吉林省不同类型自然保护地区域重叠问题探讨

王 辉， 张英楠， 赵晶博

(吉林省林业调查规划院， 吉林 长春 130022)

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[1]。目前，吉林省划定的自然保护地有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等类型。依据全省区域生态状况和生态环境总体特点，基本形成了梯次结构较为合理、类型较为齐全的自然保护地体系。但由于保护地划建时间较早，存在边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，尤其是保护地空间交叉重叠现象，给保护地的管理和发展带来了很大的阻力，亟待解决。

1 吉林省区域概况

吉林省位于东北地区中部，辖1个副省级城市、7个地级市、1个自治州、60个县(市、区)和长白山保护开发区管理委员会。有汉、朝鲜、满、蒙等49个民族。依据《吉林省2019年国民经济和社会发展统计公报》，2019年末全省常住人口为2 690.73万人，其中城镇常住人口1 567.93万人，全年实现地区生产总值11 726.82亿元。

吉林省地处东北地区腹地，位于东北亚地理几何中心。地理位置121°38′～131°19′E、40°50′～46°19′N。呈东南-西北狭长状，东西长769.62 km，南北宽606.57 km。南邻辽宁省，西接内蒙古自治区，北与黑龙江省相连，东与俄罗斯联邦接壤，东南与朝鲜民主主义人民共和国隔江相望[2]。

2 数据来源与方法

2.1 数据来源

本文涉及的各自然保护地类型、级别、矢量边界等现状数据均来源于吉林省林业和草原局提供的自然保护地名录及部分矢量数据，无矢量数据的保护地依据各保护地批复文件及总体规划等相关材料的描述来区划范围，并会同保护地主管部门核实确认后，形成最终矢量。所有矢量数据坐标系均统一到CGCS2000坐标系。

2.2 研究方法

以吉林省第三次国土调查初步成果为基础，根据全省自然保护地现状边界范围矢量数据进行GIS空间叠加分析，同时对数据进行统计归类，分析全省保护地交叉重叠的数量、分布范围和面积(多个保护地重叠时的面积重复计算)。

2.3 数据统计说明

松花江“三湖”保护区一直按照《吉林省松花江三湖保护区管理条例》管理，且从功能区划上划分为湖面区、近湖区、远湖区，均不同于自然保护区，因此，本文将其归类到森林公园内进行统计。

本文仅对吉林省内自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园这5类自然保护地进行了统计，其余类型保护地面积在省内分布面积较小，不具代表性，未将其纳入统计范围。

因虎豹国家公园尚处于试点阶段，本文未将其纳入统计范围。

3 结果分析

3.1 自然保护地现状

吉林省是国家重点林草省份之一，地势由东南向西北降低，东部长白山是北半球亚欧大陆生物多样性最丰富地区；中部位于松嫩平原中心地带，是世界上三大黑土带之一；西部位于科尔沁沙地东缘，属草甸、湿地、沙化地区，生态系统比较脆弱。

自1960年建立长白山自然保护区开始，吉林省自然保护地建设经历了从无到有、从小到大、从单一到综合的发展历程。据收集数据统计，截至2019年底，全省共计建立各类自然保护地167处：自然保护区51处，其中，国家级24处、省级20处、市县级7处；风景名胜区11处，其中国家级4处，省级7处；森林公园64处，其中国家级35处、省级29处；地质公园9处，其中国家级6处，省级3处；湿地公园32处，其中国家级23处，省级9处。保护对象涵盖了森林、荒漠、湿地、草原等生态系统，以及矿泉群、火山地质遗迹、白垩纪流纹岩、大阳岔寒武系-奥陶系界限层型剖面等特殊地质遗迹地貌等，保护地内物种丰富，有长白松(Pinussylvestrisvar.sylvestriformis)、蒙古黄榆(Ulmusmacrocarpa)、东北红豆杉(Taxuscuspidata)、人参(Panaxginseng)、西伯利亚杏(俗称蒙古山杏)(Prunussibirica)、东北虎(Pantheratigrisssp.altaica)、丹顶鹤(Grusjaponensis)、中华秋沙鸭(Mergussquamatus)、大鸨(Otistarda)、东方白鹳(Ciconiidaeciconia)、紫貂(Marteszibellinahamgyenensis)和原麝(Moschusmoschiferus)等。

3.2 自然保护地重叠情况分析

根据收集整理后的吉林省各类自然保护地的矢量数据，利用GIS软件进行数据叠加分析得出，吉林省自然保护地涉及交叉重叠的保护地数量为86处，所占百分比达到51.5 %，重叠面积81.22万hm2，涉及自然保护区28处(其中国家级19处，省级8处，市县级1处)，风景名胜区7处(其中国家级3处，省级4处)，森林公园37处(其中国家级25处，省级12处)，地质公园9处(其中国家级6处，省级3处)，湿地公园5处(其中国家级2处，省级3处)。

从各类保护地重叠面积占自身面积的比例来看，吉林省3.81 %的湿地公园、11.08 %的自然保护区、51.42 %的森林公园、77.01 %的地质公园和82.27 %的风景名胜区存在重叠的情况，见图1。

