“一带一路”背景下中国—东盟公共安全跨域治理机制体系及其基本架构研究

周俊

（广西警察学院，广西 南宁 530023）

在当前经济全球化时代，世界各国在各个领域的发展过程中愈来愈呈现出相互依存的态势，世界各国都在寻求合作共赢和共同发展的道路。在跨域公共安全问题逐步凸显的形势下，安全领域的国际合作引起了世界各国的广泛关注。党的十九大报告强调了共建“一带一路”倡议，提出对外开放的共商、共建、共享原则，同时也指出了“世界面临的不稳定性不确定性突出，世界经济增长动能不足，贫富分化日益严重，地区热点问题此起彼伏，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”[1]。中国与东盟各国之间在公共安全领域的交流与合作是我国共建“一带一路”倡议的重要内容之一，建立中国—东盟公共安全跨域治理机制，共同维护公共安全也是各国的共同愿望。在世界各国联系日趋紧密的今天，公共安全问题已经不仅仅是一个国家的问题，而是人类社会的共同问题，中国与东盟各国的跨域公共安全问题涉及社会安全、公共卫生安全等多个方面，而且很多问题跨越了国界，需要各国采取双边、多边的联合行动，在合作共赢基础上构建公共安全跨域治理机制体系基本架构，以应对当前全球化公共安全问题的新形势。

一、跨域治理机制的理论基础

跨域治理作为当前公共管理学治理理论的重要组成部分，侧重对在地域上、领域上和治理主体上具有跨域性的公共问题进行协同合作治理的研究，其核心内容是合作治理。

不同学者对合作治理的认识不同，因而形成了不同的理论框架与分析架构来打开和分析合作治理的“黑箱”，提出了有关合作治理机制运行机理不同的研究结论。综合各学者有关合作治理机制的分析来看，合作治理的理论基础主要有资源依赖理论、微观经济学理论和战略管理理论，在此基础上共同探讨合作治理发生的前提条件，并且用这些理论来预测和探讨合作治理可能发生的结果[2]。而在分析和探讨合作治理本身的过程中，主要运用的理论有政治理论、制度经济学理论、制度和协商秩序理论，主要关注的是协作过程和利益相关者与环境之间的持续关系[3]。显然，不同理论所关注的是不同的结果类型，在诸多学者对合作治理机制构建的理论模型中，安玛丽·汤姆森和詹姆斯·L.佩里的多维合作治理模型是具有代表性的理论模型，由于它与当前中国—东盟公共安全治理的现状和目标需求相契合，构成了中国—东盟公共安全跨域治理的理论基础。

安玛丽·汤姆森（Ann Marie Thomson）和詹姆斯·L.佩里（James L.Perry）认为，合作治理是自发的行动者通过正式或者非正式谈判，共同制定规则，用以管理他们之间关系的结构，以及对共同关心的问题采取行动或作出决定的方式进行相互作用的过程；这是一个涉及共同准则和互利互动的过程，而且它是一个长期综合的过程[4]。他们认为合作治理的理论基础是建立在公共管理理论、治理理论、组织理论的基础上，从前提条件（antecedents）到过程（process）再到结果（outcomes），即以“前提条件—过程—结果”分析框架对合作治理的内部机制进行分析，形成了多维合作治理模型（见图1）。

图1 安玛丽·汤姆森和詹姆斯·L.佩里多维合作治理模型

如图1所示，整个合作治理过程被分成了三个阶段：合作治理的前提条件、合作治理的过程、合作治理的结果。合作治理的第一个阶段即合作治理的前提条件，主要包括以下几个方面：高度的依赖性、对资源和共享的需要、资源稀缺性、每个伙伴都有其他伙伴需要的资源、复杂的问题，这是合作治理能够形成的前提条件；合作治理的第二个阶段即合作治理的过程，从治理、管理、组织自治、相互关系、信任与互惠的准则五个关键维度对合作治理的过程进行详细分析；合作治理的第三个阶段即合作治理的结果，从目标的实现、组织间的工具性交易转变为社会内嵌的关系、新的价值伙伴关系的创建所产生了利用资源的能力，以及用自治的集体行动来解决制度供给、承诺和监督等方面，对合作治理是否有效或是否成功进行主要的评判。

