区域景观的规划、协调、管控：日本的经验与启示

王倩娜 庄子薛 马嘉

为了实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀以及安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”[1]的总体目标，中国正在逐步完善“五级三类”国土空间规划体系。在“三区三线”、国土空间规划“一张图”工作任务以及山水林田湖草沙系统保护要求下，国土空间规划编制工作高度重视跨行政边界、区域尺度下的生态空间体系构建。中国陆续出台不同规划层级下的国土空间规划指南[2-3]，在强调研究、保护及传承特色空间的基础上，提出了跨区域尺度的规划方法路径。在此过程中，风景园林学科不仅能够提供基于生态的规划解决方案，并且还对国土景观风貌构建具有积极的意义[4-5]。

我国在省、市级的国土空间规划中注重生态空间格局构建及优化，但由于对区域尺度下的景观导控重视不足，易导致如城镇与自然景观割裂、景观系统的连续性差、区域之间景观权属责任不明等问题的产生。日本自2004年《景观法》颁布后，在尺度多元、类型多样、跨行政边界的景观规划方面积累了有关规划、协调与管控的经验。中国对于日本景观的研究主要集中于《景观法》的背景、内容和特征分析，以及对我国城乡风貌与景观资源空间管制的启示两方面，尚未涉及区域景观方面的内容。基于以上背景，本研究通过文献研究法，系统查阅日本国土交通省、各都道县府以及关门海峡的官方网站，收集区域景观（日文：广域景観）的相关资料，整理分析并提炼了日本在区域景观上的经验和做法，旨在为我国国土空间规划体系中涉及区域景观的保护利用、规划管控、多方协作等方面提供参考。

1 区域景观概念辨析

1.1 区域景观定义

日本《景观法》并未对“区域景观”提出明确定义[6]，但日本各部委和都道府县政府都尝试完善对“区域景观”的定义。国土交通省都市局将其定义为：范围边界或眺望视廊，跨越行政区划的景观[7]。北海道建设厅将其界定为：拥有山峦、河流等大的地形骨架，拥有相似的构成要素的景观；基于历史、文化等社会因素，形成的建筑群和环境等具有一体性、共同性的景观[8]。《石川县景观规划》将其界定为：跨越多个市町的干线道路和海岸线等形成的区域、连续景观[9]。需特别说明的是，无论是解读《景观法》中区域景观的论文，还是研究跨行政区域大尺度景观的论文，日本多采用regional landscape作为区域景观的英译[10-13]，以强调区域景观的地方性。

目前，我国虽尚未提出区域景观的明确定义，但围绕区域景观已具备一定研究积累。如周庆华等对区域尺度下的区域设计做出了探析[14]；《国土空间城市规划设计指南（征求意见稿）》则对跨区域特征区做出了定义[3]。因此，结合相关文献及我国实际情况，本文作者将区域景观定义为：由跨越行政边界且具有价值的河流、山脉、海岸等自然或人工要素组合而成的连续性大尺度景观。

1.2 区域景观的尺度和类型

区域景观的尺度较大，一般以山系、流域、湖区、海峡等区域性地理单元为主体，但尺度不尽相同，如日本关门海峡涉及的面积约50 km2，而日本滋贺县琵琶湖涉及的面积约2 400 km2。在类型方面，区域景观主要包括山系、水系、人工构筑物3种类型[15]（表1，图1）。

表1 日本区域景观类型及特征[15]Tab. 1 Types and characteristics of the regional landscape in Japan[15]

1 日本区域景观类型及特征[15]Types and characteristics of the regional landscape in Japan[15]1-1 山系区域景观Regional landsapcpe of mountains1-2 水系区域景观Regional landsapcpe of water systems1-3 人工构筑物区域景观Regional landsapcpe of artificial structures

此外，区域景观还包括森林、岛屿、乡村集落、溪谷及峡谷工业遗产等。

1.3 区域景观规划的紧迫性

日本的区域景观具备显著的视觉特性，因其定义的景观不仅仅局限于景观要素的平面边界，还包含眺望视廊上跨越行政区的大尺度景观；此外还强调气候、风土、历史、文化等要素的一致性。规划方面，“形成良好的景观”作为《景观法》的基本理念，在指引区域地方规划时更强调对景观风貌的保护和提升；同时因涉及不同自治体（日文：自治体）之间的协调合作，规划的行政主体也更加多元。相较于日本，我国的国土空间规划虽然对生态网络与山水格局的构建作出了强调，但尚未提出直接明确的区域景观概念和规划要求，难以解决行政区划割裂景观单元的问题，并且无法有效形成协同联动的规划管控机制。因此，当下急须从风景园林视角出发，补充完善国土空间规划中跨行政区域的景观风貌塑造、地域文化传承等方面的设计思路和工作路径。

