域外国家参与北极科学合作的路径——以北极科学部长级会议机制为例

陈留林 刘嘉玥 王文涛 俞勇

(1 自然资源部极地科学重点实验室,中国极地研究中心,上海 200136; 2 天津大学海洋科学与技术学院,天津 300072; 3 中国21 世纪议程管理中心,北京 100038)

提要 北极科学部长级会议(ASM)是由北极国家发起的覆盖全球主要北极事务相关国家和国际组织的政府间高级别合作交流平台,主要目标是增强国际北极科学合作和协作。本文结合国际北极研究的最新情况,从北极科学部长级会议发起的背景和发展的特点来对其内在的发展机制和发展方向进行解析,认为ASM 体现了美国提振北极科学研究、发挥全球领导力的诉求,尽管ASM 给北极域外国家提供了以平等身份参与北极科学合作和表达立场的机会,但是目前其主要框架仍受到北极理事会深刻影响和主导,对各国的北极研究和合作是一种软性的信息交流和督促机制,北极域外国家需在科技战略对接、科技项目合作以及深入介入北极观测网和数据共享方面展现出更加积极的态度和措施,来提升北极治理的影响力。

0 引言

面对广阔、多变和极端气候条件下的北极,随着地球系统科学全面观的不断深入,在应对“北极快速变化及其全球影响”等需要世界各国通力合作的议题上,北极国家逐渐认识到国际科学合作的关键作用,对北极域外国家参与北极科学研究持开放态度,北极观测系统的统一设计和互相协调观测逐渐成为全球共识。为了满足更大范围、更高权限来协调北极观测的需求,北极科学部长级会议(ASM)提供了一个国家层面的高级别信息交流协调和督促执行平台,尽管ASM 的产出之一—— 联合声明是非法律约束力的,但是ASM 给北极域外国家提供了以平等身份参与北极科学合作和表达立场的机会。

1 北极科学部长级会议成立的背景分析

1.1 奥巴马政府对于气候变化的重视

《联合国气候变化框架公约》自1992年达成至今,各国对气候变化的重视程度日益提升,北极的研究和治理成为各国关注的焦点。在奥巴马执政期间(2009—2016),如何应对气候变化和发挥美国的全球领导力是联邦政府的关注重心[1]。2013年奥巴马政府发布了新《北极地区国家战略》,对北极气候变化问题的综合科学研究高度重视,随后出台的《2013—2017年北极研究计划》进一步阐述了政府重点资助的7 个领域,涉及海洋、海冰、大气、生态、模式、健康等北极研究的重点方向[2],北极气候变化问题在奥巴马政府政策议程中的地位不断提高。美国北极研究委员会(ARC)、美国国家大气与海洋管理局(NOAA)等部门和科研机构相继出台《北极地区的变化、战略行动计划、纲要》、《NOAA 北极远景与战略》等一系列计划和行动战略,响应奥巴马政府的气候变化政策。奥巴马政府还宣布了“总统气候行动计划”,制定出台了一系列气候变化治理相关的法律、政策和计划,在减少温室气体、提倡清洁能源技术、增强应对气候变化国际组织合作等方面发挥着领导作用。

2015年奥巴马访问阿拉斯加,次年美国召集25 个国家和政府科技部长或代表,以及欧盟和北极原住民代表,召开了第一届北极科学部长级会议(ASM1),将全球北极国际科学合作从机构为主体的级别升级到全球政府行政管理层面。美国代表团阵容空前强大,美国总统科学顾问、白宫科技政策办公室主任、美国国家自然科学基金(NSF)主任、美国北极研究理事会(ARC)主席、美国国家海洋和大气管理局(NOAA)主任,以及40余位白宫和联邦机构官员出席[3],显示出美国政府和科技届对北极气候快速变化及其全球影响的重视,以及强化全球气候治理领导力的决心。

1.2 美国的北极科学研究领导权正在受到挑战

从北极研究的成果产出来看,1998—2017年的数据显示美国依然在研究成果的产出量、影响力上领先全球。尤其是在海洋学领域[4],美国拥有较多颇具实力的研究机构,如阿拉斯加大学、加州大学、NOAA、伍兹霍尔海洋研究所等,在全球北极科学研究合作方面举足轻重。但是,近几年加拿大、挪威、德国、英国、俄罗斯、丹麦等国家在研究实力上大幅进步,成果产出量和影响力逐年上升,挪威、德国、英国和丹麦已经成为全球北极科研合作的区域聚合中心[4]。中国、日本的北极研究论文产出增长迅猛,近十年的论文产出排名进入全球前十位,影响力与日俱增[5]。

