与规划不符的建设项目选址管理——以衡阳市为例

易倚冰

（衡阳市自然资源和规划研究培训中心，湖南 衡阳 421001）

0 引言

当前，正是主体功能区规划、土地利用总体规划（以下简称“土规”）、城乡规划等空间规划向国土空间规划的过渡时期。现行城市规划由于编制时间较早，部分规划难以适应当前的发展需要，直接造成一些项目的选址地点与规划不符。在国土空间规划正式出台之前，本文以衡阳市为例，研究过渡时期与规划不符的建设项目在选址管理方面的审批程序。

1 与规划不符项目的选址管理常见困难和问题

建设项目选址工作较为繁琐复杂，而与规划不符的项目选址在管理中面临更大的困难和问题，现将常见的困难和问题归纳如下。

1.1 规划依据缺失

根据《城乡规划法》，建设项目选址地块应符合法定规划规定的用途。现行的城市规划由于编制时间较早，难以对当前复杂多变的城市发展作出准确的预测和安排，导致一些项目的选址地块与规划不符或超出规划，使这类项目选址缺乏规划依据。

1.2 选址合法性不足

由于选址地块与规划不符，在办理选址手续之前，须根据具体情况开展选址论证、修改土规或城市规划，审批周期较长，较难适应快节奏的城市发展需求。因此，一些急于落地的项目在论证选址合理性之后，往往不履行规划调整等法定程序，致使选址的合法性不足。

1.3 专业协调性不足

由于土地规划和城乡规划隶属两个学科，土规修改方案和选址论证报告分别由不同的技术单位编制，2个单位往往缺乏沟通，导致所选位置并非最佳方案。如土规修改方案中单纯为了调规而将划补地块随意切块，未考虑城市规划的用地布局，有时甚至占用规划的道路用地进行选址，致使项目选址没有达到预期的效果。

2 与规划不符项目的选址管理审批程序

2.1 与规划不符项目的类型

从字面意义上看，建设项目选址地点与规划不符是指与规划的用途不符。就衡阳市的具体情况来看，由于中心城区土规范围比城市规划范围大，存在项目选址在城市规划范围外、土规范围内的情况。因此，本文将与规划用途不符和超出规划统一列为与规划不符的情况，具体分为以下3种类型，每种类型的选址管理审批程序如图1所示。

图1 与规划不符的建设项目选址管理审批程序

2.2 选址与规划强制性内容冲突

根据《城乡规划法》，规划强制性内容为“基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容”。若项目选址地点与规划强制性内容不符，禁止改变规划用途，应另行选址。需要注意的是，城乡规划中的总体规划和控制性详细规划（以下简称“控规”）作为项目选址的规划依据，其中总体规划因审批权限在国务院，绿地不能调整；控规中的绿地可根据城市发展需要进行等面积置换。

2.3 选址与规划强制性内容不冲突

选址地块与规划强制性内容不冲突分为两种情况：一是须对控规进行局部调整；二是符合城市规划用地兼容性原则。

2.3.1 需先行调整控规的情形

当项目选址地块与控规不符且用地不可兼容时，应首先论证该地块是否为最佳选址方案，若为最佳选址方案，启动控规修改程序，待控规修改完成后办理选址手续。

以衡阳市雁东小学选址为例。该小学选址地点符合控规及中小学布局规划。因地块周边城市发展迅速，学位需求紧张，经测算，该小学办学规模需由中小学布点规划的24个班增加到42个班，用地面积需由控规的1.14hm2扩大至3.40hm2。根据控规，该地块南面为公共绿地、东面为14m规划道路（见图2），周边已无发展用地。为满足该片区学位需求，可对该片区控规进行局部调整（见图3），具体按以下程序开展前期工作。

图2 雁东小学选址位置控规调整前

图3 雁东小学选址位置控规调整后

1）建设单位委托技术单位根据学位需求做出初步设计方案，论证绿地置换、道路调整的可行性。

2）市自然资源和规划局（以下简称“市局”）对控规调整方案组织召开专家评审会。

3）报市国土空间规划委员会审议。

4）将调规方案进行网上公示30天。

5）公示无异议后，将调规方案按程序报市政府，并更新规划数据库。

6）市局核发用地预审与选址意见书。

2.3.2 符合用地兼容原则的情形

当项目选址地块与规划用途不一致，但符合《衡阳市国土空间规划行政技术准则》中用地兼容的情形，应结合地块周边环境综合确定选址位置。若项目对周边环境存在潜在风险，应开展选址论证。

