碳排放权及林业碳汇交易情况综述

陈思羽， 吕梦燕，毛 赫， 张立民， 刘 野， 任 军

(1. 吉林省林业科学研究院， 吉林 长春 130033; 2. 中国船级社质量认证公司吉林分公司， 吉林 长春 130033)

碳排放交易体系是减少CO2排放的重要政策工具。为了实现我国温室气体减排目标，探索低成本减排的市场机制途径，国家发展改革委于2011年11月在北京等7个省(市)启动了碳排放权交易试点工作并取得积极进展。2015年9月，中美两国元首共同发表了《中美元首气候变化联合声明》，中方表示到2030年单位国内生产总值CO2排放将比2005年下降60 %～65 %，森林蓄积量比2005年增加45亿m3左右。随着习近平主席在第75届联合国大会上承诺碳达峰、碳中和等中长期目标和愿景，我国于2021年启动全国碳排放交易体系。

我国非常重视林业在应对气候变化方面发挥的重要作用。在2007年6月发布的《中国应对气候变化国家方案》中，首次把林业纳入了减缓气温升高和适应气候变化的重点领域。在2009年6月召开的中央林业工作会议中明确指出，林业在我国应对气候变化中具有特殊的地位，会议强调“应对气候变化，必须把发展林业作为战略选择”。与直接减排措施相比，通过林业措施增加碳汇不仅可以达到间接减排的效果，而且操作成本低、效益好、易施行，7个试点省(市)都先后将林业碳汇纳入了碳交易体系当中。

1 国外碳排放交易机制和体系

1.1 国外碳排放交易机制

联合国针对全球变暖，出台了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》两大公约，并催生以CO2排放权为主的碳交易市场机制，主要有三种：清洁发展机制(Clean Development Mechanism，简称“CDM”)、国际排放贸易机制(International Emissions Trading，简称“ET”)和联合履行机制(Joint Implementation，简称“JI”)。三种机制的共同特点是“境外减排”，而非在本国实施减排行动[1]。

1.1.1 清洁发展机制(CDM)

CDM允许发达国家为发展中国家提供相关技术和资金，并通过碳交易市场而完成本国减排任务，因此，在发达国家和发展中国家间开启了一个巨大的碳排放权交易市场，是发达国家和发展中国家合作开展的减排项目。CDM为发达国家提供了一种比较灵活的履约机制，而发展中国家可以通过实施CDM项目获得资金和技术的支持。但CDM只能作为应对全球气候变化的一种手段，而要真正意义上减缓全球气候变暖还需要世界各国做出更大的努力。根据全球CDM卖方市场数据表明，截至2012年底全球共有6 240个CDM项目注册成功，中国、印度、巴西和墨西哥是全球CDM项目注册数目相对较多的4个国家，占据了全球CDM项目总数的75.9 %。中国注册成功的CDM项目为2 447个，占全部项目的50.94 %，核证减排量(CER)达到4.36亿t CO2当量，所占比例高达64.93 %，若按照10美元·t-1的价格算，转让收益将达到43.6亿美元。2012年底，《京都议定书》第一承诺期结束后，第二承诺期的续签工作没有按期完成，与《京都议定书》紧密相关的CDM的存在形式也发生重大变化，目前已暂停注册。

1.1.2 国际排放贸易机制(ET)

ET是指一个发达国家将其超额完成的减排量指标，在从转让方的规定排放限额上扣减相应转让额度的基础上，以交易的方式转让给另一个未能完成减排量指标的发达国家。ET是发达国家出售减排指标给发达国家，是一种基于配额型交易。

1.1.3 联合履行机制(JI)

JI是指发达国家与发达国家之间通过项目级的合作，在转让方所“分配数量”的配额上核减相应额度的基础上，其中一方所实现的减排量可以转让给另一方。简单地说，JI就是发达国家与发达国家之间合作开展的减排项目。

1.2 国外碳排放交易体系

2002年，英国在世界上率先建立了第一个碳排放自愿交易体系(UK ETS)，之后澳大利亚的碳排放交易体系(AU ETS)和新南威尔士州碳减排交易体系(NSW GGAS)、欧盟的碳排放交易体系(EU ETS)、美国的区域温室气体减排行动(RGGI)和加州碳排放交易体系(CAL ETS)、西部气候倡议(WCI)、新西兰的碳排放交易体系(NZ ETS)以及印度的履行和交易机制(IND PAT)等陆续启动[2]。下面介绍几个目前相对成熟的交易体系。