模型中最重要的部分是第二个阶段，即合作治理的过程阶段。其主要通过三个维度即结构维度、主体维度和社会资本维度对合作治理过程进行相关分析。结构维度分别从治理维度和管理维度进行分析，主体维度从组织自治维度进行阐释，社会资本维度从相互关系的维度和信任与互惠准则的维度进行分析。结构维度从管理维度和治理维度来进行分析。为了履行和实现合作治理的最初目标，必须存在某种从治理转移到操作的管理机构，这是促使合作治理目标达成的一个重要条件，因为分散的行政结构需要一个强有力的行政中心机构来进行组织、沟通、协调以及信息的传播与分享，而且在管理的过程中，明确的角色和职责定位、设定问题边界的能力、具体可行的目标和良好的沟通是管理过程中的核心要素[5]。同时，需要制定一个合作伙伴都认同的规则去约束与管理合作伙伴的行为和关系，且大家都愿意去遵照这个规则行事，因为虽然基于信任所建立起来的关系增强了合作主体的合作意愿，但是由于每个合作伙伴扮演着不同的角色，有召集人、合作倡导者、技术援助提供者、资助者等，但是仍然需要一个管理中心机构通过大家认同的合作规则来理顺各个合作主体之间的关系[6]。主体维度从组织自治的维度来进行阐释。合作治理主体之间寻求的是个人利益与集体利益的调和。在合作治理过程中，合作伙伴具有双重身份，既要保持自己独特的个体身份，又要从独特的个体身份中分离出来形成合作治理中具有权威的组织身份。参与合作治理是一种自愿行为，合作伙伴通常需要根据合作对实现共同目标所发挥的作用大小来判断他们参与合作治理的必要性。社会资本维度从合作治理中合作伙伴相互关系的维度和信任与互惠准则的维度来进行分析。在合作治理的过程中，合作伙伴是一种互惠互利的协作过程关系。信息传递与共享是必要的，但是它还不足以能够推进合作治理的进程，并促使合作加速发展。如果没有共同的利益，即使有了信息共享，也不会带来合作，利益是合作过程中最直接最有效的因素。信任与互惠的准则，它是一个构建社会资本规范的过程。

合作治理的第三个阶段是合作治理的结果。合作治理的结果是合作治理结束后所取得的阶段性成果以及所产生的后续影响。合作治理结果可以细分为以下四个方面：目标的实现，组织间的工具性交易转变为社会内嵌的关系，新的价值伙伴关系的创建产生了利用资源的能力，用自治的集体行动来解决制度供给、承诺和监督。

安玛丽·汤姆森和詹姆斯·L.佩里的多维合作治理模型从合作治理发生的前提条件、合作治理的过程以及合作治理的结果这三个部分对合作治理进行了系统分析。合作治理发生的前提条件主要强调了合作治理的发生并非偶然，它是在各种主观因素和客观因素的共同作用下发生的。从客观条件来看，资源的稀缺性以及公共问题的复杂性而导致的高度依赖性是合作治理发生的主要客观因素。资源的稀缺性导致各个主体不可能拥有完全解决和应对所有问题的公共资源，每个伙伴都有其他伙伴所需要的资源，这是促使各主体之间产生合作治理的客观条件。从主观条件来看，由于公共安全问题本身所具有的复杂性，各主体无法具备脱离周围的环境而独自解决所有复杂公共问题的能力，需要与其他主体通力合作共同解决所面对的公共难题。在合作治理的过程中，强调了合作治理过程的动态性，主要突出了治理中权威机构的重要性和必要性，以及治理过程中各主体之间所遵守的原则和规范。整个治理过程的核心就是围绕利益分配和利益调节所进行的一个动态过程。