以衡阳新平110kV输变电工程、呆鹰岭供电所生产检修用房2个项目为例。2个项目选址于相邻的2个块地（见图4），选址应统筹考虑。该地块在呆鹰岭镇总体规划中为居住用地，与规划用途不一致，但符合城市规划中居住用地可以兼容市政设施用地的情形。考虑到变电站对周边环境、交通有一定影响，应开展选址论证。另外，国家尚未制定供电所生产检修用房的用地规模标准，根据相关规定，须开展节地评价论证，以确保项目节约集约利用土地。2个项目具体按以下程序开展前期工作。

图4 衡阳新平110kV输变电工程、呆鹰岭供电所生产检修用房选址位置示意

1）市局对2个项目组织召开选址论证专家评审会，对呆鹰岭供电所生产检修用房项目组织召开节地评价专家评审会。

2）由于上述2个项目的选址审批权限在省厅，市局对省厅出具初审意见。

3）建设单位到省厅申请办理用地预审与选址意见书。

2.4 选址位于成片规划建设用地范围之外

随着城市的发展，衡阳市中心城区的用地已基本饱和。为了就近利用城市现有的基础设施和公共服务设施，一些项目在成片规划建设用地范围之外选址势在必行。

2.4.1 具体做法

衡阳市的土规范围比城市规划范围大，因此，位于城市总体规划建设用地范围之外的项目，可能符合土规，也可能不符合土规。对于该类项目采取开展选址论证、报国土空间规划委员会审议等方式确定项目选址是否合理。

2.4.2 案例分析

湖南环境生物职业技术学院扩建项目选址于现有校区以东，不符合土规，在总体规划建设用地范围之外（见图5）。根据相关规定，应编制选址论证报告和土规修改方案，按程序报批。选址地块内有1根110kV高压线从南北向穿过，为保证学校师生的安全，该高压线应搬迁。经多方论证，该地块为最佳选址方案。基于以上考虑，按以下程序开展前期工作。

图5 湖南环境生物职业技术学院选址位置示意

1）市局组织召开选址论证专家评审会，重点论证高压线搬迁的可能性。

2）建设单位编制土规修改方案，市局组织召开土规修改方案专家评审会。

3）市局将土规修改情况按程序上报市政府和省厅。

4）由于该项目的选址审批权限在省厅，市局对省厅出具初审意见。

5）省厅对土规修改方案批复后，校方到省厅申请办理用地预审与选址意见书。

3 工作建议

在国土空间规划未正式出台之前，随着城市社会经济的迅速发展，建设项目选址与规划不符的情形时有发生，结合工作实践，提出以下工作建议。

3.1 加强选址论证

对于不符合规划用途、符合用地兼容性原则但对周边环境有重大影响以及在成片规划建设用地范围外选址的项目，应编制选址论证报告。报告应从片区发展、公共服务设施、市政基础设施、道路交通等方面论证选址的合理性。建议在选址论证过程中提出项目初步设计方案，以便更直观地判断选址地块与周边环境的关系是否协调。论证报告经专家评审通过后作为办理选址手续的依据。

3.2 履行法定程序

对于确需调整土规或控规的项目，应按法定程序先行调整相关规划，再办理选址手续。现行规划种类众多，建议按规划类别设定调规条件和程序，以提高审批效率。对于需修改控规的项目审批流程为：选址论证与调规方案评审合并开展后办理选址手续。对于需修改土规的项目审批流程为：开展选址论证、修改土规、办理选址手续。通过履行规划调整的法定程序使项目选址合法。

3.3 加强专业协调

1）在选址论证阶段，通过会议或现场踏勘的形式征询住建、水利、生态环境、林业等相关部门的意见，以确保项目符合相关行业要求。

2）对于需调整规划的项目，在编制规划修改方案过程中加强土规和城市规划的专业协调，确保项目选址符合2个专业要求，从而正确引导项目推进。

4 结语

选址是所有建设项目报建的首要环节，对于与规划不符的项目，在选址管理过程中有其特定的要求及程序。作为规划管理工作者，要做到项目选址有据可循，使城市建设在规划的引导下有序推进。