村规划中产业用地供应保障探索——以江津区先锋镇保坪村为例

唐 莉

（重庆臬矩城市规划设计有限公司，重庆 北碚 400700）

1.研究背景

截至2020年，我国脱贫攻坚取得初步胜利，农村发展处于绝佳的机遇期，“乡村振兴”成为时代热点主题，得到党中央、国务院及地方各级政府的高度重视。党的十九大提出实施乡村振兴战略，指出必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，要在认真总结农业农村发展历史性成就和变革的基础上，准确研究判断经济社会发展趋势和乡村演变发展态势，把握历史机遇，增强责任感、使命感、紧迫感，把乡村振兴战略实施好。实施乡村振兴战略是为了建设现代化经济体系打好基础，建设美丽中国并让中华优秀传统文化传承，使现代社会治理格局健全，也是实现全体人民共同富裕的不二选择。

2.研究目的

在脱贫攻坚目标达成之后还需巩固成果，乡村的振兴工作成为焦点，农村发展也得以重视。江津区保坪村作为重庆市五个“点上探索助推乡村振兴”试点村之一，是重庆市重点振兴乡村之一。本文选择保坪村作为研究对象，对保坪村规划前后的产业发展及产业用地进行分析，指出产业用地现状及存在的问题，并针对所存在的问题提出相应的对策和建议。

3.研究区域概况

保坪村位于重庆市江津区先锋镇西部，紧邻先锋麻柳村，西靠龙华镇、慈云镇，南接夹滩，北面与麻柳村毗邻，面积约10.50平方公里。保坪村距离江津区主城区18公里，距先锋镇区约8公里，距国家4A景点陈独秀故居仅2公里；同时保坪村地处素有“天下第一坪”的鹤山坪之上，地势西高东低，局部缓丘起伏，山、林、水、田、园、院、路格局层次分明，自然资源景观丰富。村域对外交通便捷，渝泸高速（G93）和省道106于村域东南侧经过，村道杨麻路穿村而过，西接龙华镇，东接106省道。

图1 区位图Fig.1 Location map

4.既存产业及产业用地分析

保坪村位于江津现代农业园区的核心区域。目前保坪村产业发展已形成一定规模，以传统种植业和乡村旅游产业为主。村内现存产业分为东西两部分，西部主要企业有雨仙农谷（稻田酒店），占地规模约1200亩，以蓝莓、蔬菜、优质富硒水稻等种植业，特色民宿、垂钓等休闲乡村旅游业为主。东部有蓝色精灵蓝莓种植园、津地禾农业园、梦田农庄。其中蓝色精灵蓝莓种植园占地规模约1040亩，以蓝莓、花卉苗木种植为主，同时兼顾农产品加工；津地禾农业园占地规模约500亩，以有机蔬菜、水果种植为主；梦田农庄为家庭农庄，占地规模约200亩，主要提供水果采摘和垂钓休闲娱乐等。即存产业用地结构以农用地、设施农用地和经营性建设用地为主。

5.保坪村规划产业及产业用地分析

5.1 保坪村产业规划

随着社会经济的快速发展和乡村振兴规划全域推进，保坪村的产业发展速度、用地需求等已发生极大变化，为引导保坪村产业更进一步发展，保障产业建设项目顺利落地，进一步探索乡村集体经营性建设用地入市交易政策、措施、途径等，保坪村围绕“生态为本——生态经济产业村”这一核心，完善配套服务，调整和优化产业结构，统筹安排农业和娱乐休闲产业，引导产业联动发展，形成“一产为基础，三产为提升，多元化产业结构”的 “1+3+X”的发展模式。规划将保坪村产业发展分为一心一轴三区。即以雨仙湖为中心湖；杨麻路沿线特色院落为田园景观轴；依托雨仙农谷，结合雨仙湖优美的自然生态环境和西部悬崖森林景观，发展休闲娱乐、度假观光产业的西部休闲娱乐区；以农耕体验、蔬果采摘和生态观光为主的中部生态观光体验旅游区；依托现有的蓝色精灵蓝莓种植产业园和津地禾农业产业园等，大力发展富硒种植农业的东部规模化富硒农业种植区。规划在改善农村生产生活环境，打造院落文化，加强自然生态建设、保护传统风貌，突出产业特色、人文底蕴、乡村风味的基础，充分利用村内山、水、林、地资源，发展集旅游观光、休闲娱乐、康养度假、农耕体验等为一体的农旅 “一体化”的产业，将生态景观、农业产业和旅游休闲产业有机融合，实现一三产业联动发展。

