新型举国体制在抗击疫情中的优势展现

2021-10-15梁华

理论探索 2021年5期

〔摘要〕坚持和完善新型举国体制，关键是要不断增强领导力、组织力、执行力和创新力，抗疫实践中新型举国体制的优势正是体现在这四个维度。具体来说就是：一是坚强领导力，凸显党的全面领导的制度优势;二是应变组织力，统筹制度性与灵活性、整体性与精准性的兼容优势;三是制度执行力，上下联动、全国一盘棋的协同优势;四是科技创新力，数字技术赋能政府治理的创新优势。

〔关键词〕新型举国体制，领导力，组织力，执行力，创新力

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）05-0090-06

〔收稿日期〕2021-07-06

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“中国特色新型举国体制构建的理论逻辑与实现路径研究”（21BZZ044），中共陕西省委党校（陕西行政学院）校（院）级课题“中国共产党对马克思主义国家职能理论的探索与發展”（2021XJKT37），中共陕西省委党校（陕西行政学院）党的十九届五中全会精神研究专项课题（23），主持人梁华。

〔作者简介〕梁华（1980-），女，陕西府谷人，陕西师范大学马克思主义学院博士生，中共陕西省委党校（陕西行政学院）中国特色社会主义理论研究中心副教授，主要研究方向为马克思主义中国化、国家治理、政府治理等。

一、问题的提出

习近平多次提及“发挥市场经济条件下新型举国体制优势” 〔1〕153，而新冠肺炎疫情阻击战正是这一论述的具体实践。面对来势汹汹的疫情，习近平强调，“各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止” 〔2〕，重申了我国“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事” 〔3〕的制度优势。“集中力量办大事”尤其是中央层面以国家利益为最高目标，自上而下动员和调配全国资源，被认为是“举国体制”最重要的表现形式。这种管理体制和运行机制一直贯穿于中国经济建设和社会发展的各个阶段，是我们国家成就事业的重要法宝。从计划经济时代到市场经济时代，从战略性先导产业发展到核心科技攻关，从重大基础设施建设到重要民生保障，从自然灾害救援到传染病疫情防控，均体现了中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势。2020年4月10日，习近平在中央财经委员会第七次会议上的讲话中指出，要坚持和完善新型举国体制，不断增强领导力、组织力、执行力。

举国体制是中央以国家利益为最高目标，自上而下发挥合力作用来动员和调配全国力量，主要着眼于关乎国家全局性、战略性、长远性问题，属于国家治理体系的重要组成部分〔4〕。新型举国体制是在中国特色社会主义市场经济条件下对原有举国体制的创新发展，是中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的制度化探索。新型举国体制依托中国特色社会主义制度，在党的集中统一领导下，以实现国家发展和国家安全为最高目标，以现代化重大创新工程为战略抓手，以公共财政的支持为主要手段，以创新发展的制度安排为核心实质〔5〕。传统举国体制转向新型举国体制需要始终坚持党的领导这一核心特征，坚持人民至上的价值取向，充分适应社会主义市场经济的资源配置方式，充分发挥市场主体和社会组织的作用，充分融入经济全球化进程〔6〕。作为市场机制下的公共治理方式，新型举国体制面临着从行政配置资源为主到市场配置资源为主、从产品导向到商品导向、从注重目标实现到目标与效益并重的三大转变〔7〕。新型举国体制作为一种特殊的组织制度安排，是一种有限适用的任务体制和动员体制，在国家安全受到威胁或者经济社会发展遇到“急难险重”挑战的战略性国家级发展难题等方面尤为适用，主要涉及国家发展战略的前沿科技领域、普惠兜底性质的民生工程领域、国家国防安全的军民融合领域、人民生命财产安全的应急管理领域、国家可持续发展的重大生态文明建设领域以及承载体育强国目标的竞技体育领域〔6〕。我们党强大的政治领导力为疫情防控提供了稳定的政治社会环境，组织动员力为疫情防控奠定了坚实的社会支持基础，资源统筹力为疫情防控提供了精神和物质的双重保障，各级党组织发挥战斗堡垒作用，大量党员充分发挥先锋模范作用，全面落实联防联控措施，构筑了群防群治的严密防线〔8〕，彰显了中国特色社会主义制度的强大生命力和巨大优越性。