1.2.1 欧盟碳排放交易体系(EU ETS)

EU ETS于2005年初试运行，2008年初正式运行，主要目的是帮助欧盟成员国家履行减排承诺，获取利用总量交易机制减少温室气体排放的经验。EU ETS是世界上第一个由多个国家联合参与合作的强制性总量控制的排放交易体系，目前的碳交易量规模也是世界最大。EU ETS由28个欧盟成员国和冰岛、挪威、列支敦士登3个非成员国组成，覆盖11 000座以上的发电站、高耗能工厂，航空业从2012年1月也被纳入到EU ETS中。总体来说，欧盟总排放量45 %左右的温室气体排放在EU ETS管控范围之内。EU ETS的目标是在2020年，覆盖范围内的温室气体排放量比2005年降低13 %，或者比1990年排放降低20 %[3]。

1.2.2 美国区域温室气体减排行动(RGGI)

RGGI是美国为了限制碳排放量而制定的第一个总量控制的强制性交易体系，该体系主要针对发电量超过25 MW的利用化石燃料发电企业的CO2排放，覆盖范围包括纽约、康涅狄格、佛蒙特、新泽西、新罕布什尔等7个州。RGGI目标是在2020年区域内电力行业CO2的排放量比2005年排放水平降低45 %以上。配额的初始分配先由各成员州按照其在RGGI项目中的限制排放的份额获得各自的配额，然后通过拍卖的方式把配额分配给每个控排企业。RGGI对电力行业90 %的配额都是通过拍卖进行分配，拍卖一般都是单轮密封竞价、统一拍卖价格。

1.2.3 美国加州碳排放交易体系(CAL ETS)

CAL ETS在2012年正式启动，覆盖了加利福尼亚州主要行业，包括发电、炼油、运输燃料以及工业设施等年排放量超过2.5×1016t CO2当量的企业。CAL ETS在2013—2014年首先覆盖电力供应和工业领域，占加利福尼亚州温室气体总排放量的35 %，2015年起将天然气供应商和其他燃料分销商也纳入到交易体系之中，覆盖范围占加利福尼亚州温室气体总排放量的85 %。

1.2.4 澳大利亚碳排放交易体系(AU ETS)

澳大利亚于2012年7月1日起开始执行碳定价机制，AU ETS要求排名全国前500名的污染企业按约定的价格对其碳排放进行付费。AU ETS覆盖了电力生产、垃圾处理、固定设施能源使用、工业生产、污水处理等领域，覆盖范围的排放量约占澳大利亚总排放量的60 %。AU ETS的减排目标是到2020年的碳排放量比2000年排放水平降低5 %。除了约定价格出售，AU ETS也为部分企业提供了一些免费配额，免费配额可以进行私下交易或由政府回购，但不允许被储蓄，这一点与约定价格出售的配额一样[4]。

2 我国碳排放交易市场建设的基本思路

目前我国是世界最大碳排放国，2019年我国碳排放量占全球总量的28.83 %，已经超过了世界上所有发达国家的总和。2020年9月22日，我国在第75届联合国大会上承诺，在2030年前力争实现碳达峰，在2060年前努力争取实现碳中和。为了实现我国温室气体减排目标，探索低成本减排的市场机制途径，我国正在试点碳排放权交易制度体系的建立，积极参与国际市场的碳排放权交易[5，6]。

2.1 开展碳排放权交易试点工作

国家发展改革委于2011年10月印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，通知中明确了将北京市、广东省、上海市、湖北省、天津市、重庆市和深圳市作为碳排放权交易的试点省(市)。自2013年6月18日深圳碳排放权交易市场率先启动交易，其他6家试点省(市)的碳交易市场也于2014年6月19日前全部启动。各试点省(市)先后出台了碳排放权交易管理办法，对钢铁、石化、水泥、电力、纺织、有色金属、化工、造纸、民航等行业年度碳排放量在1万t以上的企业分配碳排放配额，配额不足或剩余均可在碳交易市场进行交易。

7个试点碳交易市场自启动运行以来，不断地发展壮大。据统计，现已有近3 000家重点排放单位、1 000余家非履约机构和11 000多个自然人参与到了碳交易试点市场之中。截至2020年8月末，7个试点碳交易市场配额累计成交量为4.06亿t，累计成交额约为92.8亿元。