2 日本区域景观的规划、协调、管控

21世纪初，在因经济高速增长产生了城乡风貌杂乱、自然风光与历史景观瓦解等问题的背景下，日本颁布了第六次国土综合开发规划（即《国土形成规划》），开始形成区域之间协同联动的规划——“区域地方规划”[16]，规划机构包括国家、地方公共团体等组成的协议会，规划内容包括各区域间的自我定位和特色识别、协同机制等[17]，系列区域地方的规划与管理条例也逐步被敲定落实。

2.1 规划定位与目标

日本的区域景观规划具有双重定位，是国土综合开发规划以及地方自治体景观规划体系中的专项规划。在国土层面上，日本经过总计7轮的国土综合开发规划，愈发强调美丽国土打造的重要性，同时全国有近1/3的公共团体认为其所辖区域内拥有良好的区域景观资源[15]，因此各团体之间需进行跨区域合作，对区域景观进行识别定位并形成统筹的规划策略。而在地方层面，各自治体的景观规划或条例中都明确了区域景观的定位，为所辖范围内的区域景观划定特别分区，并与其他自治体紧密配合，落实划定法定景观分区的管控措施。

同时，《景观法》规定以景观行政团体为单位编制景观规划[18]，要求以多方协作、共同解决问题为基本，通过多方的共同协作实现益处“相乘”效果，从而避免多权分治的低效率局面。通过与城乡居民达成生态、景观、文化、社会、经济等多元价值的共识，实现景观保护利用，促进地区活化与区域发展的顺利推进，从而实现促进区域景观协调统筹、保护地方自然资产、提高宜居生活质量和地域文化、提升地区活力的主要目标[15]。

2.2 规划内容构成

区域景观规划有独立编制和分属编制两种方式。独立编制指各自治体编制独立的区域景观规划；分属编制指将区域景观范围内分属不同自治体的区域以划定法定景观分区的方式，分解落实至各自治体的法定景观规划中。内容一般由以下4个部分构成[19-21]：

1）主题。区域景观营建的核心理念，整个体系的基石。

2）目标及方针。依托主题提出细化目标，确定基本方针。

3）管控体系及公众参与规划。管控体系一般对不同景观分区提出建筑、色彩、绿化及周边环境控制等要求。公众参与规划一般包括景观营造科普、传承活动、历史文化景观管理志愿者活动等。

4）实施保障机制。为保障相关活动的顺利开展，除景观协议会（日文：栛議会）和审议会（日文：審議会）外还可依据《景观法》设立景观整备机构[22]，各自治体也可设立各种地方制度。

2.3 协调管控机制

区域景观比各自治体法定景观规划更依赖多方协调合作机制和平台。《景观法》为解决规划过程中权责不清、重复制定等问题，提出设立“景观行政团体”制度。景观行政团体一般由负责景观行政的主体都道府县、政令指定都市以及核心市（日本称中核市）担任，其他的市、町、村则需都道府县知事的认定通过[18]。由此制度为核心形成的区域景观规划的合作协调流程主要由：前期准备工作、构建实施保障机制、确定基本方针和实施措施、落实管控措施并制定公众参与规划以及完善并扩充后续优化措施5个部分组成[15]，结合各地区的个性差异，在编制方式、规划条例、分区及方针等方面形成各自特色（表2）。

表2 日本典型区域景观规划案例[15,19-28]Tab. 2 Typical Japanese regional landscape cases[15,19-28]

在管控方面，主要通过“分区管控”和“机制管控”两方面落实景观风貌保护和塑造。基于景观分区，根据实际情况制定相应的管控要求。对于符合申报条件的建设项目，必须按规定执行申报流程开展建设。各自治体可结合自身实际情况设置申报条件，申报流程一般由项目规划、申报前咨询、申报、审查、审核通过或返修或接受处罚等步骤组成。

3 实例分析——关门海峡的区域景观规划

日本首个真正意义上的区域景观规划案例地——关门海峡（图2），地处日本山口县下关市与福冈县北九州市之间，具备山体、城市、海峡、水岸等多种景观要素。对关门海峡的保护、利用及规划协调管控，不仅在国家层面推进了美丽国土的构建，也在地区层面提升了关门海峡景观的风貌。海峡景观在我国虽不多见，但无论是关门海峡的规划编制、协调管控，还是多元主体及公众参与对景观保护的推进，都对我国的区域景观规划具备重要参考价值，故选取此案例展开分析。