坚持和完善新型举国体制，关键是要不断增强领导力、组织力、执行力和创新力。尤其是新型举国体制在抗疫实践中的优势体现，呈现出主动适应社会主义市场经济发展、新一轮数字技术革命、社会领域的众多变革以及推动构建高效协同、开放包容的现代化国家治理体系等新的发展特征，这个过程是不断增强领导力、组织力、执行力和创新力的发展过程，也是中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的制度化探索过程。抗疫实践中新型举国体制的制度优势也体现在这四个维度，即坚强领导力——党的全面领导的制度优势，应变组织力——统筹制度性与灵活性、整体性与精准性的兼容优势，制度执行力——上下联动、全国一盘棋的协同优势，科技创新力——数字技术赋能政府治理的创新优势。

二、坚强领导力——党的全面领导的制度优势

坚强领导力体现在通过运用领导体制长期稳定的政治优势和制度优势，应对复杂多变的国际国内形势，从追求和维护社会整体利益出发，发挥上层建筑巨大的能动作用并产出优质治理绩效的过程。

党的全面领导的制度体系是新型举国体制优势的关键所在，尤其是组织领导与意识形态的领导。具体表现为：一是中国共产党对国家事务实行全面领导的制度体系。该制度安排通过赋予中国共产党在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力以及立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持，保障了中国共产党的长期执政地位。同时，单一制的国家结构形式赋予中央决策体系以较大的权力，以有效调动资源及时解决各领域的突出问题，得以实现“全国一盘棋”，“集中力量办大事” 〔9〕。二是党的强大的组织领导体系。截至2021年6月5日，中国共产党党员总数为9514.8万名，党的基层组织包括各级机关、国有企事业单位、村（社区）均建立党组织，还包括民营企业党组织、社会组织党组织等总数为486.4万个，形成强大的组织领导体系。三是党对意识形态和价值取向的领导。以“党的集中统一领导”为价值取向的本质之源，以“以人民为中心”为价值理念的根本遵循，以中华优秀传统文化为精神积淀，通过不同时期、不同领域党领导人民英勇顽强、拼搏奋斗的创新实践不断强化价值取向的引领和教育意义，激励和凝聚着全体人民形成合力。

我国疫情防控取得重大战略成果彰显了党的坚强领导力。一是中国共产党通过总揽全局、协调各方，不断提升顶层设计和统筹规划的能力。在疫情初期，党中央以巨大勇气、长远眼光和科学态度作出“关闭离汉通道”等重大战略决策;同时，通过“一省包一市”的方式组织19个省份“对口驰援”湖北，组织动员全党、全国各族人民齐心协力抗击疫情，体现了党的科学决策能力。二是充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范带头作用。全国480多万个基层党组织冲锋陷阵，2万多名优秀分子在抗疫一线宣誓入党，各级各部门领导班子闻令而动、率先垂范，践行“我是党员我先上”，形成强大的感召力量。三是加强价值取向的倡导和引领，统一思想观念认识。在疫情初期，不同群体观念分歧较大，中国共产党把人民生命安全和身体健康放在第一位，免费进行核酸检测、免费治疗，最大限度地凝聚了共识。正如习近平强调的，“我们全力以赴救治患者，不遗漏一个感染者，不放弃每一位病患者，坚持中西医结合，费用全部由国家承担，最大程度提高了治愈率、降低了病亡率” 〔10〕。以救治病患、挽救生命为目标进行无差别治疗，真正体现了“以人民为中心”。在党的坚强领导下，在这场与传染性疫情的殊死较量中，中国人民和中华民族再次展现出敢于斗争、敢于胜利的大无畏气概，铸就了生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共的伟大抗疫精神〔10〕。

