提高我国西南地区通用航空发展水平的分析

□ 重庆机场集团有限公司 熊抒志/文

具有功能完善的通用航空体系是民航强国应具备的八大特征之一。西南地区地形地貌以山地、丘陵、峡谷及盆地为主，科学有效的通用航空体系建设，是服务国家战略、优化地方政府发展布局、便捷民众出行的重要支撑。本文围绕西南地区通用航空发展的现状及问题展开研究，提出相关发展模式建议。

西南地区通用航空发展现状

我国通用航空已历经数十年发展，飞行总量从1952年的959小时增长到2020年的984000小时，实现了量的飞跃 。通航在工业和农林作业、飞行培训、短途运输等方面为经济社会发展提供了较大支持。近年来，国家陆续出台了促进通航产业发展的指导意见，逐步完善通航法规体系，推动低空空域改革等措施，让通用航空“飞起来、热起来”成为趋势。2020年全国通航机场数量达到339个，获得通用航空经营许可证的通航企业523家，分别较“十三五”初期增长了约300%和60%，完成通航生产飞行98.4万小时，同比下降7.6%。

（一）市场规模与生产经营

2020年，西南地区在册通用机场数量23个，占全国总量的6.78%。平均每十万平方公里1个通用机场，密度仅为华东地区的十分之一。2020年，西南地区获得通航许可证的企业64家，航空器547架，共完成飞行33.4万小时（含飞行学院培训飞行小时数），较“十二五”末分别增长73%，300%，19%。开通短途运输航线6条，占全国短途运输航线总数52条的11.5%，运输旅客7500余人，占全国总量约19%。西南地区通用航空飞行以空中巡查、航空喷洒、人工影响天气等作业类飞行为主。2020年，作业类飞行5900小时，占到飞行小时总量（非培训飞行）的33%左右。空中游览、载客飞行约为4000小时，占比22%。航空摄影、广告类飞行1600小时，占比9%。短途运输上，西南地区仅云南省实现了经营性载客运输飞行，开通澜沧—普洱、兰坪—昆明、陇川—昆明等六条航线，由4家通用航空企业承运。

（二）通航制造和服务保障

通用航空产业链条较长，带动或衍生产业较多。通用航空制造方面，我国通用航空器自主研发制造近年来取得了重大进展，海鸥300飞机是我国首款具有自主知识产权的轻型水陆两栖飞机，填补了5吨级以下轻型水陆两栖飞机的空白。四川天域航通生产的鸿雁100无人机成为我国首个通过适航审定的大型无人机。运行保障方面，截至2020年，西南区内共有23个通用航空机场，按等级分类，其中A1类9个，A2类6个，B类8个（机场明细见表1），传统通航企业64家，能较好满足通用航空的起降需求。同时，四川省低空空域改革试点工作水平走在了全国前列，其核心明确了协同管理空域的目视自主飞行，一定程度节约了用于提供间隔管制服务的人力、物力成本，也为今后低空空域无管制飞行创造了空间。并且，四川省内低空空域资源得到进一步释放，“六点一环一线”的“空中快速通道”，实现了环大成都的低空目视通道内通用航空飞行无需审批飞行计划的工作模式，低空空域间的联通也让短途通用飞行空间不再是孤岛。

表1 ：西南地区通用机场明细（按等级分类，截至2020年底）

（三）其他影响因素

政策环境方面。2016年国务院办公厅印发《关于促进通用航空产业发展的指导意见》，提出了我国通用航空业的具体目标和实施路径。2017年民航局下发了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，为促进通用航空产业发展，保证低空空域安全高效使用提供了科学依据。西南地区中，四川省的通航产业发展最好，主要得益于四川省在航空制造、飞行培训等方面的基础优势。2019年四川省政府办公厅印发了《四川省通用航空产业发展规划(2019-2025年)》，从加快建设通用航空基础设施、全面提高通用航空研发制造水平、大力发展通用航空运营服务产业、持续增强通用航空服务能力、积极培育通用航空消费市场、着力推动通用航空管理体制创新改革等六个方面部署具体任务。民航局也陆续出台了如《低空飞行服务保障体系建设总体方案》《通用航空民用机场收费标准》等一揽子政策，完善低空飞行的配套服务与技术支撑，规范通用航空收费的市场监管。各地政府也纷纷推出促进通用航空产业发展的扶持政策。总体来看，西南地区的通航发展得到了自上而下的政策支持，同时也在通用飞行先行试点方面积累了经验。