2 关门海峡现状Current situation of Kanmon Strait

3.1 规划历程

1998年，下关市和北九州市缔结了《关门景观协定》。2001年，两市拟定《关门景观共同宣言》[29]，同年10月《关门景观条例》[30]及《关门景观条例施行规则》制定并实施，关门景观审议会、关门景观协议会成立[31]。两市越过县境，实现了使用同一名称的条例，这在当时日本属首例，其指定的区域景观地区范围也是当时日本规模最大的。2002年，《关门景观基本构想》[18]发布，文件对背景、目的、对象区域、现状及特征等进行了详细的分析阐述。2004年7月，两市在《景观法》颁布实施后划定了“关门景观形成地区”，并按范围归属分别落实到了2008年编制的《北九州市景观规划》以及2010年编制的《下关市景观规划》中，共同构成了《关门景观规划》。2011年4月起，修订后的《关门景观条例》及《关门景观条例施行规则》开始实施，适用于“关门景观形成地区”的申报机制正式运行。

3.2 景观特征与问题识别

关门景观协议会系统地对关门海峡的历史资源、自然资源、城市结构、景观视点进行了分析（图3）并梳理出相关的特征和问题[22]。基于分析结果提出主题、目标及方针，并确定了关门海峡的景观结构（图4-1）。

3 关门海峡景观分析图[22]Kanmon Strait landscape analysis map[22]

4 关门海峡景观结构图及分区图[22,33]Kanmon Strait landscape structure and zoning map[22,33]4-1 关门海峡景观结构图[22]Kanmon Strait landscape structure map[22]4-2 关门海峡景观分区图[33]Kanmon Strait landscape zoning map[33]

3.3 作为“桥梁”的景观协议会和景观审议会

在《关门景观条例》《关门景观规划》分属两市的背景下，景观协议会和景观审议会是两市进行协作的重要桥梁。协议会主要负责《关门景观基本构想》的编制、《关门景观条例》应用相关的联络协调等工作。审议会主要负责根据市长的咨询需求，执行对关门景观相关重要事宜的调查和审议，以及对关门景观条例规定事宜的调查和审议。重要事宜均由双方协同完成，很好地体现了区域景观中多自治体的协作机制。

3.4 特色管控方针

《关门景观规划》[32]采用“分区管控”的方式落实景观管控工作。规划在衔接景观结构的基础上将关门海峡区域分为：门户景观区、核心景观区、绿色景观区、城市景观区、滨水景观区五大区域（图4-2），基于五大区域按两市归属进一步划分15个地区，进行管控。

在《下关市景观规划》[26]与《北九州市景观规划》[27]中，两市针对五大区域分别提出目标和方针（表3）。由五大区域划分出的15个不同地区也皆受目标方针指导，但各个地区的景象还会因景观要素、观察位置、眺望方式等产生差异。以门司港怀旧地区为例，不论从山顶还是海边眺望都能看到由山体、住宅群和仓库群组成的美好画面。从山顶俯瞰时巨大的山峦和驶向海峡深处的船舶能加强海峡景观的纵深感，而在海岸边平视时看到的往来船舶让人更能感受到门司港在历史变迁中形成的独有浪漫复古情调。门司港怀旧地区除了作为核心景观区要形成浪漫美丽的港口城市景观外，还因上述差异受到申报指南[33]对该地区绿化、建筑、色彩配置的指导（图5、6）；此外结合景观分区的管控要求，北九州市对其提出了更具体详细的管控要求（表4）。

5 关门海峡核心区域的主要考虑事项[34]Key considerations for the core area of Kanmon Strait[34]

6 关门海峡核心区域的色彩指导方针[34]Color guidelines for the core area of Kanmon Strait[34]

表3 关门海峡景观五大区域的目标方针[22,27]Tab. 3 The target policy of the five major areas of Kanmon Strait landscape[22,27]

同理，在五大景观分区目标方针的指导下，关门海峡的15个地区找准了辖区特色，梳理得到各地区的景观规划方针，并提出具体管控要求（表4）。同时，《北九州市景观规划》对某些需新建、改造、修缮等工作的建筑物、构筑物或边坡等，以及其他被认定为具有重大景观影响的项目，实施提前申报制度。

表4 北九州市部分景观分区管控内容比较[27]Tab. 4 Comparison of management and control contents of some landscape areas in Kitakyushu City[27]