理解抗击疫情举国体制的制度优势，需要充分理解党是整个政治体系的基石，是制度优势转化成治理效能的根本所在。一是通过党的自身建设永葆党的先进性和纯洁性。中国共产党作为“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的马克思主义使命型政党，通过与时俱进的意识形态话语生产机制、密切联系群众的民意吸纳机制、以党领政的执政创新机制以及从严治党的权力监督机制，实现了对国家的有效治理，并巩固了长期执政的合法性〔11〕。党通过不断进行自我革命，增强党的执政本领，牢固树立“四个意识”，自觉做到“两个维护”，是战胜一切艰难险阻的制胜法宝。二是通过党的组织建设夯实党的执政根基。尤其是党的十八大以来，加强党支部标准化规范化建设，持续整顿软弱涣散基层党组织，加强和改进农村、城市、企业、机关、学校、公立医院、科研院所、社会组织等领域基层党组织建设〔12〕，严把发展党员关口，大规模开展党员学习教育，严格党的组织生活，加强党内监督，巡视整改，使每一个党支部都成为坚强的“战斗堡垒”。三是通过党对意识形态的领导引导形成正确的价值取向。中国共产党没有私利，始终坚持人民至上，弘扬优秀传统文化，发扬爱国主义、集体主义精神，坚持“一方有难，八方支援”，引导社会形成正确的价值观，凝聚强大的精神力量。

三、应变组织力——统筹制度性与灵活性、整体性与精准性的兼容优势

应变组织力体现在通过防范和应对国家面临的重大风险和挑战，在不确定性明显增强的情况下，依据纷繁复杂、变化多端的客观需要辩证处理“变”与“不变”的关系，动态调整治理形态和运行机制，快速有效化解内外风险，妥善应对远近危机。

应变组织力是新型举国体制优势的基础保障。我国国家治理在治权构成方面呈现出执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构，将“行动性治理的灵活性”和“制度性治理的规范性”相结合，是产出优质绩效的根本保障〔13〕。一是党政体系的结构性均衡机制。一方面，以“党口”为主导，发挥“行动式治理”模式的应急性、灵活性和有效性作用。以党委、党组、党员为纽带，通过他们的工作领域、职业角色和人际网络，将党的意志要求和影响力传输到政府、社会、市场各领域，形成了一套“横向到边，纵向到底”的组织网络，发挥着引领、带头和示范作用。在面临各种急难险重的任务时，这种组织网络能够起到关键作用。另一方面，以“行政口”为基础，发挥“科层式治理”模式的常规性、制度性和规范性作用。“科层式治理”的特点是按部就班、例行公务、依照制度、规范运行。实践证明，“党口”的“行动式治理”有效弥补了行政体系内部的治理“空白”“低效”“僵化”等问题，两者相结合，彰显出更符合时代要求、更具有应变能力、更彰显治理效能的制度优势。二是动态调适与及时纠偏能力。一方面，党员干部通过政治建设、思想建设进行自我革命，始终保持先进性和纯洁性，及时纠偏党员干部自身思想、行为等方面的不合时宜或偏离轨道的问题。另一方面，通过党的领导的灵活性及时纠偏行政系统的应对滞后僵化等问题，不断增强国家治理体系的回应性、调适性、灵活性以及动态调适与及时纠偏能力。

我国疫情防控取得的重大战略成果彰显了党的应变组织力。一是党中央严格落实党管干部原则，抓住领导干部这个“关键少数”，从严从紧抓好党员干部管理问题。党中央及时纠偏武汉政府在疫情初期舆论反应强烈的应对失当问题。中央指导组对湖北重点地区党政领导进行紧急约谈，果断更换疫情初期应对不力的党员干部，危难之时起用精锐干部，进一步加强了湖北抗疫一线的指挥力量，展现了党和国家在重大疫情面前的决断力和及时纠偏能力。二是充分尊重专家意见，坚持科学防控。党中央根据疫情发展的态势和疫情防控的战略目标等要求，充分吸收专家意见，及时回应公众对疫情的关切，坚持公开透明发布疫情防控信息，缓解了公众的恐慌心理。三是坚持常态化治理与非常态化治理相结合。从应急管理到常态化管理，坚持全国统筹、依法防控、科学防治、精准施策，从“内防扩散、外防输出”到“外防输入、内防反弹”的防疫策略调整，从将疫情防控作为头等大事到实行分级防控和复工复产的有机结合，逐步将非常态化治理过渡恢复到常态化治理。同时，各方面的有力举措也最大限度凝聚了人心，提振了士气，激發出强大的抗疫力量。