在国际大型合作计划方面,美国一直在延续90年代推出的北极环境变化研究(SEARCH)、国际北极浮标计划(IABP)等,其北极观测主要依赖于 NOAA 主导的航空观测和卫星遥感项目(Operation IceBridge,ICESat-2),以及美国海军牵头的北冰洋水下观测项目(该项目本身开放合作程度有限),近几年推出和主导的国际大型合作计划乏善可陈。相反,欧洲国家和相关国际组织非常积极,欧盟于2016年启动了整合北极观测系统(INTAROS)项目,集合了14 个欧洲国家的科学家,共同致力于扩展、改进和统一北极地区的现有观测系统。国际北极科学委员会(IASC)推出由德国魏格纳海洋与极地研究所(AWI)主导的北极气候多学科漂流冰站观测计划(MOSAiC),目前已顺利进展至第4 航段,来自19 个国家的600 多位科学家参与了此项国际极地年(IPY)以来最大的北极国际合作计划。德国AWI 和挪威极地研究所(NPI)在北大西洋和北冰洋的战略要道弗拉姆海峡布放了一系列海流潜标,2000年至今该计划迅速发展为多国联合的共同观测计划。此外,北极可持续观测网(SAON)、极地预报年(YOPP)等大型观测和研究计划均体现了“多边化”的特点,由国际组织牵头,各国充分协商合作实施。

在北极对话机制建设方面,相较美国,挪威、俄罗斯和冰岛活跃程度较高,各自主动着手建立了北极前沿论坛(Arctic Frontier)、国际北极论坛(International Arctic Forum)和北极圈论坛(Arctic Circle),主办国表现出了极其重视的态度,国家元首亲自出席并发表北极宣言,鼓励北极域内外国家开展科学交流和政策对话,与会各方借此机会共同商讨有关北极地区的重要议题。目前,这3个论坛已逐渐成为全球范围内探讨北极可持续发展、共同开发和有效利用北极资源的多边性机制平台,主办国自身的北极影响力也在不断扩大。

1.3 北极长期观测项目的全球整合和协同

北极地区的气候变化、环境保护和资源利用是科学家和政府部门关注的主题,长期观测网是支撑各国及国际组织行动目标的核心设施,其持续产出的数据成果和产品对于北极的可持续发展至关重要。北极地区有诸多涉及多学科领域的长期观测网,可分为海洋、陆地、冰冻圈、大气、生物多样性、海岸等领域,以及与原住民相关的社会经济指标、人体健康等观测网,其中较为典型的如2007年由北极理事会、国际北极科学委员会等发起成立的可持续北极网络(SAON),其目标是通过加强合作和整合现有观测网络增强北极观测活动,促进数据、信息的共享和集成,实现用户可以免费访问的高质量数据,这些数据将实现泛北极和全球增值服务并为之提供社会效益。近几年,SAON 发布了2018—2028的路线图,其重点从社区建设和合作伙伴关系转移到北极观测系统设计和实施,显示出在整合北极观测系统方面更加积极的愿景[6]。Lee 等[7]指出,当前北极观测在空间和时间上都过于局限,缺乏足够的协调,在应对北极和全球的灾害天气预测和预报、粮食安全、运输、基础设施规划和资源利用等方面缺乏足够有效的支撑,提出了将北极作为全球海洋观测系统的区域组成,发展全球海洋观测系统北极分系统(Arctic Region Component of the Global Ocean Observing System,ARCGOOS)。北极陆地观测网方面,北极陆地研究和监测国际网络(INTERACT)发展迅速,目前集成了全球15个国家和政府在北极和亚北极地区的87个陆地观测站,其中俄罗斯拥有21个观测站、加拿大拥有20个观测站、挪威拥有10个观测站,涉及北极冻土、动植物、冰冻圈、生态等多学科观测,各站之间的样品、数据和研究设施均按照合作协议进行共享[8]。

总体而言,北极观测网呈现从短期向长期、区域向整体、域内向域外、单一向综合的协同观测转变,这也决定了北极国家需要在观测网设计和数据共享方面与非北极国家开展对话和合作,拥抱和欢迎非北极国家作出积极科学贡献。