2.2 启动中国温室气体自愿减排交易体系

国家发展改革委于2012年6月13日印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，并正式启动了中国第一个自愿减排机制——中国温室气体自愿减排交易体系(China Certified Emission Reduction，CCER)。暂行办法规定：国家发展改革委作为温室气体自愿减排交易的国家主管部门对我国境内的温室气体自愿减排交易活动进行管理；参与温室气体自愿减排交易的项目应采用经国家主管部门备案的方法学并由经国家主管部门备案的审定机构审定，核证自愿减排量后，项目产生的减排量在国家主管部门备案和登记，并在经国家主管部门备案的交易机构内交易。目前，国家发展改革委已分5批备案自愿减排方法学181个。

2013年10月24日，中国自愿减排交易信息平台上线。中国自愿减排交易信息平台累计公示CCER审定项目1 281个，已获批备案项目总数达到482个，已签发项目总数为124个，签发减排量约3 500万t。

2.3 启动全国性碳排放交易市场

2014年11月12日，中美两国发表《中美气候变化联合声明》，中国承诺将在2017年启动全国碳排放交易体系。为加快建立全国碳排放权交易市场，国家发展改革委于2017年12月印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，这标志着中国碳排放交易体系完成了总体设计。

2020年底，生态环境部出台了《碳排放权交易管理办法(试行)》，印发了《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》，全国统一碳市场第一个履约周期正式启动。2021年7月16日，我国启动了发电行业全国碳排放权交易市场上线交易，交易中心设在上海，登记中心设在武汉。

3 我国林业碳汇交易情况

3.1 林业碳汇项目类型

目前，我国已开展过的林业碳汇项目主要有3种类型：林业CDM项目、林业CCER项目和其他类型项目。

其中，林业CDM项目依据联合国CDM执行理事会(EB)发布的《清洁发展机制项目运行管理办法》以及相关的方法学进行实施；林业CCER项目则依据国家发展改革委发布的《森林经营碳汇项目方法学》和《碳汇造林项目方法学》等进行实施，项目减排量可以在国家规定的碳排放权交易市场进行交易；而其他类型项目可以参考方法学和管理办法，同时依据《全国林业碳汇计量监测技术指南(试行)》《林业碳汇计量与监测管理暂行办法》《中国林业碳汇项目审定和核查指南》及相关的标准等进行实施，项目减排量可根据购买方的意愿进行碳中和或履行义务植树活动，也可以在国际自愿市场进行操作，实施减排量交易[7-10]。

3.2 各类林业碳汇交易进展情况

3.2.1 林业CDM项目

林业CDM项目通过各省(直辖市、自治区)发展改革委初审上报国家发展改革委批准备案后，报送联合国CDM执行理事会(EB)进行项目注册或减排量签发。自林业CDM项目于2004年启动以来，国家发展改革委共批准备案了5个项目，分别为“广西珠江流域治理再造林项目”“四川西北部退化土地的造林再造林项目”“广西西北部地区退化土地再造林项目”“诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性造林再造林项目”和“辽宁康平防治荒漠化小规模造林项目”，其中前4个项目已经在EB成功注册，占我国全部注册项目的0.11 %；但截至2014年底，EB只签发了广西2个林业CDM项目的碳减排量[11]。林业CDM项目现已停止注册。

3.2.2 林业CCER项目

林业CCER项目通过各地方发展改革委初审，报送国家发展改革委审核备案，项目减排量直接报送国家发展改革委审核备案并签发。目前，共有“广东长隆碳汇造林项目”“湖北省通山县竹子造林碳汇项目”“江西丰林碳汇造林项目”和“北京房山区石楼镇碳汇造林项目”4个林业项目在国家发展改革委备案，其中“广东长隆碳汇造林项目”是目前唯一由国家发展改革委签发减排量的林业CCER项目[12]。“广东长隆碳汇造林项目”于2011年在广东省梅州市和河源市等欠发达地区的宜林荒山地区实施碳汇造林866.67 hm2，2014年3月30日项目通过了国家发展改革委批准的审定核证机构的审定，2014年6月27日项目通过国家发展改革委组织的温室气体自愿减排项目备案审核会审核，该项目的核证减排量于2015年5月25日由国家发展改革委气候司审核签发，广东粤电环保有限公司与项目业主签订了交易协议，交易碳排放量为5 208 t CO2当量，该项目是国内林业CCER的第一笔也是截至目前唯一一笔交易。该项目交易的减排量虽然不大，但作为我国第一个由国家发展改革委签发的林业CCER项目，为开发CCER碳汇造林项目提供了示范作用，有利于林业碳汇积极参与CCER抵减碳排放项目开发、实施。