中国共产党集中统一领导的统筹协同的党政结构，是兼具“灵活性与制度性的一体双轨结构”，是治理效能提升的重要原因。一是统筹兼顾党政结构的制度性与灵活性。行政系统的制度化、规范化运行以及服务能力的提升有效规避频繁打破常态化治理规则体系的负效应，同时，党的系统的灵活性有效纠偏行政系统按部就班带来的僵化以及应对失当行为。党的十九届四中全会专题部署“党和国家机构改革”，优化党政职能分工，理顺管理体制和运行机制，在制度性和灵活性之间寻求结构性均衡。同时，进一步从制度、体制和机制的法治化入手，将党的系统的“灵活性治理”纳入法治化、制度化发展轨道，从而将国家治理中的“灵活性治理”和“制度性治理”统一于中国共产党领导的法治进程，执政党治理的权威性、柔韧性、灵活性与制度性进一步增强，治理的现代化水平显著提高。二是统筹兼顾国家整体性制度安排和人民需求的精准性回应。通常来说，国家治理存在自上而下的总体性制度安排和自下而上的多样性特殊性诉求表达。虽然我们国家自下而上的多样性诉求与自上而下的总体性制度安排存在统一性和一致性，但是具体情况千差万别，有时候不可避免地也存在相互矛盾的地方。有效的治理体系和体制，需要将二者相结合，统筹兼顾国家整体性制度安排和人民需求精准化供给，进而增进公共利益、维护公共秩序。把个人冷暖、集体荣辱、国家安危融为一体，兼容国家利益与个体诉求，在保障国家利益的前提下，尊重个体诉求，进行精准化服务供给。

四、制度执行力——上下联动、全国一盘棋的协同优势

制度执行力体现在通过加大部署和落实力度，把国家的战略目标任务转化为思想和行动自觉，让制度管用见效。

制度执行力是新型举国体制优势的关键因素。制度的生命力在于执行，制度的执行速度和效能很大程度上来自于制度输出的清晰或模糊程度。一是科学决策的精准输出更有利于提升执行的速度和效率。通常来说，清晰性和模糊性都是公共政策固有的基本属性，实际使用过程中都在寻求两者之间的动态均衡点。但是，疫情期间，政策目标、政策要求相对明确，更有利于形成清晰的政策指导意见。而且，清晰性政策可以更好地传达国家的意志和主张，明确的行动标准和任务导向不容易被各种利益、偏见所“俘获”，更容易坚定选择，并且形成恰当而稳定的社会预期〔14〕。二是中央与地方的协同联动机制。我国现代化应急管理体系的构建是中央与地方协同联动的重要基础。“非典”之后，以“一案三制”为核心内容的现代化应急管理体系逐步建立，标志着中国应急管理体系向现代化转型。2018年，党和国家实行机构改革，组建应急管理部，形成了以大部制、综合化为导向的应急管理体系〔15〕。三是政府与市场形成合力。我国“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，确保了主要资源国家所有以及多种所有制下不同经济主体市场化竞争，是政府与市场形成合力的基础。该制度不仅能保证国家进行重大项目工程建设、重大生产战略调整遇到较少的阻力，还能充分调动和发挥国有经济集中资源和私营经济参与市场竞争的综合优势。四是国家与社会的协同联动。在本质上，国家与社会的根本利益是一致的。党的十八大以来，基层党组织建设进一步加强，各地创新“党建引领”社区发展模式，国家与社会的协同性进一步增强，为应对突发性事件打下坚实的基础。