图2 保坪村规划产业布局图Fig.2 Industrial layout of Baoping Village

5.2 规划产业用地供需配置

5.2.1 产业用地需求

根据规划统计结果，规划布局公共服务、产业项目建设用地总规模14.95公顷，其中公共服务用地0.10公顷，产业项目需要商业服务业用地10.02公顷、设施用地4.83公顷。

西部休闲娱乐区主要用地项目有“雨仙生态农谷”建设项目，计划用地规模12.44公顷，其中商业服务业用地占8.44公顷，设施用地占4.00公顷，用于建设酒店等。

中部生态观光体验旅游区主要用地项目有蓝色精灵蓝莓庄园建设项目，计划用地规模0.69公顷，其中商业服务业用地占0.23公顷，设施用地占0.46公顷，用于建设农场、酒店。

东部规模化富硒农业种植区主要用地项目有归原田居生态园建设项目，计划用地规模0.68公顷，均为商业服务业用地，用于建设酒店；津地禾生态农业体验农场建设项目计划用地规模0.78公顷，其中商业服务业用地占0.53公顷，设施用地占0.25公顷，用于建设农场、农家乐；梦田农庄建设项目计划用地规模0.26公顷，其中商业服务业用地占0.14公顷，设施用地占0.12公顷，用于建设农家乐。除此之外，还规划新建了乡情馆，计划用地规模为0.1公顷，为公共服务设施用地，用于建设文化设施。

5.2.2 新增建设用地及来源分析

规划后新增村建设用地共14.51公顷，其中调整后地类村混合用地共9.86公顷，基础设施用地4.65公顷，约三分之二的新增建设用地调整成为村混合用地，约三分之一调整为村基础设施用地。

将规划后的新增建设用地进行统计对比，如图3所示，为响应建设西部休闲娱乐区，保坪村太保社新增的建设用地最多，新增建设用地11.55公顷。其中调整为村混合用地占7.68公顷，调整为村基础设施用地占3.87公顷。新增的建设用地调整后主要用于建设江津现代农业园区、观光旅游住宿项目等。

图3 保坪村各社新增建设用地组成柱状图Fig.3 Histogram of new construction land composition of each community in Baoping Village

中部生态观光区以保坪村仙鹤社为主，新增建设用地2.1公顷，其中调整为村混合用地占1.42公顷，调整为村基础设施用地占0.68公顷；东部规模化富硒农业种植区则以中坪社新增建设用地0.86公顷，其中调整为村混合用地占0.76公顷，调整为村基础设施用地占0.1公顷。

目前，保坪村新增的村建设指标主要来源于村内宅基地复垦。通过农村宅基地清理工作，清理记录村域内废弃宅基地，在充分尊重农民意愿并取得农民同意后，开展宅基地复垦工作，腾退村建设用地指标作为产业项目建设用地指标来源。此外，在落实的产业建设项目中，其中4.77公顷通过购买地票落实指标。

5.3 产业用地保障存在的挑战

5.3.1 可供扩充建设的地块较少且分散

村内适宜建设区零星分布在村域各处，适宜建设区域为247.29公顷（其中现状建设空间138.29公顷），主要包括现状建成区、规划允许新增建设区，是村庄建设的适宜展区和优先发展区；较为适宜建设区域为511.30公顷，但原则上不用于非农建设，确有进行建设必要时，将严格审批、科学规划开发，主要以永久基本农田以外的优质耕地、经济林、园地、重要水域为主，一般作为远景发展用地；禁止建设区主要分布在村域南部和北部，不适宜建设区域为290.97公顷（其中基本农田保护区160.46公顷），禁止进行非农建设。规划新增产业建设用地将从适宜建设区出发，但适宜建设的空间零星且分散，除去农村住宅、道路、公共服务、基础设施等建设用地之后适宜产业建设的空间则所剩无几。