3.2.3 其他类型林业碳汇项目

其他类型林业碳汇项目多为纯自愿行为，项目碳减排量在自愿市场进行交易，多为社会组织、企业、团体等为了履行社会义务、提升单位形象等，而个人捐资者主要为了履行社会责任、提高环保意识。“亚太经合组织会议碳中和项目”“北京房山区青龙湖碳汇造林项目”“云南腾冲森林多重效益项目”以及“黑龙江翠峦森林经营碳汇项目”等，就是这类项目。

中国绿色碳汇基金会从2007年开始已经募集到了8亿多资金，在全国20多个省(直辖市、自治区)开展碳汇造林，营造的碳汇林超过8万 hm2，同时建立多处碳汇造林展示基地。我国各地也在不断实践各类林业碳汇自愿交易，阿里巴巴等企业于2011年11月以每吨18元的价格认购了北京等碳汇造林项目产生的14.8万t CO2当量，中国建设银行浙江省分行于2014年10月认购了浙江临安森林经营项目产生的碳减排量，河南勇盛万家豆制品有限公司于2013年6月以每吨30元的价格认购了黑龙江伊春森林经营碳汇项目产生的6 000 t CO2当量。

《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》(林造发〔2014〕55号)已于2014年6月1日起实施，文件指出林业碳汇自愿交易按照国家发展改革委制定的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》开展，鼓励各地根据实际需求，积极组织开发林业碳汇项目方法学，为开展林业碳汇自愿交易提供必要的技术规范，并明确了在遵守中国相关法律法规和政策规定的前提下，国内外相关机构、企业、团体、个人均可参与林业碳汇自愿交易。

3.3 北京市林业碳汇交易项目开发实践

北京市作为全国碳排放权交易7个试点省(市)之一，在全国率先开展了林业碳汇交易抵排项目的开发，同时成立了以增加森林碳汇、应对气候变化为目的的公益性专项基金——北京碳汇基金，积累了丰富的经验。

北京市先后出台了《北京市园林绿化应对气候变化行动计划(2011—2015年)》《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》《北京市碳排放权抵消管理办法(试行)》等，明确规定了重点排放单位可用不高于当年核发碳排放配额5 %的经审定的碳减排量进行抵排，而林业碳汇项目碳减排量、节能项目碳减排量和核证自愿减排量等3种项目类型可用于企业抵消碳排放。北京市园林绿化局组织制定并发布实施了《林业碳汇计量监测技术规程》《林业碳汇项目审定与核证技术规范》《平原地区造林项目碳汇核算技术规范》等北京市地方标准，规范了计量监测体系的运行机制[13]。

近年来，北京市园林绿化局积极推进将林业碳汇纳入全市碳交易体系，先后组织开发了“顺义区碳汇造林一期项目”和“房山区石楼镇碳汇造林项目”2个林业碳汇项目。其中：一处位于顺义区东北部，总面积近666 hm2，2012年3月至2014年2月，这片林地总计吸收掉1 197 t CO2当量；另一处碳汇林位于房山区石楼镇，总造林面积1 000 hm2，经监测与核证，2013年3月至2015年4月，这片林地吸收1 500 t CO2当量。这两处林地监测期内产生的CO2当量获北京市发展改革委签发后，进入北京环境交易所交易。2016年1月6日，北京市两个林业碳汇项目2 697 t减排量在北京环境交易所完成交易，交易金额8.8万元。其中，顺义区项目1 197 t CO2当量，由联华林德气体(北京)有限公司以36元·t-1的价格购买，而房山区项目1 500 t CO2当量则被益海嘉里(北京)粮油食品工业有限公司以30元·t-1的价格购买。另外，北京碳汇基金通过购买碳汇履行植树义务等途径，目前募集碳汇资金总计1 700多万元，参与人数达6 500多人次，居全国首位。