二、中国—东盟公共安全跨域治理机制体系分析

中国—东盟公共安全跨域治理属于国际公共安全合作范畴，是跨国界、跨区域、跨组织、跨部门之间的公共安全合作，是“一带一路”倡议下的多维度合作治理。因此，作为研究对象的中国—东盟公共安全跨域治理机制必然离不开合作治理研究的指导与运用。具体到本文研究，中国—东盟公共安全跨域治理合作机制体系主要包含制度合作机制、主体合作机制、执行合作机制和信息合作机制。四个机制相互联系，共同构成中国—东盟公共安全跨域治理机制体系。

（一）中国—东盟公共安全跨域治理制度合作机制

中国—东盟公共安全跨域治理制度合作机制是指从制度角度对中国—东盟公共安全跨域治理合作进行协调和整合的方式与方法。跨域合作治理研究强调多元主体在共同目标或利益的驱动下，在平等互信的基础上进行伙伴关系的构建。在公共安全治理合作过程中，多元主体也应该遵循共同的规则、秩序等制度机制，如法律法规、公共政策、行业及国际准则等，否则难以实现有效的合作治理。多元主体在跨域治理过程中需要运用各种治理的工具，其中就包括法律和规章制度等[7]。有学者指出在跨域治理的过程中应该形成一定的契约关系和治理机制来保障合作治理的有效实现，这里的契约关系和治理机制实际上也包含了制度机制。制度合作机制是跨域治理过程得以顺利进行的重要保障，跨域治理离不开制度合作机制的构建和完善。中国—东盟公共安全跨域治理是国家之间的合作治理，要在尊重各国法律的前提下遵循相关国际法律和规则对整个合作治理过程进行约束。合作制度的建构与规范可以减少在合作治理过程中由于相互之间不确定因素带来的摩擦，降低公共安全治理的成本。此外，中国—东盟公共安全跨域治理，至少涉及两国之间的关系，本身就具有复杂性，对制度层面合作机制的完善，是跨域合作顺利实现的有力保障。目前，以中国与东盟各国在非传统安全问题领域合作方面签订的联合宣言（2002年）和谅解备忘录（2015年）等国际制度和我国根本法、通用性法律制度、公共安全专门性法律法规等国内制度组成的多层次公共安全合作法律制度体系是中国—东盟公共安全跨域治理目标得以实现的制度基石。

（二）中国—东盟公共安全跨域治理主体合作机制

中国—东盟公共安全跨域治理主体合作机制是指从主体角度对中国—东盟公共安全跨域治理进行协调和整合的方式与方法。中国—东盟公共安全跨域治理中主体层面的合作机制主要包括跨域协调机构的建立、多元化主体治理框架以及主体间的职责划分。在中国—东盟公共安全跨域治理过程中，国际组织、以公共安全相关国家机构为主导的政府公共安全治理体系、非政府组织和社会公众等合作主体成为合作治理中活跃的力量。国际组织是超越国家实体而存在的跨国组织，在中国—东盟公共安全跨域治理主体合作中的国际组织主要有全球性的合作组织和区域性的合作组织。在中国—东盟公共安全跨域治理中，比较典型的全球性合作组织包括国际刑警组织、国际卫生组织等，比较典型的区域性合作组织包括澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心等。以公共安全相关国家机构为主导的政府公共安全治理体系，在我国形成了以警察部门、外交部门为主导，卫生部门、应急管理部门等职能部门为组成的政府公共安全治理体系。我国在东盟设立了常驻外交机构中国驻东盟使团并派常驻大使，加强与东盟常态化联系，其主要职责是处理并从事中国—东盟合作框架下的一些工作和合作项目，包括非传统安全领域的合作治理。公安部设立了专门进行国际警务合作的协调部门国际执法合作局，并在各地设立了相对应的机构，指导和协调治安、侦查、禁毒和出入境管理各相关部门与东盟各国进行相应业务的警务合作[8]。非政府组织和社会公众等构成了公共安全跨域治理中不可分割的重要组成部分，跨国安保公司、国际救援组织、国际红十字会等非政府组织可以利用其非官方的身份参与到中国—东盟公共安全问题的合作治理当中，如此更有利于简化外交手续和拓宽合作领域，而社会公众的积极参与则可以使合作治理更深入民心，获取更广泛的社会资源。

