建设成渝世界级机场群与构建“双循环”新发展格局

□ 重庆机场集团有限公司 黄 伟/文

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建便捷、高效的交通基础设施体系，是推动形成“双循环”新发展格局的基础。与其他交通方式相比，航空在西部地区具有独特的优势。

2020年11月，中共中央、国务院制定下发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出：“构建一体化综合交通运输体系”“推动两省市机场集团交叉持股，强化城市群机场群协同运营，合力打造世界级机场群。”2021年6月，国家发改委和交通部印发的《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》再次明确，推进成渝世界级机场群建设。

加快建设成渝世界级机场群，不仅有利于推动成渝地区双城经济圈高质量发展，也是落实国家战略，推动构建“双循环”新发展格局的具体举措。

交通基础设施体系建设是构建“双循环”新发展格局的排头兵

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习近平总书记指出，构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。经济活动需要各种生产要素的组合在生产、分配、流通、消费各环节的有机衔接，从而实现循环流转。

要实现经济循环畅通无阻、有机衔接，就要重视发挥交通基础设施体系的作用。交通基础设施体系如同人体的“血脉”，可以将经济发展所需的各种资源要素，完成时间、空间上的优化配置，实现经济活动的循环流转。交通基础设施体系建设跟不上，经济循环就会出现堵点、断点，表现出经济效率下降、社会运行成本增加等种种问题。

建设形成综合性、网络型、立体化的交通基础设施体系，有利于扩大循环规模，提高循环效率，增强循环动能，保障循环安畅，降低循环成本，支撑扩大内需战略，推动形成高质量的强大的国内市场，为构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局提供有力保障。

建设西部地区交通基础设施体系，应发挥航空的比较优势

西部地区是新时代国家向西、向南开放的战略前沿，也是国内大循环的战略基础。交通基础设施体系建设，西部地区还存在“短板”，需要重点发力。西部交通基础设施体系建设是一个系统性工程，铁、公、水、空等不同交通方式应平衡统筹。但资源始终是有限的，要把有限的资源投入到综合性价比更高的地方去。西部地区地广人稀、地形复杂、山地多平原少。考虑到单位资金投入、建设周期、环境影响、产业带动等因素，西部的交通基础设施体系建设，以航空为主导更具优势。

从中国的人口分布来看，“东密西疏”的空间特征是影响交通基础设施体系主导方式的重要因素。东部地区人口密度大，可以借鉴日本模式，大力发展以高铁、高速公路为主导的交通基础设施体系；西部地区人口密度小，可以参考美国模式，构建以航空为主导的交通基础设施体系。处于胡焕庸线附近的重庆、成都、西安等大城市，应通过综合交通基础设施体系建设，成为联结东西部的枢纽。

从国家经济发展、产业布局来看，新时代要进一步推进更大范围、更高层次的开放，西部大开发和内陆地区开放承担着更重要的责任。航空不仅提供高品质、高效率、高附加值运输服务，还吸引高端制造业、现代服务业集聚发展，促进人流、物流、资金流、信息流等生产要素高效汇集，能够为不沿边、不靠海的西部地区产业发展迅速搭接全球产业链、供应链、价值链创造更加有利的条件，对推动形成“双循环”新发展格局具有重大价值和不可替代的作用。

从航空市场自身发展潜力来看，西部地区发展空间巨大。国务院新闻办发布会披露：截至2020年，我国航空人口数达3.8亿，其中“十三五”期间新增航空人口数达到2.1亿。我国航空服务覆盖了全国92%的地级行政区、88%的人口和93%的经济总量。民航改变了边远地区的交通条件、优化了边远地区的投资环境、拓展了边远地区的致富之路，但不容忽视的是，中国仍有10亿多人没坐过飞机，并且航空在东西部地区存在较大的结构性差异。未来，整个西部地区、边远地区航空服务的结构性需求将更加旺盛。以西部的成都双流机场和重庆江北机场两大航空枢纽为例，“十三五”以来，两大航空枢纽旅客吞吐量年均增速明显超过中、东部同层级机场。2019年成渝两大机场旅客吞吐总量突破1亿人次；受到新冠肺炎疫情影响的2020年，成渝两大枢纽机场旅客吞吐量分别排名全国第2和第4；2021年上半年，成渝两大枢纽机场旅客吞吐量排名分别上升为全国第1和第3，显示了很强的发展韧劲。

从重庆发展的视角来看，机遇难得。习近平总书记近年先后两次视察重庆，提出“两点”定位、“两地”“两高”目标，要求重庆“努力在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用、在推进共建‘一带一路’中发挥带动作用、在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用”。近年来，重庆机场优化航线网络，提升运营品质，助力重庆发挥“三个作用”。重庆与“一带一路”沿线国家地区的客货往来迅速增长，联系更加紧密，经由重庆往返沿线国际地区的旅客由2013年的74.1万人次增长至2019年的248万人次，货邮运量的复合增长率达到46%。在航空这根“杠杆”的撬动下，重庆支撑西部大开发的内生动力更加强劲，带动共建“一带一路”的成效更加显著，推进长江经济带绿色发展的步伐更加稳健。重庆的实践，为西部地区交通基础设施建设提供了一份极具参考价值的样本。