5.3.2 建设用地指标无法满足现有建设需求

目前，重庆市采用“双控”规划政策，建设用地指标由上位规划控制指标和三调现状控制指标双重控制，当两者出现差异时，以较小者为准，建设用地规划不得超过最小控制指标。据统计，上位规划中保坪村村建设用地206.30公顷，三调村建设用地66.20公顷，同时购买地票4.77公顷，则保坪村村建设用地控制指标则为70.97公顷＜规划布局村建设用地78.85公顷，村建设用地指标已突破，在合理规划下规划指标仍突破控制指标，用地指标亟待优化。

5.3.3 农户意愿摇摆不定，新增用地获取困难

随着近几年对乡村的建设，无论是基础设施还是居住环境都有了较大的提升，再加上产业的入驻，农村发展潜力增大，较多农民在迁入城市后不愿退出农村宅基地，加之有时政府给出的条件未达到预期，农户意愿摇摆不定，新增建设用地指标获取较为困难。

6.规划产业用地保障措施建议

6.1 将村建设用地需求建议纳入新增建设用地计划

随着城市化进程加快，城市飞速扩展，为缓解急速扩张带来的压力，加强了对土地资源利用的规划，包括盘活闲置土地，挖掘存量土地，进行“二次开发”等措施，以提高土地利用率，这在一定程度上缓解了用地紧张，但用地需求仍在增加。因此，以往的新增的建设用地计划往往优先满足城市发展，而农村可用于产业发展的指标则寥寥无几。对于乡村而言，农民搬迁后闲置的土地作为城市新增建设指标而使用，而乡村因缺乏建设指标使得产业发展、企业引进更加困难，导致更多的人离开农村寻求发展，这一“人走地走企业走”的恶性循环对乡村的发展造成极大的阻碍。随着乡村振兴的提出，乡村产业规模化发展势必将涉及更多的村建设用地需求，建议在新增建设用地计划时应同等考虑农村建设用地指标需求。

6.2 制定合理、有效、灵活的村建设用地指标控制规则

村建设用地指标控制是为了有效防止村建设用地无需扩展和浪费使用。目前重庆市 “双控”这种“一刀切”的控制规则明显不符合许多发展条件好、吸引社会资本、产业入驻、村民留村力度强的村庄的实际情况。建议在规划期间，建立镇级总控制指标，按村庄发展程度、等级灵活分配村庄村建设用地指标控制，探索建立合理、有效、灵活的村建设用地指标控制规则。

6.3 建立合理有效的利益分配机制

建立合理有效的村建设用地指标收益分配机制，将村建设用地指标与收益挂钩，探索指标、收益的平衡点，从而促进村建设用地指标的合理分配和管理。

6.4 对区县范围内村域建设用地设立分级管理

对于区县辖区内的村域建设用地经过实地勘察、走访调查以及相关评估后，以社会经济情况、土地利用潜力等为标准进行评定分级，将建设用地大致分为生态建设用地、产业建设用地、可调节建设用地三种类别，有针对性地制定不同的发展方向和制度管理。对于生态建设用地则重点负责改善土地质量，复垦开发后用于上市；对于产业建设用地进行集中管理，用于产业规模化发展；可调节建设用地则依据村发展情况，作不同的规划发展。

7.结论

在乡村振兴大背景下，现阶段很多乡村基于之前基础设施的完善及生态环境的改善，村民生活环境变好，生活水平提高，乡村产业有了起色。为推动乡村深层次发展，加快供给侧结构性改革，促进城乡融合发展，实现乡村长远收益和振兴，还需深入发掘乡村自然资源优势、人文特色等，对乡村产业未来发展方向、产业空间布局等进行合理规划，重视产业用地需求和用地供应保障。