在中国—东盟公共安全跨域治理中，国际组织、以公共安全相关国家机构为主导的政府公共安全治理体系、非政府组织和社会公众等是合作的关键力量，是维护中国—东盟公共安全和社会秩序的资源与智库之所在。这些多元主体组成了一个蜘蛛网状的网络体系，为行动提供安全治理结构[9]。在主体层面的合作机制完善上，跨区域组织如何发挥其指挥作用以及多元主体之间如何实现有效治理等都是实现跨域治理合作机制的重要内容。

（三）中国—东盟公共安全跨域治理执行合作机制

中国—东盟公共安全跨域治理执行合作机制是指从执行的角度对中国—东盟公共安全跨域治理进行协调和整合的方式与方法。中国—东盟公共安全治理中的执行合作机制主要包括执行合作力的形成与提升、主要政策工具的运用以及具体运作的流程与程序。执行合作是一个动态过程，是公共安全治理政策执行主体依托所建立的跨域组织机构，通过宣传、组织、实施、协调与监控等政策工具和方法的运用，按照一定的运作流程与程序，将公共安全跨域治理政策的观念转换为具体的实施效果，以此实现既定政策目标的一个活动过程[10]。中国—东盟公共安全跨域治理的政策制定是一个复杂的过程，必须考虑到各参与国自身的国情和引发公共安全问题的各种因素。政策的产生来源于周围政治、经济、文化和社会等环境的综合诉求，同时综合环境又会在一定程度上制约着政策者的行动。对中国—东盟公共安全而言，其他国家构成了国家环境的重要组成部分[11]。中国与东盟国家互为公共安全跨域治理合作环境的重要组成部分，在合作治理的执行过程中，需要结合各个国家和民族的实际情况，综合考虑中国—东盟各国家之间合作治理的整体特点，使中国—东盟国家之间相互协调，进而形成以共同面对的公共安全问题为导向进行合作应对的整体环境，产生合作治理的整体效应。

公共政策的执行是把政策落到实处的一个具体过程。中国—东盟公共安全跨域治理中所制定的具体政策需要依靠政策执行来落实，而执行政策和落实政策的手段与能力就是政策执行力。中国与东盟各国在执行公共安全治理政策时，要综合考虑各参与方在合作前的规划、合作过程的服从与监控、结果的评价与调整等各个方面[12]。中国—东盟公共安全跨域治理政策执行力体现的是一种将政策理念转化为实际政策并将其落实的能力。要使中国—东盟公共安全跨域治理政策得以有效执行，首先，需要政策执行者对整个政策进行透彻理解，领悟决策者意图，这是政策执行的基础和前提。其次，是政策执行力的形成与提升。中国—东盟公共安全跨域治理合作的主体多元化，在政策执行过程中要调动主体积极性和主动性，提升主体的能力以及整合各种资源使之形成一股合力，以保障政策执行的有效实现。在整个政策执行过程中，相关合作主体要按照既定的具体流程和程序，领会政策意图，进行任务分解与落实。中国—东盟公共安全跨域治理的政策执行需要政策执行者能合理有效地整合各种资源，灵活运用各种政策执行的手段如行政手段、经济手段、法律手段和教育手段等来提升政策执行力，实现政策的预期效果。