2 北极科学部长级会议的发展特点

2.1 北极理事会将在北极科学部长级会议的发展中发挥核心作用

事实上,北极理事会自1996年成立以来,通过不断加强自身的机制化和法律化建设,推动自身从区域性政府间论坛向国际组织转变,在北极各项事务中发挥着核心作用。尤其是在北极治理方面,其下设的6 个工作组,基于北极地区长期的科学考察和观测分析,发布的一系列评估报告,如《北极生物多样性评估报告》、《北极航运报告》等,具有很强的科学性和权威性,对于北极地区的科学研究和治理有着深远的指导作用。该6 个工作组,与域外国家和国际组织之间存在紧密的合作关系,形成了国际北极科学合作的深厚基础。在发布《加强北极国际科学合作协定》之前,北极理事会于2011年和2013年分别发布了《北极海空搜救合作协定》和《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》,基于这两部具备法律约束力的协定,北极理事会在协调北极八国的行动上更加得心应手。在会议机制上,北极科学部长级会议也参考了北极理事会成立之初的模式,利用高级别的部长级会议和软法性质的会议宣言来督促各国。基于上述事实,北极科学部长级会议成立之初就确认了北极理事会长久以来在促进北极科学合作中的领导作用,尤其是在《加强北极国际科学合作协定》这一具有法律拘束力的区域性协定发布之后,可以预测北极理事会将进一步加强北极国家在科学合作方面的合力优势[9],强化北极科学研究的领导权,主导北极科学部长级会议发展进程。

近几年,ASM 在全球北极协同观测和数据共享领域不遗余力的开展呼吁,与北极理事会的SAON 任务之一北极观测峰会(AOS)深入互动,2020年举办的ASM3 会议上,会议组织者已经提出了会议的关注点: 将AOS 的成果作为ASM3 共同倡议的一部分,号召全球开展北极观测的力量整合,促进北极观测系统国际网络的设计、协调和长期合作,可以看出ASM 的议题设置基本是在北极理事会的预设框架下进行的。

2.2 重视北极原住民的传统知识和观测贡献

北极气候的快速变化对于原住民的社会和经济发展产生了重要影响,海岸带的侵蚀、海冰退缩等正在挑战原住民的传统知识和生活方式。在ASM1 召开前,白宫召集了30 余位阿拉斯加原住民团体领导人以及国际原住民组织代表,就北极地区发展的关切和优先事项开展了交流。白宫发布的白宫简报(White House Fact Sheet)中,对基于社区合作的“北方之眼”观测网给予了高度评价,原住民的知识和观测数据为环境变化与适应响应之间提供了重要连接。联合声明中,确认了将北极原住民纳入科学领域和决策进程对于推进科学研究的重要性。国际上主要的原住民组织,哥威迅人国际理事会(Gwich’in Council International)、因纽特人环极理事会(Inuit Circumpolar Council)、 俄罗斯北方原住民协会(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)、萨米理事会(Saami Council)、北极理事会原住民秘书处(Arctic Council Indigenous Peoples Secretariat)等直接参与了两届的ASM 会议讨论,在可持续观测网及其数据成果的社会经济效益和原住民教育方面表示了高度关注,提出最大化利用原住民传统知识的诉求。两届ASM 均将原住民的利益和诉求作为重要议题,ASM1 明确了运用对北极的广泛科学认知来建立区域抗灾力并形成全球对策,包括增强科学理解和预测能力、发展系统策略来满足北极人民的基本需求,以及帮助提高区域适应能力。ASM2 议题中进一步细化了评估北极环境和社会的脆弱性并增强抵御能力的路径,包括发展具备适应性可恢复性的建设策略,改进北极可持续性的新技术、提高认识并建立适应能力,以及公正的、符合伦理的让原住民知识和团体参与到研究中的方法。

2.3 形成软性的信息交流和督促机制

尽管各国政府和国际组织代表已在两次会议的联合声明上签字,但联合声明并不具备法律效力,各国政府在会议前需要提交一份北极科学项目的概要(Arctic Science Program Synopses),简述本国北极政策方向、研究资助机构、研究基础设施和研究计划,概要会形成文件并公布。在ASM2 上,为了督促各国对于ASM1的执行,会议主办方对各个议题的执行情况进行了简要评估(表1),并且评估了各国和国际组织对议题的直接贡献[10]。在2020年3月举行的北极科学峰会上(ASSW),会议主办方冰岛和日本发布了关于ASM3 的最新消息,将进一步要求各国在北极研究概况、有关ASM1 和ASM2议题的项目进展、新的研究计划、关于科学协议执行的新进展、关于合作领域的建议,以及最新的研究优先和需求这5 个方面提供相关信息。通过信息通报和评估的软性机制,来促进北极科学国际合作。

表1 第二届北极科学部长级会议(ASM2)的议题设置和评估Table 1.Themes and evaluation of the Second Arctic Science Ministerial Conference

