从物理变化到化学反应

龙在宇

初秋，沿着蜀源大道前行，不时有“农家别墅”映入眼帘，房前屋后花儿娇艳，溪流与田园环抱。

从蜀源大道进入天桂路，便可抵达新晋打卡热点——彭州市桂花镇的众多民宿。镇上民宿十分红火，大多要提前预订。一家民宿经营者介绍，当地旅游业能快速发展，与前年的村镇合并关系很大。如今的桂花镇是由原桂花镇与原磁峰镇合并而来，从前两镇隔溪相望，往来受限，虽然都算小有名气，但在旅游发展上始终难成气候。2019年底，磁峰并入桂花，“发展空间大多了，呈现给游客的内容更丰富，游客自然就多了。”

让桂花镇旅游业者收获了红利的村镇合并，实则是一场影响深远的改革。2019年初，四川省启动全省乡镇行政区划和村级建制调整改革（以下简称“两项改革”）。素来有敢为天下先的改革基因的四川人，再度奋蹄扬鞭，用改革敲响乡村治理的铿锵鼓点。

尴尬的全国第一

在改革之前，四川有一个保持了多年的纪录：4610个乡镇（街道）数量，位居全国第一。然而，这个第一却让人高兴不起来。因为乡镇（街道）数量众多，四川乡镇平均人口和面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%，不同乡镇的经济实力也存在不小差距，乡镇整体呈现“数量多、规模小、分布密、实力弱”的特征。尤其近年来，农村人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出。

对此，四川省委书记彭清华有过深刻分析——行政区划是一种独特的空间资源、行政资源、组织资源和政策资源，在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有框架性、基础性作用。长期以来，四川镇村数量过多，束缚了乡村发展手脚。

四川省相关部门经过广泛深入的调研，分析归纳出原有管理架构不适应现代化治理的几种表现：一是稀释了公共资源，四川是全国乡镇一级财政投入总量最高的省份之一，但平均到每个乡镇则是全国最低;二是增加了运行成本，乡镇工作人员工资和行政运行经费较高，但人均服务人口数量远低于全国平均水平;三是降低了服务效能，由于乡镇数量多，人员编制有限，乡镇干部往往身兼数职，难以实现专业化、精细化、高效化。

如同前文提到的彭州市桂花镇与磁峰镇，两边均是青山绿水，前者的“桂花土陶”已有数百年历史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。虽然都依托陶瓷产业发展文化旅游，但始终难以形成合力，处于小打小闹阶段。

改革势在必行。四川省委改革办专职副主任宋光辉介绍，四川过去乡镇和建制村数量多、规模小、分布密、实力弱，这一历史形成问题严重制约发展，只有改革才是破解难题的关键一招。为此，四川省委将“两项改革”纳入全面深化改革“总盘子”系统研究，做好这篇改革大文章。

改革至今，四川全省乡镇（街道）从4610个减至3101个，减少1509个、减幅达32.7%;建制村从45447个减至26369个，减少19078个、减幅达41.98%，社区及村民小组也进行了相应调整。

“前半篇”重在调整减量，“后半篇”重在提质增效

天府之国的改革步伐，赢得了国家层面的认可。在中国改革2020年度案例征集活动中，四川省推进乡镇行政区划和村级建制调整改革，获评唯一省级特别案例。

该项活动的评委们一致认为，四川“两项改革”重塑了乡村经济和治理版图，加强了农村基层政权和基层组织建设，为促进乡村全面振兴、推动县域经济高质量发展、巩固党的执政地位夯实了基层基础，对于促进城乡统筹、解决不充分不平衡发展障碍、助推乡村振兴、加强农村社会治理、实现农村现代化等具有重要意义和推广价值。

尤为值得一提的是，“两项改革”不仅做减法，更是做加法，是在“减量提质”，减少的是乡镇数量，提升的却是治理绩效。据统计，“两项改革”后，四川乡镇平均面积由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅达47.8%，平均户籍人口由1.8万人增加至2.93万人、增幅达62.7%;建制村平均面积从10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅达71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅达72.4%。

对于改革后“减量提质”的变化，基层干部有切身体会。巴中市巴州区一名镇党委书记说：“以前选村干部很伤脑筋，因为收入太低没人愿意干，有能力的、年轻力壮的宁愿出去打工。现在村干部月工资从1730元涨到3140元，还有机会被选拔到乡镇当干部，平台更大了，这个岗位吸引力大大提高。”