（四）中国—东盟公共安全跨域治理信息合作机制

中国—东盟跨域治理信息合作机制是指从信息角度对中国—东盟公共安全跨域治理进行协调和整合的方式与方法。信息合作机制贯穿于制度层面、主体层面、执行层面。当今社会是一个信息化社会，信息在当今社会扮演着十分重要的角色。在中国—东盟公共安全跨域治理中，信息同样发挥着巨大作用，在公共安全问题的应对过程中，能否及时、全面地获取有效信息，能否通过信息研判获取预警和处置的决策依据，往往关系到公共安全问题应对的成败。从一定程度上来看，“得信息者得天下”。中国—东盟公共安全跨域治理中信息层面的合作机制涉及以下三个方面内容：一是中国与东盟各国之间沟通渠道的建立。畅通高效的沟通渠道是信息共享与运用的重要前提条件。联合国大会高度重视公共安全治理中信息平台和渠道的建立，把“从国际安全角度看信息和电信领域的发展”项目列入每年大会议程，呼吁加强信息作用的发挥，并且要求防范威胁信息安全领域的各个因素，通过加快信息化进程来改善国际社会信息流通，给世界各国提供了一个良好的发声平台[13]。信息社会世界高峰会议有众多国际组织、非政府组织、民间团体和私营部门广泛参与其中，给各国以及各种组织提供了一个就信息在公共安全中所起的重要作用等相关论题进行交流、探讨和磋商的渠道。中国政府十分重视信息安全，在联合国大会上与许多国家就信息安全进行了多边磋商与对话，提出了“信息安全国际行为准则”的草案，呼吁通过国家或部门之间的协商对话，建立长期的合作伙伴关系，加强信息的流动与共享，同时进行实时风险监控，及时准确进行信息甄别和风险判断，提高警务合作效率[14]。中国与东盟各国在国家层面建立信息平台的基础上，也在地方实现了信息的区域共享，例如广西公安厅与越南北方四省签订的安全执法合作框架协议中就涵盖了信息共享的内容。二是中国与东盟之间涉及跨域公共安全问题的信息搜集与共享。信息搜集与共享是信息层面公共安全跨域治理信息合作机制的基础，信息搜集的全面与否直接影响到信息分析与研判的成效。信息搜集渠道主要有内部渠道和外部渠道[15]。内部渠道主要是指来自公安机关等与公共安全相关的政府部门，外部来源主要是指除了与公共安全相关政府部门以外的国际组织、非政府组织、私人部门或个人等。三是中国与东盟之间跨域公共安全信息研判与运用。信息具有很强的实效性，信息分析与研判需要在短时间内对海量信息进行分析和筛选，在此基础上对所搜集信息进行有效整合，确定具有价值的信息。这个过程需要多个部门合理分工和有效配合才能在短时间获得具有价值的信息。由于公共安全问题具有突发性、危害性、复杂性、风险性等特性，中国—东盟公共安全跨域治理离不开中国与东盟各国在信息的搜集、研判分析、交互共享及现代信息技术的综合运用和合作。通过信息技术的综合运用，可以有效缩短应对跨域公共安全问题在地域上的距离，进而争取有效时间和提高合作效率。

“一带一路”倡议为中国—东盟公共安全跨域治理提供了广阔的前景，中国要以此为契机，协同东盟各国共同构建和完善中国—东盟公共安全跨域治理制度合作机制、主体合作机制、执行合作机制和信息合作机制，在保障区域安全和稳定的同时，为区域社会与经济发展提供良好的环境。

三、“一带一路”背景下中国—东盟公共安全跨域治理机制体系基本架构分析

在研究中国与东盟国家之间日益突出的跨域公共安全问题时，需要运用合作治理理论，理清跨域治理在合作过程的各阶段的主要层次和影响要素，构建合作机制的合理框架，从理论层面为解决问题提供可操作的执行方案。本文以该理论模型为基础，结合中国与东盟公共安全治理跨域合作实际以及中国—东盟公共安全跨域治理机制的综合分析，构建中国—东盟公共安全跨域治理机制体系的基本架构，并基于这个架构对中国与东盟开展公共安全跨域治理进行具体分析（见图2）。

图2 中国—东盟公共安全跨域治理机制体系基本架构

本研究架构中，跨域治理过程由合作的初始条件、合作机制及合作结果三个阶段构成。第一个阶段是合作的初始条件，这是合作治理得以进行的基础和有效前提。合作治理不可能自发产生，任何合作决策行动的发生都是在一定环境中产生，再由环境到合作系统，环境限制和制约着合作主体的行动[16]。中国与东盟各国在公共安全领域上要促使合作治理的发生，要有一定的合作背景、合作必要性以及合作可行性，主要包括中国与东盟各国在公共安全领域之间有着共同的利益诉求，合作目标趋于一致性，同时在公共安全跨域治理上有着彼此相互需要的各种有形或无形的资源需求，而且在中国与东盟各国之间要有一定的信任来作为共同应对跨域公共安全问题的基础。尤其是“一带一路”倡议在国际上获得越来越多国家的认可和支持，安全和稳定作为共同发展的基础普遍成为共识，这为中国与东盟国家开展和推进公共安全跨域治理提供了有利条件。