3 ASM 的未来以及域外国家参与北极科学合作的路径

从发展特点来看,现阶段的ASM 类似于北极理事会发展的初期,呈现出较为松散的非法律约束机制,其讨论范围仅限于高层政府论坛,信息交流、软性督促和共同呼吁是其主要输出,ASM 并未在发展模式、发展愿景以及实质性的具体合作计划层面开展活动。从长远来看,机制化建设是维持ASM 持续活力的保证。ASM 当前的软约束模式要维持泛北极观测网络的持续发展是力不从心的,必须对各参与国的责任义务进行有约束力的界定,在基础研究设施、研究材料、科学教育、区域准入等方面制定措施,并确保这些措施能够付诸实践,才能更为有效地实现北极事务的治理。ASM 本身的机制化建设是实现这一目标的有效途径,包括设立常设秘书处和稳定的资金支持路径。在ASM2 上也提出了建立北极资助者论坛(Arctic Funders Forum)的提议,以促进跨国科学资助计划之间的合作。北极资助者论坛可以致力于促进信息共享和关系协调,也可以发展成为获取国家北极研究项目和国际信息的门户。

特朗普政府对待气候变化态度是ASM 未来发展的不确定因素。尽管美国是ASM 的发起国,但是特朗普政府上台后一改其前任奥巴马政府的“亲气候”立场,对气候变化的科学基础持质疑态度,宣布退出《巴黎协定》,在相关人事安排、政策落实和资金预算方面呈现明显的“去气候化”特征[11]。2018年ASM2召开之际,总统科学顾问兼白宫科技政策办公室主任职位空缺了近两年,原总统科学顾问兼ASM1代表团负责人John Holdren 于2018年在哈佛大学的公开演讲中,号召科学界要在奥巴马的政策下扩大美国在气候变化研究领域中的参与度[12]。而近三年,特朗普政府在大幅削减与气候变化有关机构和研究项目的经费。与2019年预算相比,2020财年预算将减少美国国家自然科学基金(NSF)约10亿美元总预算,减少比例达12%,其中地球科学以及南极和北极研究大幅减少; 减少美国国家航空航天局(NASA)地球科学部分预算8%,并要求将资源集中在深空探索而非以地球为中心的研究上; 减少美国国家海洋和大气管理局(NOAA)14%的总预算,其中大幅减少了海洋、渔业和大气科学项目经费[13]。

域外国家应在ASM 发展过程中发挥重要作用,尤其是参与北极科学合作方面。

一是加强与域内国家北极科技战略层面的对接、协调和沟通。域内主要国家在北极战略、行动计划层面已有明确的利益关切和优先领域,尤其是在气候变化、环境保护和资源利用等方面存在共同的科技合作共集,域内国家对域外国家参与北极科学合作持欢迎态度。域外国家应针对不同的国家北极利益关切和科技特点,采取自上而下的方式主动对接,形成固定化的高级别定期交流机制。充分利用ASM 为域外国家提供的相对平等的国际舞台,除了两年一次的部长级会议,可增加政策或科学论坛,加强北极科技合作和交流的频次。运用多边机制开展对话,提升在北极多边框架下的议题设置能力、舆论引导能力和规则制定能力,德国已经通过举办ASM2 开展了实质性行动,日本也即将联合举办ASM3,不断扩大自身的影响力。

二是加强与域内国家的北极科技项目合作,关注原住民利益。尽管当前美国仍然是国际北极科技合作的中心,但欧洲国家如挪威、俄罗斯、丹麦、德国,其北极科技影响力与日俱增,挪威和俄罗斯态度较为积极。2017年4月挪威首相索尔贝格(Erna Solberg)来访中国时表示“愿拓展两国包括北极事务在内的各领域互利合作”,习近平主席和普京总统共同确定2020年至2021年举办中俄科技创新年,双方在北极科技合作交流的具体内容也在磋商中。域外国家可考虑加强持续性的政策和资金引导,鼓励国内各层面的研究机构开展对接和共同研究,以联合调查航次、共建野外观测站、共同发起大型科学计划等方式开展合作; 除了继续强化北极变化的区域和全球动力学研究外,特别要注意在评估北极环境和社会的脆弱性并增强抵御能力方面加强合作,关注所在国地方政府及北极原住民的利益关切和需求,加强互信。

三是深入介入全球北极观测系统的设计和整合,加强数据质量建设和共享。北极现有的科学研究模式无法有效地应对北极地区所面临的挑战,尤其是在COVID-19 疫情发生后,北极地区观测网维持捉襟见肘,这给北极域外国家提供了机遇,全球力量参与的泛北极协调观测和数据网络势在必行。2020年的北极观测峰会(AOS)联合声明发出了号召,呼吁各国维持和扩大现有研究基础设施(例如研究站、船只),广泛地分享技能和专业知识,即使在危机时期也要维持观测计划的持续[14]。域外国家应持续不断地加强北极数据质量建设,在数据共享的框架内支持全面和公开获取科学元数据,并鼓励以最短的时间公开科学数据和发布数据产品,支持在线免费或有限付费,以提升域外国家对北极科学知识发展效率和贡献,打破北极国家内部的科技合作与信息垄断[15],增强北极环境和社会系统及它们全球影响的科学理解和预测能力。