潜在竞争对象方面。一是地面交通建设成本高，西南地区由于地形地貌多以山地、丘陵、盆地、峡谷为主，以公路运输为主的地面交通设施建设成本高，为华东、华北地区的2～3倍，另外因地形特点桥梁、隧道较多，建设投入更大，以目前在建的贵金古高速公路为例，工程全长约160公里，沿线的地质条件复杂，线路坡度大、隧道施工难度高，建设总投资高达325亿，平均每公里2亿元，投资成本为华东地区宁沪高速的3倍，且高速公路只占国家公路里程数的3%左右，云贵高原、藏区的普通等级路面一公里的建设成本也近1亿元。二是地面交通运行时间普遍较长，因地形特点，西南地区普通等级公路普遍存在坡度大、弯道多、宽度窄等特点。三是地质结构复杂，西南地区处在地质运动较为活跃区域，包含青藏高原地震区、四川龙门山地震带，地质灾害频发对于地面交通运输造成的影响较大。排除运量和运价因素，通用航空较地面交通有建设成本和通勤时间优势。

旅游资源方面。西南地区以其特殊的地理位置，丰富的自然资源享誉全国，其中5A级景区47个。区内河流纵横，峡谷广布，地貌以高原和山地为主，还有广泛分布的喀斯特地貌、河谷地貌和盆地地貌等。地势起伏大，海拔5000～6000米的高峰众多，是低空游览的适宜区域。同时，西南地区的成都、重庆等城市，常年位居全国最热门旅游城市排行前列，城市和景区接待能力、服务质量水平以及向西南区内周边的旅游集散能力较强，通航旅游的潜在客户群体基数大。

西南地区通航发展的问题分析

（一）地方政府重视程度较低

运输航空和通用航空是民航运输的两种重要形式，从运输特点和运行模式上，互补大于竞争，运输航空满足大载量、高航速、远距离的市场需求，通用航空则可以服务小运量、低航速、短距离的多元化客户市场。实现民航强国不能单靠一条腿走路，空中飞行不仅限于长距离、高速度运输，还应包括低空游览、短途运输、应急救援，甚至无人机飞行等。而就目前两种运输方式的发展比较看，以2019年为例，民航运输航空完成运输飞行1231.1万小时，是通用航空完成106.5万小时的11.6倍。而这一比值在2016年为12.4倍。这说明在自然发展情况下，运输航空的发展快于通用航空，并且由于基数不同，未来两者的差距将越来越大，运输航空将进一步快速发展，通用航空的运输量难以实现较大突破。从保障能力上分析其原因可能有三：一是国内大型机场为了更好服务区域社会经济、提高影响力，将继续进行改扩建工程，亦或加快新机场建设工作，硬件保障的能力促成时刻容量提升，常旅客粘性加大，运输量得以提升；二是虽然当前“国内大循环”加快，基础设施水平进一步提高，但目前民航机场建设的费用大部分来自于地方政府的资本金注入，各地政府每年用于民航工程建设的预算是有限的，如果以机场大小、运输生产量高低来衡量民航发展水平，可能会造成对运输机场的持续投入，而忽视通用机场的发展；三是目前国内运输机场对通航飞行的接纳程度体现出“大型机场接不下，中型机场不愿接，支线机场接不了”的特点，大型机场时刻、机位、空域资源等十分紧张。中型机场一般处于快速发展阶段，发展方向亦是重视运输飞行，提高生产量。支线机场由于专业人才有限，保障能力不足，难以顾及通航飞行。

（二）市场接受度不够

笔者认为，社会对通用航空市场接受度不够，究其原因有两点：一是社会对通用航空的了解不够，谈到通用航空，民众的印象可能局限于直升机飞机。虽国家、行业主管部门积极支持通用航空发展，但目前该领域仍处于扶持培育阶段，宣传推广工作还比较滞后，且当前低空旅游、私人飞行的价格不菲或收费不透明，隔离了大部分潜在消费者。同时，载人的通航飞行项目目前较少，针对不同消费人群、消费习惯的个性化产品缺乏。二是社会对通用航空的安全运行的信心不足，通用航空目前确实存在高于运输航空的事故率，通用航空领域是近年来飞行事故的高发区，机毁人亡的报道频频见诸报端，给通航发展带来了负面影响。其主要原因可归结为规章制度落实不够完善、专业人才匮乏、机组违规操作等方面。造成重大人员伤亡的航空事故对市场信心的影响是巨大的，不安全事件频发仍是阻隔社会全面拥抱通航飞行的主要因素。