廉政瞭望记者在采访时了解到一个细节，一个村庄合并重新选举村委时，村支书有4个人竞争，另外4个村委职位有30多人竞争，有好几个人专程从广东、福建等地赶回来参加竞选。

据介绍，“两项改革”后，四川各乡镇行政和事业编制干部平均从37.6名增加到59.9名，村党组织书记平均年龄下降3.9岁。镇村干部人少事多、老龄化、文化水平偏低等长期存在的问题得以化解，在没有增加财政总支出的情况下，干部待遇得到较大幅度提高。

经过两年探索实践，四川全省乡镇和建制村数量大“瘦身”，改革“前半篇”任务基本完成。对此，彭清华在刊发于中央政策研究室《学习与研究》杂志上的署名文章《激活四川乡村治理“一池春水”》中，也明确指出，“两项改革”是一篇前后相续的大文章，“前半篇”重在调整减量，形成物理变化;“后半篇”重在提质增效，催生化学反应。目前“前半篇”完成较好，但如果“后半篇”跟不上，改革就不算真正到位。

今年3月，四川省委办公厅、省政府办公厅印发《关于做好乡镇行政區划和村级建制调整改革“后半篇”文章的实施方案》，提出到今年底初步实现调适城乡格局、调顺管理体制、调优产业布局、调强服务治理的目标;到2025年，实现乡镇（街道）、村（社区）运行机制更加高效顺畅，公共服务水平和基层治理能力显著提升，产业布局更加优化，新型城镇化体系更加完善，县域综合实力和整体竞争力明显增强。

从“前半篇”到“后半篇”，四川“两项改革”蹄疾步稳，向纵深推进。

从物理变化到化学反应

在四川，有一项关于改革的共识。镇村数量做“减法”不是目的，扎实推进“后半篇”工作，做好把改革成果转化为发展红利和治理实效的“乘法”才是目標所在。改革成效如何？“后半篇文章”做得怎样？乡镇的发展变化最有发言权。

过去，因责任分工不明、执法资格欠缺，乡镇需要面对许多“看得见管不了”的重点、难点问题……“小马拉大车”难有作为。作为全省两项改革“后半篇文章”唯一的综合试点市，绵阳为破解“资源配置”难题，动了不少脑筋。

为合理配置执法资源，游仙区整合城市管理领域140项执法权限，实现了执法主体、执法权责、执法力量的“三统一”，执法程序基本实现“一趟清”。

巴中市各乡镇在盘活、处置镇村资源方面同样做出大量探索。对距离乡镇较近的合并村闲置房屋资产，通过协调处理，调剂给新成立的社区、村委会作为办公用房;对地理条件好、交通便利的村级闲置资产，用于发展乡村旅游、特色农业产业等;部分村合并后，对闲置资产相对边远、处置难度大的房屋，改作便民服务代办点、养老院、日间照料中心等。“比如光雾山镇并入桃源村的原谯家河村，部分闲置村活动室出租给了旅游公司，通过收取租金实现了公有资产使用最优化和村集体经济增收。”该市民政局相关负责人介绍。

镇村合并后所辖面积变大，如何保证群众办事的便利性？各地也出台了许多配套措施。记者在巴中采访时了解到，这次改革中，考虑到山区交通条件仍有差距，当地采取了3项措施：一是安排乡镇领导带队定期驻守原乡镇;二是设置具有同样法律效力的“行政审批专用章”;三是乡镇各职能部门定期走村入户提供服务，让群众真正实现不出远门能办事。

在平昌县近郊的江口街道临江社区，群众办事“最后一公里”解决得更加彻底。这里不仅设置了便民服务代办点，还针对出行不方便的居民，组织了红色轻骑代办队，提供上门服务。

基层治理是一盘大棋局，“两项改革”一落子，整盘棋就活了。随着乡镇发展潜力被激活，县域经济发展格局同样焕然一新。

“两项改革”大刀阔斧，涉及面非常广泛，但与此同时，改革过程却波澜不惊，没有发生一起群体上访、没有引起一件负面舆情。如今，巴蜀大地上处处涌动着改革的热潮，乡村治理开出新花朵朵。彭清华说，进展比预想的顺、效果比预期的好，关键是改革目标明确、方法对头、政策配套，做到了按群众意愿和客观规律办事。