绍兴市越城区城市基础设施“邻避”问题表现及对策建议

李伟

摘要：在城市发展过程中，城市基础设施建设必不可少。许多配套设施如变电站、垃圾处理站等建设，一定程度上对周边或多或少会产生相关影响因素，项目规划选址尤为重要，尤其随着“5G”时代的到来，大量基站要选址布局，部分群众由于不理解不配合，导致工作难以推进。本文以绍兴市越城区部分公共项目建设为例，试图探索在项目建设规划选址方面的一些做法，分析目前存在的主要问题，并提出相应对策。

关键词：绍兴市越城区;基础设施;邻避;问题对策

近年来，因高压变电所（高压架空电力线）、垃圾中转站、殡仪馆（公墓）、传染病医院、5G通信铁塔等邻避设施的规划建设而引发的群体性事件时有发生。国内如辽宁鞍山市腾鳌垃圾焚烧发电项目群体性事件，省内如宁波镇海的PX事件、杭州余杭中泰垃圾焚烧场事件等，皆因附近居民产生邻避情节，采取了强烈、甚至高度情绪化的集体反对抗争行为。邻避设施因社会经济发展需求而兴建，其选址又因毗邻民众反对抗争事件的发生而受阻.邻避设施选址体现了空间规划属性[1]，作为自然资源和规划部门，上述邻避设施项目类同于水、电、气等市政基础设施，必不可少，不可或缺，故"邻避"设施规划落地难困境亟待破解。

1、“邻避”问题具体表现——以越城区5G网络建设运用推进事项为例

越城区作为绍兴市中心城区，人口密集，各级各类项目众多，以越城区5G网络建设运用推进事项为例，在推进过程中遇到了一些阻力，主要表现为以下几点：

1.1  城市新区5G试点建设进度滞缓。一是由于5G基站频率特型，其高密度与高度的要求，与新城建设的景观融合得不到良好的解决，导致城市市政公用绿地建设5G基站审批推进缓慢;二是城市新区多数地块目前还处于开发建设初期，楼宇未结顶未竣工验收，基站需要依托于楼宇建设，必须有相应的等待周期。

1.2  5G基站建设遭遇邻避效应恐慌。“基站辐射恐慌”是制约当前基站建设的最主要痛点。以绍兴大厦搬迁基站为例，因周边群众对于“基站辐射”的不理解，导致信访事件的发生。同时，新建楼宇的5G基站同步建设得不到理解，往往以影响销售、影响身体健康为由拒绝通信基站的进场施工。

1.3  5G基站保站续用难。越城区作为中心城区，近年来城市化建设推进力度较大。因城市规划拆迁站点近100座，又因楼面基站的租赁数量巨大，目前因楼宇景观改造、业主场租漫天要价等原因，极大的影响了主城区5G基站建设。

2、目前项目实施过程中存在的主要问题

2.1  审批流程有待优化。邻避设施建设项目的审批流程没有特殊的设置。建设项目环境与社会风险的了解与掌握的主要环节是通过环境影响评价与社会稳定风险评估，但是，目前在邻避设施各专项规划编制阶段较少同步编制环评或流于形式，在建设项目审批阶段，为提高审批效率，环评与规划并联审批，自然资源和规划部门只对建设工程（建筑工程规划）进行规划许可，而环评（环境影响评价）尚在公示阶段，环评介入较迟，环评无法作为规划选址的依据;而稳评（社会稳定风险评估），根据省、市等社会稳定风险评估相关规定，重大工程才需要编制，对报省审批、核准的重大固定资产投资项目明确要求作为项目可行性研究、项目申请报告的重要内容并设独立篇章，但对其他项目的稳评，什么阶段介入没有明确规定。环评与稳评的滞后，导致对项目选址的潜在风险无法及时了解把握。

2.2  公众参与程度不足。主要表现在公众了解项目情况不到位，规划公告公示只局限于网站和项目现场，没有深入到项目周边社区;环评稳评对风险敏感点的把握不到位，现场问卷调查不够深入，论证会听证会公众参与度低;属地政府及建设业主项目宣传不到位，导致附近居民更多关注的是项目建设可能产生的对身体健康、环境质量和资产价值等带来的潜在负外部性，缺少对项目建设可行性、必要性的正面认识。

2.3  法律法规规范不全。“邻避”设施落地难的问题除了公众“不要建在我家后院”的嫌弃恐慌心理，法律法规规范不全也是重要的原因。目前没有一部专门针对邻避设施规划建设监督管理的法律法规，邻避设施规划建设主要依据城乡规划法、环境影响评价法、环境影响评价公众参与办法、建设项目环境影响评价分类管理名录和国家、省、市社会稳定风险评估的有关规定等法律法规和规范性文件，但是规划选址主要考虑的是满足邻避设施建设的技术要求，而公众的诉求往往是环境污染带来的影响如何消除、利益如何补偿，两者的分歧十分明显。

3、规避“邻避”效应一些有益探索

3.1  推行邻避设施审批重点关注。进入规划审批程序前，对可能存在邻避效应的项目重点关注。邻避设施各专项规划阶段提前评估项目的环境影响、风险因子，环评和稳评作为规划选址的前置，从源头上消除社会稳定风险隐患。同时，在全社会范围各个层级层面做好科普宣传工作是关键，消除民众对于类似5G通信“基站辐射”的误解。

3.2  建立公共透明公众参与机制。分门别类，对邻避设施建设的必要性及可能存在的影响性作常规性的宣传，提高公众对邻避设施的正面认知和对政府、专家的信任度。在邻避设施项目的规划建设中引入公众参与机制，不仅可以维护项目附近居民的自身利益，而且还可以提高项目规划的科学性及其决策的合理性[2]，做到选址过程、程序、原则公开透明。

3.3  完善鄰避设施相关政策法规。研究制定邻避设施规划建设监督管理条例，让邻避设施规划建设有法可依;完善社会稳定风险评估相关规定，形成一整套行之有效的社会稳定风险评估体系，根据城乡规划法和环境保护法建立利益补偿机制，确保受影响区域的利益不受到损失，提高公众对邻避设施的接纳程度。

总之，“邻避”运动和信访事件的爆发，给作为利益整合者的政府的决策行为出了难题，对政府的治理能力提出了新的课题，也给政府管理带来了深远的影响[3]。在具体项目规划选址和决策过程中，务必转变决策价值取向、提高决策科学化程度、促进决策民主化进程，实现政府决策模式封闭性精英决策模式向开放型民主模式转型的路径，才能科学合理的推进项目落地建设。

参考文献：

[1]刘晶晶.空间正义视角下的邻避设施选址困境与出路[J].领导科学，2013，（2）：20-24.

[2]张骞.污染型邻避设施规划建设中公众参与有效性及参与机制研究[D].重庆交通大学，2017.93.

[3]金萍.“邻避运动”背景下地方决策模式转型探析--以宁波PX事件为例[D].宁波大学，2014.61.