意基础上制订和完善发展规划。针对学校的行业背景，面向社会，集思广益，以更加开放的方式，深入推进发展规划制订过程的内外交流和上下结合，邀请了建材、交通、汽车三个行业规划专家、湖北省区域经济规划专家以及高等教育规划专家来校交流并作辅导报告，并利用一切机会与教育主管部门、三大行业董事会成员单位和广大校友沟通学校规划的主体思想和主要内容，实现了学校发展与三大行业和区域发展的有机结合。三是把学校发展规划工作作为学校工作的主线，以发展规划制订为牵引，形成发展共识，明确奋斗目标、发展思路和发展任务。学校成立以主要负责人为组长的发展规划与改革领导小组，下设一流学科、卓越教育、卓越科技、卓越队伍、国际合作、党建与大学治理、大学文化、魅力校园、信息化建设、财经保障十个规划编制小组，召开发展规划与改革领导小组会议和党委常委会议，对已形成共识的发展规划的定位和思路、发展指标体系和文本框架进行决策，然后提交学校教职工代表大会审议通过，最终经党委全委会审议通过后发布实施。

（二） 执行发展规划

学校在发展规划发布实施后就全面进入政策化过程。一方面对学校发展规划的重点建设任务和发展指标进行细化分解。一是依据发展规划各项任务和指标的定位，按照战略发展指标、核心发展指标、治理效能指标、条件保障指标进行逐项分解。二是将各项发展任务和指标分解到五年的每一个年度，并明确相应的考核方式。三是将各项发展任务和指标按单位和责任进行分解，共明确有10个牵头单位和65个责任单位，实现了发展规划任务的全覆盖、服务师生满意度的全覆盖和党建与思想政治教育的全覆盖，在此基础上形成《武汉理工大学发展规划重点建设任务及指标细化方案》并作为后期检查考核的主要依据。另一方面，全面深化二级目标责任制管理体制机制改革，构建基于发展规划的科学考核评价体系，出台配套制度文件并实施。一是明确考核评价的指导思想，即以深化新时代教育评价改革为引领，坚持发展是第一要务，推进目标责任制与发展规划的深度结合，基于发展规划年度检查、中期评估和末期总结，实施年度考核、中期考核和周期考核，推进目标责任制考核和竞争性绩效考核深度结合，突出对学校当前和长远发展起决定性作用的关键发展指标完成情况的考核。二是明确考核评价的基本原则，即围绕学校发展的目标定位，以学校发展规划的执行和落实为主线，将学校战略发展目标任务转化为二级单位和教职工目标任务，确保学校各项重大决策和战略规划的顺利实施。结合学校发展规划落实、领导干部业绩考核、二级单位资源配置、教职工收入分配等统筹实施考核评价，综合运用考核结果调动全校上下的积极性。三是明确考核评价体系，即以发展规划的周期（一般为五年）构建考核周期，结合发展规划任务的执行和落实，建立与发展规划周期同步的年度考核、中期考核、周期考核体系。四是学校统一下达目标任务，即根据考核目标范围，依照《武汉理工大学发展规划重点建设任务及指标细化方案》确定各二级单位分年度目标任务后，以《目标责任制任务书》的形式下达各二级单位。

（三） 实现跨越发展

武汉理工大学通过发展规划的政策化，有力地推进了学校发展规划的执行和落实，实现了第一个中长期（2001-2020）发展规划的战略目标，建成了“两个一流”的特色高水平大学，实现了跨越发展。一是完成了发展规划战略发展指标，学校特色优势学科通过学科创新，实现了由小变大、由大变强的历史性转变，材料科学与工程学科在国家第四轮学科水平评估中进入A+，材料学科和化学学科进入ESI千分之一。二是完成了发展规划核心发展指标，人才培养质量和水平进入全国先进行列，五年来毕业生就业率保持在95%以上，其中在战略性新兴产业和世界500强企业就业50%以上，2018年在全国普通高校学科竞赛排行榜（本科）中获奖总数位居全国高校第一;科技创新能力和社会服务能力显著提升，学校科学技术服务国防尖端武器装备发展和深度参与C919大飞机、江海直达船、港珠澳大桥、三峡工程等国家战略及重大工程建设;人才队伍建设质量和水平已开始跻身全国先进水平，形成了以院士和战略科学家为代表的杰出人才群体。三是完成了发展规划治理效能和条件保障指标，构建了以发展规划引领学校发展全局的特色大学治理模式，财经保障能力和条件保障能力跃上新台阶，铸就了大学理想、大学精神、办学理念、教育理念、发展道路等办学理念思想体系，形成了学校全新文化形象。

综上所述，通过大学发展规划政策化把大学发展规划体系转化为可以执行的政策体系，从而把大学管理上升到战略管理高度[5]，是新时代现代大学治理的一个集中体现，这对以发展规划引领和推动现代大学建设和发展有着重要的现实意义。

[参考文献]

[1]  张清杰.智慧光耀下的大學之道[M].北京：高等教育出版社，2015：24.

[2] 别敦荣.大学发展战略规划的意义与落实：兼议中南财经政法大学“十三五”发展战略规划[J].高等教育评论，2017（1）：2.

[3] 林钟沂.政策分析的理论与实践[M].台北：瑞兴图书股份有限公司，1994：61.

[4] 毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1298.

[5] 李峰.大学战略管理理论与实践[M].武汉：武汉理工大学出版社，2020：8.

（责任编辑 文 格）

Policy Approach of University Development Planning

JIANG Xiao-yu

（The Office of Developing Plan and Reform，Wuhan University of Technology，

Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：Taking Wuhan University of Technologys development planning as a case for study，this paper explores how to solve the problems in the implementation of university development planning，namely，the realistic dilemmas，the departmental dilemmas and individual dilemmas from the perspective of the government policy.Based on its real practice，it analyzes the political foundations in the university development planning which involve the authority，scientificity and democracy of the university development planning itself.At the same time，three policy approaches to “A Function，Three Decompositions，Four Combinations” for university development planning are proposed.The result explains the important role of university development planning policy in university management so as to promote the overall development of modern universities.

Key words：university; development planning; policy; approach

收稿日期：2021-05-06

作者简介：蒋晓雩（1972-），女，湖北天门人，武汉理工大学发展规划与改革办公室副主任，馆员，硕士，主要从事高等教育管理及战略规划研究。