我国疫情防控取得的重大战略成果彰显了党的制度执行力。全国上下统一行动抗击疫情、令行禁止，顶层决策精准输出，中央与地方的协同联动，多元主体积极参与，形成了抗击疫情的强大合力。一是央地联动，推动应急处置与常态化防控相结合。疫情稳定之后，党中央、国务院出台推动复工复产指导意见，地方政府出台具体实施方案，创新在线政务服务，落实分区分级精准复工复产政策，及时帮助企业解决登记审批、劳务用工、信用贷款、原材料供应等问题，经济社会发展逐步恢复，使我国成为疫情发生以来第一个恢复增长的主要经济体。二是政企联动，保障医疗资源和物资供应。国有企业、公立医院勇挑重担，各类民营企业、民办医院等积极发挥作用，在较短的时间内实现了医疗资源和物资供应从紧缺转向充足的跨越式提升。三是政社联动，形成全民抗疫大格局。广大党员、干部带头拼搏，医务科研人员勇于担当，新闻工作者深入一线，全国400多万名社区工作者在65万个城乡社区日夜值守，数百万快递员冒疫奔忙，180万名环卫工人起早贪黑，千千万万志愿者和普通人默默奉献〔10〕。正是因为全体人民的积极行动，才汇聚成为战胜疫情的强大力量。

能不能号令四面、组织八方共同应对重大风险挑战，成为衡量一个国家的制度是否成功、是否优越的重要标志。实践证明，我国“上下联动、全国一盘棋”“集中力量办大事”具有显著优势。一是中央与地方的协同优势。中央与地方从“顶层目标牵引、重要任务带动、基础能力支撑”等方面统筹局部与全局、当前与长远、中心工作与其他工作、常规性工作与应急性工作，不断完善纵向联动响应机制。二是有为政府和有效市场相结合的综合优势。市场机制弥补举国体制过度依赖政府包办、激励和约束方式单一、资源使用效率不高、推动创新和突破关键技术活力不强等不足，举国体制弥补市场机制的无序、投机和恶性竞争等弊端。两者相结合，充分发挥有为政府和有效市场的综合优势，激发了强大的生产力潜能。三是国家与社会根本利益一致性基础上的协同优势。广大人民群众与国家的根本利益是一致的，顶层设计调配全国资源，目的是为了保障国家治理秩序和人民群众生命财产安全。顶层统筹部署与基层通力防疫相结合体现了中国特色的国家与社会关系，就是在党的集中统一领导下，激励多元主体协同参与，通过整合政府、市场和社会等多元治理力量，动员广大志愿者和人民群众，形成运转协调、合作有效、协同有力的治理工作格局〔16〕，充分彰显上下联动、全国一盘棋的协同优势。

五、科技创新力——数字技术赋能政府治理的创新优势

科技创新力体现在通过完善国家创新体系，强化国家战略科技力量，掌握核心科技创新的主动权，打造国际竞争新优势。

科技创新力是新型举国体制优势的重要支撑。数字技术的发展有效提升了政府的创新支撑能力、资源配置能力与组织动员能力。一是数字技术应用促进政府创新体系支撑能力的提升。数字技术在科技创新等领域的应用，全方位提高了多元融合的国家创新体系与创新支撑能力，推动基础研究、应用研究、试验研发和产业创新深度融合。数字技术在基础研究和原始创新等领域的广泛应用，强化了产业源头技术创新和政产学研协同攻关的数字化支撑能力。二是数字技术革命促进资源配置能力现代化。数字技术推进政府组织流程再造，组织结构扁平化，打破部门间、层级间、区域间的时空界限，破除数据壁垒和数据孤岛，建设整体性治理的数字政府，塑造统一的政府形象，运用大数据系统，助力政府决策精准输出、公共服务精准供给、社会诉求精准回应。三是数字技术推动组织动员能力的现代化。数字化网络平台，实现部门和群体间互动的常态化、及时化，提高了动员的覆盖范围，也提高了不同地区、不同领域、不同部门之间的响应速度和效率。

