为中华民族永续发展编纂环境法典

吕忠梅

按照习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”的明确要求，推动编纂环境法典具有重大意义。编纂环境法典，是“十四五”时期加强生态文明法治建设的重大决策，更是中国迈向全面建成社会主义现代化强国新征程上具有标志意义的法治事件；意味着中国生态环境领域立法的法律地位上升到国家基本典章高度，生态环境领域法律的作用范围更加广泛、立法的体系性和科学性也大大增强。要深刻领会习近平法治思想中的生态文明法治理论，站在“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”的高度，坚持生态兴则文明兴的自然历史观、良好的生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观、人与自然和谐共生的自然辩证观、绿水青山就是金山银山的绿色发展观、山水林田湖草沙统筹治理的整体系统观、建设美丽中国全民行动的公众参与观、共谋全球生态文明建设的世界共赢观，编纂一部体系严密、规定严格、保障有力的保护生态环境的好法典。

编纂环境法典是新时代加强生態文明建设的迫切要求

《中华人民共和国民法典》的颁布实施，标志着中国进入“法典化时代”。法典编纂首先是国家法治建设的重大决策，然后才是法学理论和立法技术的合理选择。因此，是否应该启动以及能够启动环境法典的编纂工作，需要我们从国家战略与生态文明法治建设的高度加以准确把握。

中国生态文明建设取得巨大成就但仍面临严峻挑战。回顾新中国成立以来的环境保护历史，我们走出了一条具有鲜明中国特色的环境保护道路。自1972年中国政府代表团参加联合国第一次人类环境会议后，中国就将环境保护提上重要议事日程，一直大力推进生态文明建设，强调综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

党的十八大以来，为全面加强生态文明建设，中国开展了一系列根本性、开创性工作，推动生态文明建设和生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化。一是生态文明建设在国家战略中的谋划部署不断加强，先后纳入“五位一体”总体布局、新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略、新发展理念、三大攻坚战、社会主义现代化强国目标。二是产业结构、能源结构、交通运输结构、农业投入结构调整成效显著，绿色经济加快发展。三是人民群众的生态环境获得感、幸福感、安全感显著增强，污染防治攻坚战取得明显成效，“十三五”规划纲要确定的九项生态环境约束性指标超额完成，森林覆盖率、自然保护地面积明显提升。四是生态文明体制改革顺利推进，出台数十项生态文明建设相关具体改革方案，为构建现代环境治理体系奠定体制基础。五是全球环境治理贡献日益凸显，引领全球气候变化谈判进程，展现负责任大国担当，深入开展绿色“一带一路”建设，生态文明建设成就获得国际社会高度认可。

中国加强生态文明建设的实践表明：生态环境保护和经济发展是相辅相成的辩证统一关系。建设生态文明，推动绿色低碳发展，不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要，而且可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。但是，当前中国生态文明建设仍然面临诸多矛盾和挑战，生态环境质量向好的基础还不稳固，从量变到质变的拐点尚未到来，生活环境质量与人民群众的期盼相比、与美丽中国建设目标相比、与全面建设社会主义现代化国家的要求相比，都还存在较大差距。“十四五”规划和2035年远景目标纲要，提出了建设“人与自然和谐共生”现代化的新目标，因此，必须加快推进生态文明体制改革，更加注重同步推进物质文明和生态文明建设，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，统筹污染治理、生态保护，应对气候变化，促进生态环境持续改善，为世界提供生态环境治理的中国方案。

中国生态文明立法体系亟待通过法典编纂实现“提档升级”。用法治思维和法治方式推进国家环境治理体系建设、保护生态环境，是世界范围内环境保护的成功经验。中国从1950年开始，先后颁布《矿产资源保护试行条例》《水土保持暂行纲要》等法规、规章，既鼓励开发利用自然资源、发展生产，又强调保护资源、综合利用。1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立自然资源国家所有权。1978年《宪法》、1982年《宪法》均将保护环境确立为国家责任。2018年《中华人民共和国宪法修正案》，将“生态文明”纳入并确立了美丽中国建设目标，同时，明确了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，为深化生态文明体制改革奠定了宪法基础。

自1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布实施始，国家立法机关不断加快制定污染防治类、资源利用与保护类单行法的进程，先后制定了40余部法律；与此同时，国务院制定了60余部环境行政法规，国务院有关部门制定了600余部环境行政规章，颁布了1200多部国家环境标准。这些法律、法规和标准为加强生态环境保护、巩固生态文明体制改革成果、实现可持续发展提供了法律保障。

但是，随着生态文明体制改革的推进和建设人与自然和谐共生的现代化目标提出，现行法律、法规的实施出现了几个明显问题。一是虽然立法数量多，但重复率高、矛盾冲突多，法律适用困难。二是在中国的立法体系中，生态环境立法分属于行政法、经济法两个子系统，生态环境立法具有深刻的“部门主导”烙印。由于在环境法律实施领域中缺乏一个统一的、根本的精神指引和原则性规范，而是将整体生态环境按照要素和区域进行分割，因此在严重重叠的同时还存在诸多缺漏。因此，法典编纂给现行环境法律提供了一个从分散走向内部协调一致的机会。

党的十八大以来，生态环境体制改革步伐明显加快，新构建的源头严防、过程严管、后果严惩的全过程管理体制大大超越了过去的污染防治型体制。“十四五”时期，中国生态文明建设将朝着以降碳为重点的战略方向迈进，这将推动减污降碳协调增效，促进经济社会发展全面绿色转型，实现生态环境质量改善由量变到质变的转变。同时，我们更加迫切地需要建立统筹污染治理、生态保护、气候变化应对、生态环境质量持续改善的生态环境保护法律体系。以引领社会关系变革为主要功能，是法典化所具备的最大优势。通过环境法典编纂，一方面，可以将生态文明建设的国家战略具体化，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；另一方面，可以克服现行立法存在的分要素立法、分部门立法、整体性不足、法律实施困难等弊端，为实现人与自然和谐共生的现代化国家目标提供体系化、协调性、便于实施的法律制度保障。