（三）运营保障资源不足，政策支持较弱

西南地区虽然有像四川省低空空域协同管理改革试点的“优等生”，但仅仅实现了省内的不到十个通用机场间的无审批飞行，并未进一步扩大试点范围至重庆、云南、贵州、西藏等毗邻省、自治区、直辖市，带动整个西南地区的低空空域改革，因此空域资源不足依旧是制约西南地区通航飞行的主要因素。通用航空政策配套虽逐步完善，但仍存在薄弱区域，如并未统一全国通用机场针对飞行器的航空性收费标准，对通航企业的运营成本造成较大压力和不确定性。再如，某些通航政策制定过程中参考了运输航空相关规定，可能会造成政策间的不同解释，限制了通航飞行器的准入。运输机场对起降通航载客飞机设立了最低座位数，而另有政策限制了飞行器的最大起飞重量，造成了很难找到合适机型。又如通航机场的建设部分资本金目前已不再由民航局拨付，转由地方政府或企业自筹，这在一定程度提高了建设通航机场的准入门槛。另外，各地政府对通航的政策支持力度差距较大，没有达成共识，造成通航发展在各地的发展水平参差不齐，短途运输基本限制在省域范围内。

对提高西南地区通航发展水平的建议措施

如上所述，西南地区的通用航空产业近年来虽得到较快发展，也在低空空域协调管理改革上取得了实质性突破。但在通航产业链上还存在可完善和可提高的方面，对此，笔者提出一些建议：

（一）国家相关部委应尽快完善相关规章制度

建议国家相关部委结合通用航空发展实际，精细化制定、修订规章制度，既要借鉴参考当前国内运输航空较为成熟、齐全的配套政策体系，也要看到通用航空区别于运输航空的自身特点。规范通航产业各环节的市场标准，加强监督，为其发展创造良好的营商环境。

（二）低空空域改革力度应持续加大

建议四川省低空空域改革试点范围扩大至西南区内，贯通区内通航机场间的低空空域通路。推动军民航部门简化飞行计划审批流程，实现审批、备案的数字化和便捷化。推动建立适用于通航飞行的E类空域，同时推动全国目视航图的精制工作。

（三）地方政府重视程度需要提高

建议省市自治区政府树立全国通航发展“一盘棋”的认识，不局限于本地的通航发展，进一步提高对通航产业发展的重视程度，对其进行资源倾斜，制定中长期扶持政策和规划。激发通航企业的活力，鼓励通航企业根据人口密集程度和经济水平开发有针对性的多元化产品，城市间考虑类似“滴滴专机”、应急医疗的飞行产品，偏远地区着重短途运输产品的开发。持续加强政府监管效能，确保市场有序、运行安全、经营高效。深化与军方协调沟通，成立工作小组或建立联席会议机制，解决瓶颈问题，释放更多资源。从政府层面加强通航专业人才培养，规范相关培训机构建设，为人才落户提供支持。政府宣传或文旅部门应加大对通航产业的市场营销力度，提高社会对通航飞行的认识度和接受度。

（四）强化运输和通用航空之间的协同发展

建议统筹考虑运输航空与通用航空的深度融合，从人流、物流、信息流上找到共通点。通航机场布局上，要充分考虑与运输机场的区位关系，服务本地社会经济的同时，也起到重要运输支点作用；通航机场建设标准上，应尽可能满足通航机场（A1类）与运输机场（小型支线机场）工程标准、施工流程、硬件配套的衔接，使通航机场通过模块化升级可以成为运输机场，小型运输机场通过适当简配可以作为通用机场使用；信息共享上，进一步推动两者的飞行计划、航行情报、管制指令的数据格式统一，同时在部分短途运输市场推动安检、旅客信息互认的试点工作；航线网络布局上，构筑“通航机场-支线机场-枢纽机场”三级转运结构，在为偏远地区群众出行提供又一新选择的同时，也为可支线机场增加客流。