我国疫情防控取得的重大战略成果彰显了科技创新力。新冠肺炎疫情期间，无论是诊疗方案的讨论、疫苗药物的研发、大数据追蹤检测、复工复产的推动，还是参与国际合作，中国皆表现出崇尚科学的精神态度与向科学要方法的实践品格。一是科技抗疫，凝聚科技强国力量。在党中央的统一决策部署下，科技主管部门、高校、科研院所、企业、广大科技工作者积极响应。科技部、卫健委、工信部等12个部门迅速组成科研攻关组，确定临床救治和药物、疫苗研发、检测技术和产品、病毒病原学和流行病学、动物模型构建等五大主攻方向，综合多学科力量开展科研攻关，发挥科技阻断病毒传播的关键利器作用〔17〕。我国在较短的时间内研制出检测试剂盒，极大地提升了检测效率。同时，疫苗研发整体上处于世界领先水平，推动了我国健康事业的快速发展。二是数字战疫，为打赢疫情攻坚战提供技术保障。远程医疗系统专家会诊，人工智能测温、筛查辅助系统，社区消毒无人机、自主移动机器人，人员流动监测，现代物流、智能调度系统，5G、人工智能、大数据、移动协同办公等前沿技术的广泛使用，提升了政府的科学决策能力和统筹协调能力，为打赢疫情攻坚战提供了技术保障。

此次抗疫举国体制呈现出主动适应社会主义市场经济发展、新一轮数字技术革命、社会领域的众多变革以及推动国家治理体系现代化发展等新的时代特征。尤其是数字技术的迅猛发展促进了政府治理结构和思想理念的变革，进一步推动了社会治理结构变革。一是数字技术赋能政府治理创新。运用互联网、大数据、人工智能等新技术手段，通过信息技术驱动治理理念变革和组织流程重塑，打破传统组织的职能边界，整合不同部门与层级的信息资源，打造互享互通的数字化政府，提升政府精准决策能力和水平。二是数字技术赋权公众社会参与。数字技术发展与应用促进多元主体参与、协同共治社会治理格局的形成，体现为通过数字化网络平台，协同政府、企业、社会组织、社区工作人员、志愿者等多元主体力量，促进社会的参与与监督，构建“共建共治共享”的社会治理制度。三是共享新技术革命红利的同时，惩戒违法犯罪。通过《数据安全法》依法保护个人信息、应对谣言与诈骗信息，防止隐私侵犯、惩戒违法犯罪。同时，提升对老年人、欠发达地区人群的针对性服务，体现出治理的“温度”。

六、结语

新型举国体制是在中国特色社会主义市场经济条件下对原有举国体制的创新发展，是中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的制度化探索。如何在国家治理体系现代化理念和框架下，以制度创新为依托，进一步明确新型举国体制的应用场景、组织机构、运行模式以及法律法规等内容，将举国体制纳入国家治理体系，深化中国特色社会主义国家治理体系现代化的制度化探索，逐步形成包括常规性治理和非常规性治理结构、一般性治理和特殊性治理结构、国家治理和国际治理结构相结合的完善的治理体系，将是新型举国体制完善的重点方向。当前，国家的生存环境越来越复杂，不稳定性不确定性明显增强，可供借鉴的治理典范却越来越少，这些都考验着国家的治理能力和水平。国家治理的有效程度成为决定国家兴衰成败的核心要素。举国体制是党领导人民攻坚克难的制胜法宝，不断创新和发展传统举国体制，坚持和完善新型举国体制，关键是要不断增强领导力、组织力、执行力和创新力，主动适应社会主义市场经济发展、新一轮数字技术革命以及社会领域的众多变革，推动构建高效协同、开放包容的现代化国家治理体系，促进国家治理效能得到新提升。

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