成渝世界级机场群建设是推动西部地区航空业高质量发展的重要抓手

从全球范围看，机场业发展经历了一个从“点对点”各自为阵到集群发展的演进过程。与单一机场相比，由不同层级、不同功能定位的机场组合而成的机场群，规模更大，航线网络覆盖更广，对区域经济社会发展的提振带动作用更强，具有更强的竞争力。国际经验表明，世界级机场群总是与世界级城市群相伴而生，也是世界级城市群的核心竞争力之一。正因如此，纽约、伦敦、东京等世界级城市群大多拥有与之匹配的世界级机场群。

培育发展成渝城市群，发挥其承东启西、连接南北、沟通国内国际的独特优势，进而推动“一带一路”和长江经济带战略契合互动，加快中西部地区发展，拓展全国经济社会发展空间，意义重大。2020年1月，中央财经委员会第六次会议提出：“推动成渝地区双城经济圈建设。”这是新形势下中央经略西部腹地、拓展回旋空间、完善区域布局、促进协同发展的重大战略决策。现阶段，包括成渝在内的广大西部地区，机场网和航线网还缺少一个有力的战略支撑。打造成渝世界级机场群，不仅能推动西部地区航空业高质量发展，进一步强化成渝地区民航产业的战略承载能力，更是加快构建成渝地区双城经济圈，加速推动形成“双循环”新发展格局的重要举措。

近年来，业界对机场群演化机理、组织模式、作用意义等的认识经历了一个不断深化的过程。2018年，民航局在《新时代民航强国建设行动纲要》中首次提出：“……到2035年……建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群。”2020年12月，中央将打造“成渝世界级机场群”纳入《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。建设成渝世界级机场群由行业的战略构想上升为国家层面的战略任务。

现阶段，西部地区经济社会发展相对滞后，支撑机场发展的客货流量总量不够大、质量还不够高。西部各机场的发展水平与国际国内先进机场相比，还有较大差距，特别是在国际市场开拓等方面，短板比较明显。在这样的背景下，以“机场群”的思路统筹发展，有助于整合分散的资源，通过发挥“1+1>2”的规模效应、集聚效应，以点带面，推动整个西部地区航空事业高质量发展。成渝两地机场地面距离短，发展基础好，在功能定位、航线结构等方面具有较强的互补性，具备协同发展、合作共赢的基础条件。加快成渝世界级机场群建设，通过空中、地面等各方协同，将两地机场整合成为超大型世界级航空枢纽，将之作为吸附客源、培育市场，推动新时代开发、开放的抓手和载体，不仅能够实现民航、机场自身发展“弯道超车”，也能为加快构建“双循环”新发展格局注入新的动能。

从更宽的视野来看，建设成渝世界级机场群，还应注意与西部其他机场，特别是西安机场的协同。2010年前后，笔者曾在本刊及个人专著中撰文分析过成都、西安、重庆“西三角机场群”协同发展的可行性和具体策略。尽管目前国家提出的任务是打造成渝世界级机场群，但运用机场群建设的思路，加强成渝世界级机场群与西安乃至昆明、乌鲁木齐等西部枢纽机场的协同，实现抱团发展，有助于从整体上带动西部甚至全国航空事业发展实现新跨越。

建设成渝世界级机场群需规划引领，夯实基础，协同联动

机场群并非机场之间的简单叠加，而是以协同运行和差异化发展为特征的，分工合理、定位清晰、布局完善的机场体系。目前成渝两地机场管理机构已在股权互持、市场开发、运行保障等方面探讨开展合作，但建设世界级机场群是一项复杂的系统工程，需突出规划引领、夯实保障基础、推进协同联动。

（一）突出规划引领，强化成渝世界级机场群建设的顶层设计

科学的规划能够从顶层强化统筹，明确机场群建设的目标、原则、路径，达到“从全局谋划一域”的效果。目前，民航局已经出台支持京津冀、粤港澳大湾区机场协同发展的指导意见，印发了长三角地区民航协同发展战略规划。成渝两地政府应积极作为，突出规划引领，推动制定成渝世界级机场群发展规划。

应注重不同机场的差异化发展。差异化是资源互补、协同联动的前提。成渝两地机场在市场特征、区域产业结构、资源禀赋等各个方面既有共性，也有鲜明的个性。在制定规划时，应紧扣两地机场特点，大力推动成都双流、天府及重庆江北等机场在发展定位、中转模式、服务重点、辐射范围等方面的差异化发展，形成适度错位的良性发展局面，避免同质化竞争造成内卷。