在具备合作初始条件之后，才有第二个阶段，即合作机制，这是整个合作治理分析架构中最核心的构成部分。中国—东盟公共安全跨域治理中的合作机制是参与跨域治理的不同主体在共同面对和处理跨域性公共安全问题过程中所遵循的一系列制度安排及其运行规则和方法。不管合作伙伴在治理的过程中扮演何种角色，领导者和管理者在合作过程中面临的重要行政困境仍是如何处理好自身利益与集体利益之间的关系[17]。从合作治理角度来看，合作伙伴应该知道如何去制定规则、建立结构，以便通过共同的权力安排，就活动和目标达成协议，甚至把治理理解为一种参与式的决策。从合作治理的角度分析中国—东盟公共安全跨域治理中的合作机制，主要包括四个方面的内容：一是中国与东盟各国在公共安全跨域治理中的合作权威结构和等级分工；二是中国与东盟各国必须对协议负有责任且必须自己做决定；三是中国与东盟各国都有合法利益，且反映的是群体的利益而不是联盟或政治的利益；四是中国与东盟各国的合作强调信息共享的开放性，尊重他人的意见而达成协议，可能要进行较长期的谈判[18]。

由此，中国—东盟公共安全跨域治理在这一阶段可以梳理出四个层面，即制度层面、主体层面、执行层面和信息层面。其中，制度层面主要是中国与东盟各国从国际规则——谈判协商、达成共识、建立规则等和国内规则——完善立法、制定预案等方面对跨域公共安全问题应对的相互合作进行分析和梳理，构建合作的制度依据；主体层面主要从中国—东盟公共安全跨域协调机构建立、多元化主体治理框架以及主体间职责划分等方面进行分析，建立专门机构并明确各方在合作治理过程中的地位和职能；执行层面主要从中国与东盟国家政策执行力的形成与提升、主要政策工具的运用以及具体运作的流程与程序诸方面进行分析，使跨域治理能够落到实处；信息层面主要从中国与东盟国家在公共安全领域的沟通渠道建立、信息的搜集与共享以及信息的研判与运用等方面进行分析，发挥大数据时代信息的作用。这一阶段是整个跨域治理机制体系的核心部分。

最后一个阶段是合作结果，中国—东盟公共安全跨域治理合作结果包括合作成效以及合作发展前景两个方面，主要是对合作效果进行有效分析和评估，指出跨域治理所取得成效以及在合作过程中所产生的不足，后期针对这些问题如何进行有效整改和完善，进一步提升合作效果，在此基础上形成对未来合作前景的预期和展望。合作治理不是一个静态的过程，也没有一个通用的方法来创建巴达赫（Bardach）所说的“联合性”，它是一个动态的过程[19]。中国—东盟公共安全跨域治理作为一种合作治理，是一个动态的过程，国际环境的变化、各国的政治、经济和文化发展态势等都直接影响到合作治理目标的实现。在治理的过程中，中国与东盟各国对面临的跨域公共安全问题开始承担集体责任，这使得中国与东盟各国能够集中精力解决问题，而不是分配某个国家单方面的责任，对超越组织目标的共同愿景和承诺使中国与东盟各国能够朝着解决问题而不是怀疑问题的方向前进[20]。在合作中，合作伙伴通常只有在其他的合作伙伴表现出同样的合作意愿时他们才会表现出合作的意愿和态度。“如果你愿意，我也愿意”的心理是建立在义务感知程度的基础上，这样合作伙伴愿意承担最初不相称的成本，因为他们期望他们的合作伙伴基于责任，在一段时间内使成本和收益趋于平衡，即所谓的“公平交易”[21]。因此，在尊重中国与东盟各国意愿的基础上，追求解决跨域公共安全问题的共赢合作结果，也是“一带一路”倡议中打造利益共同体、命运共同体和责任共同体在公共安全领域的具体体现。