图1 吉林省各类自然保护地重叠情况

交叉重叠分为3种类型，其中自然保护区之间重叠数量为4个，重叠面积为0.04万hm2；自然保护区和各类公园(包括风景名胜区)之间重叠数量为54个，重叠面积为21.19万hm2；各类公园之间重叠数量为32个，重叠面积为59.99万hm2。这些保护地交织重叠在一起，有的甚至出现多个保护地重叠的现象。吉林省各类型自然保护地重叠情况见表1。

表1 吉林省各类自然保护地交叉重叠面积

从表1中可以看出，自然保护区和森林公园、地质公园之间，风景名胜区和森林公园之间以及森林公园相互之间重叠面积较多，共计达到76.79万hm2。地质公园和湿地公园之间没有重叠现象。

下面列举几处多个保护地重叠的实例。(1)吉林松花江“三湖”保护区与10个自然保护地重叠，重叠面积达到34.9万hm2，达到全省重叠面积的42.97 %，包括松花江三湖国家级自然保护区、红石国家森林公园、抚松国家地质公园、露水河国家森林公园、松花湖风景名胜区、拉法山国家森林公园、朱雀山国家森林公园、三岔子国家森林公园、泉阳泉国家森林公园和泉阳省级湿地公园等。(2)吉林鸭绿江上游国家级自然保护区、长白十五道沟省级地质公园、吉林长白国家森林公园3个保护地相互重叠，重叠面积3.43万hm2。(3)吉林龙湾国家级自然保护区、吉林龙湾群国家森林公园、吉林省辉南县龙湾火山国家地质公园交叉重叠，重叠面积1.07 hm2。(4)吉林靖宇国家级自然保护区、吉林三岔子国家森林公园、吉林靖宇火山矿泉群国家地质公园3个保护地相互重叠，重叠面积1.72万hm2。(5)吉林长白山火山国家地质公园重叠在2个保护地内，其中在长白山国家级自然保护区内4.31万hm2，在吉林长白山北坡国家级森林公园内0.06万hm2。(6)八大部-净月潭风景名胜区、吉林净月潭国家森林公园、吉林长春净月省级湿地公园互相重叠，重叠面积0.83万hm2。

3.3 保护地重叠造成的影响及形成的主要原因

地域空间交叉重叠给保护地带来的保护和管理问题十分严峻。首先，各类保护地保护法规条款的不同，造成各个交叉重叠的保护地之间执行法规时存在冲突。其次，保护地交叉重叠、多头管理、边界不清，造成管理重叠区域监管职责交叉、管理职责不清，权利不明的现象十分突出[3]。第三，因为重叠分布的区域大多是资源丰富地域，会造成重复投入和重复开发，双重保护造成了有限的人力、财力、物力的浪费，双重开发加剧了资源保护的压力[4]。

造成保护地空间交叉重叠问题的原因是多方面的，分部门管理、各自为政是其中的主要原因。省内各类自然保护地2017年以前在行政体制上分属环保、林业、农业、国土、住建、水利等部门管理，报批和审批时也分属不同部门，导致各个部门互相之间缺少有效的协调沟通，资料获取难度大，无法进行空间数据的汇总分析，致使不同类型的自然保护地之间产生交叉重叠[4]。其次是由于保护地划建时间过早，在划定边界时受技术水平和能力的制约，基础数据不完善，划定保护地过程不科学，范围四至不清，导致保护地之间产生重叠。

4 对策建议

4.1 科学评估，整合优化，有效解决保护和发展之间的矛盾

在尊重历史的前提下，对吉林省自然保护地进行科学评估，对空间重叠的保护地按照高级别保护优先、低级别服从高级别的原则进行整合，整合优化后做到一个保护地一套机构一块牌子[1]。并结合自然保护地实际情况，将保护地内部存在较大争议及矛盾突出问题调出保护地，在坚持保护优先的原则下尽可能减少自然保护地内部的人为干扰，有效解决保护与发展之间的矛盾。

4.2 科学区划，保持生态系统的完整和联通性

在现有自然保护地基础上，对同一自然地理单元内相邻相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面[1]。以保持生态系统完整性为原则，将周边具有保护价值、生态系统脆弱且尚未纳入保护地范围的区域按照自然地理特征、自然生态过程联系等进行优化整合，设立新的或并入原保护地以填补保护空缺，确保重要生态空间的生态过程完整、物种栖息地联通，保证景观连续性和完整性。

4.3 整合优化管理机构与队伍，加强保护地管理

针对每个自然保护地设立专门的保护管理机构，明确管理职责和编制，配备专职管理人员。被整合归并的保护地名称不再保留。整合优化后的各自然保护地管理机构和人员相应合并，隶属关系和业务相应进行调整。

4.4 合理调整自然保护地范围，明确自然资源所有权、使用权

对因技术原因引起的数据、图件与现地不符的自然保护地，应与生态红线相衔接，根据保护对象和保护强度，合理调整保护地范围。全省统一技术标准，针对全省各类保护地的不同特点，推进多规合一，做到无缝衔接并及时进行勘界立标。进一步完善自然资源统一确权登记办法，每个自然保护地作为独立的登记单元，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源所有权、使用权的边界[1]。