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应注重规划的整体性、前瞻性。将成渝机场群视作一个整体，在主力承运人培育、空域规划等方面统一考虑，确保两地机场衔接顺畅、协同共进，通过统筹机场群基础设施布局建设、航线网络规划、地面交通设施衔接，将两地各机场整合成“群”。同时，对接国家对成渝地区双城经济圈的战略定位，推动机场、航空公司等关联主体积极努力，前瞻谋划打造欧洲—成渝—东南亚（大洋洲）、东北亚—成渝—南亚（东南亚）、南亚（东南亚）—成渝—北美三大中转通道的思路和途径，力争以成渝世界级机场群作为支点，逐步构建国家向西、向南开放的“空中丝路”。

应重视中、小机场对枢纽机场的支撑作用。引导成渝境内及周边支线机场的客货流经由成都、重庆中转至国内国外，构建以成渝为中心的轮辐式枢纽航线网络，同时也应注意引导两地及周边支线机场、通用机场合理分工，错位发展，形成有效的多机场体系，提升机场群的整体运行效率与经济性。

（二）夯实保障基础，营造成渝世界级机场群更好的发展环境

加大专项政策支持力度。国务院相关部委可结合西部地区经济社会发展特点，提高航空基础设施建设资本金比例及贷款贴息额度。民航局可着力引导构建“干支通、全网联”的航空服务网络，制定完善规则标准，优化快线、中转、跨航司服务，将核心枢纽机场与中、小机场有机衔接。支持打造跨航司中转示范枢纽等新型枢纽模式，在促进信息共享、提高航空公司积极性、探索国际国内中转等方面提供相应政策支持。此外，还应强化航权资源配置，在西向南向国际航权资源配置中将成渝两地整体考虑。会同海关等部门，探索优化通关流程、简化航空通关手续的改革措施，待试点成熟后全面推广。地方政府可围绕土地使用、税费优惠、人才引进等方面，出台相应优惠政策，支持成渝世界级机场群建设。

加快推进综合交通体系建设。机场群是由“空中航线网、地面交通网、数据信息网”共同构成的复杂系统，应着力完善成渝地区综合交通集疏运体系，把空铁、空地、空水联运作为综合立体交通规划的重点任务，推动建设以枢纽机场为中心节点的综合交通枢纽体系，鼓励探索不同交通方式在服务流程、信息系统、货柜制式、票务结算、责任保险等方面紧密衔接，形成多式联运新格局。同时，应打通连接机场与地铁、城轨、高速等地面交通方式的“最后一公里”，确保空地转运换乘衔接顺畅。

完善产业配套。统筹建设以成渝世界级机场群为平台载体的航空生态圈，结合两地经济特点，大力发展与航空具有紧密联系的高端制造业和以国际贸易、金融服务、科技创新为代表的现代服务业。吸引航空运输、航空物流龙头企业集聚。充分发挥航空运输在时效性、便捷性上的比较优势，将产品、产能投向“一带一路”、国际陆海贸易新通道沿线国家和地区的广阔市场，发挥“空中丝路”作用。

此外，重庆方面还需按照中央统一部署，加快推进重庆新机场建设，先期重点突出航空货运功能，着力填补西部地区航空货运枢纽空白，打造安全稳定的全球航空物流供应链。

（三）推进协同联动，探索共建成渝世界级机场群的创新机制模式

目前，川渝两地政府已成立成渝地区双城经济圈建设联合办公室。民航行业政府可借鉴地方的做法，牵头成立由机场管理机构、航空公司共同参与的常设机构，定期就航线、时刻、市场、收费等相关事宜开展沟通协商，主动加大与地方政府的沟通力度，协调好综合交通、空地联运、出入境政策等事务，逐步推动两地机场一体化发展。

两地机场管理机构应按照《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的部署，加快推进交叉持股、管理协作，通过股权层面的合作，促进协同。除了常规的股权合作模式，可解放思想，大胆尝试不同的方式方法，如探索建立“成渝机场群一体化发展基金”，完善募、投、管、退等制度机制，集中投向民航合作项目；在“成渝发展主轴”沿线区域共同建设城市候机楼、城市货站，为枢纽机场集聚客流、货流。在常态化运营管理协作方面，可从推动基本信息和业务数据交流共享、建立实施一体化安全运行服务标准、共同打造服务产品、定期开展人员交流培训、建立完善两地机场突发事件相互支援及应急救援资源共享机制等方面入手，逐步拓展合作的广度与深度。

航空公司等市场主体应将成渝两地视为同一大市场，合作开发远程国际航线，探索洲际航线班期、时刻交叉互补，航点适度区分。如统筹规划重庆进、成都出或成都进、重庆出旅游航线，或将同一远程航线规划在每周不同时段从成渝两地进出、在次级

国际航点上适度错位发展……在此基础上，依托成渝之间便捷的地面交通，与两地机场联手开展宣传，共同设计异地签转、跨航空公司中转等产品，为旅客提供多样化选择。

建设成渝世界级机场群是一项系统、复杂的战略性工作。国家部委、地方政府、机场管理机构、航空公司及相关单位应统一思想，提高认识，突出规划引领，夯实保障基础，加强协同联动，共同把这项工作落实好，为推动成渝地区双城经济圈高质量发展，构建“双循环”新发展格局提供新的动能。