3.5 推进与活动支援体制

多元主体的协同和公众参与在本案例中也得到了体现。如下关市在明确市民、社会、政府三方的职责外，依托关门景观协议会构建了景观保护和营建推进体制（图7），其活动支援体制主要由景观整备机构与社区营造等社会团体提供补助金、表彰等形式构成。

7 下关市景观保护和营建推进体制[26]The landscape protection and construction promotion system of Shimonoseki City[26]

4 日本区域景观规划的启示

4.1 构建自上而下的景观法律法规框架体系

2004年日本颁布实施的“景观绿三法”，即《景观法》《实施景观法时修改相关法律的法律》《都市绿地保全法的部分修改法律》与此后数年内各自治体推陈的相应地方景观规划与条例，共同为日本景观法律的实施和相关规划编制工作搭建了完善的框架，因此日本区域景观规划具有科学且高效的法律法规支撑。相比之下，我国国土空间规划尚缺乏明确且有针对性的景观法律法规[34-35]，并存在法律定位不明确和保护工作范畴交叉重叠等显著问题。因此，有必要梳理现行景观法规条例，结合国土空间规划分级，形成针对性强、约束力强、自上而下的景观法律法规框架，构建区域景观保护和永续利用的实施基础。

4.2 形成统筹协调的国土景观保护发展机制

我国广袤的国土资源和丰富的自然人文条件塑造了独特且多样的区域景观，如何保护山水林田湖草沙及其背后的文化价值，是风景园林的使命和任务。需要紧密衔接国土空间规划体系构建的宏观要求[1]，明确我国区域景观风貌的规划、保护、导控的定位和任务，借鉴日本各地对区域景观规划的探索经验，充分发挥国土空间规划体系的多层级、多尺度、跨区域等特点，构建良好的国土景观风貌。

4.3 设置细致完善的景观规划管控方针

我国目前已具备较为完善的大尺度规划理论及技术体系，管控方法亦日趋成熟，但在管控的深入和细节尚有优化空间。较之日本，我国疆域更为广阔，景观类型更为多样。因此，进一步归纳、总结并细化我国主要景观类型的管控方法，如山系景观的眺望视线管控、流域景观的水域及河岸景观管控、重要道桥沿线的景观管控是必要的。宜结合各省市的国土空间规划的编制，明确景观营造方针和建设目标，依据不同类型的景观资源科学细化对于绿化、建筑、色彩、夜间照明等方面的管控要求。

4.4 搭建符合国情的跨地跨级协调管理制度

日本依托分属不同自治体的景观协议会搭建跨行政区的协调机制，共同推进区域景观规划的编制和保护工作。我国行政管理虽与日本存在差异，但在国土空间规划多规合一大背景下，建立区域协同、上下协动的空间管理制度已成为新的发展趋势。有必要通过跨行政管辖边界和行政管理级别的协作管理制度协调推进区域景观的规划工作，可采取政府主导，多部门协作，构建政府、市民、专家、第三方组织共商共治的协作机制[2]，通过多方合力有序保障景观规划和资源保护工作的落实执行。

4.5 提供动态交互的公众参与开放平台

日本已通过在区域景观方面累积的大量实践经验，形成了独具特点的公众参与体系，助推规划的实施和落地。公众的“本土视角”对地域景观资源的理解、识别、评估等具有重要参考价值，可以结合公众城市意象调查、资源评级打分、座谈、现场体验等多种方式广泛收集信息，识别当地的重要自然人文资源要素，持续提升公众参与的积极性。此外，还可以通过互联网、可视化、参数化模拟、数字交互等方法，形成具有趣味性、环境教育意义且易于理解的互动展示界面，加强公众对区域景观的理解、保护和参与等意识。

5 结语

广袤大地上的山水林田湖草沙资源以及城镇乡村等人类活动建造的设施共同构成的丰富多彩的国土景观，承载着人民心中的美丽乡愁，我国的区域景观需要通过多层级工作支撑复杂多样景观面貌的科学规划和保护传承。日本在数次国土综合开发规划过程中逐步积累的经验和做法值得借鉴，而如何基于我国的实际情况以及国土空间规划体系构建的背景，寻求适合我国区域景观协调与管控的途径及方式，以创造更为和谐宜人的城乡人居环境，值得我们不断思考和实践。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1改绘自参考文献[15]；图2来源自百度百科（https://baike.baidu.com/item/%E5%85%B3%E9%97%A8%E6%B5%B7%E5%B3%A1/11024316?fr=aladdin.）；图3改 绘 自

参考文献[22]；图4-1改绘自参考文献[22]；图4-2改绘自参考文献[29]；图5改绘自参考文献[34]；图6改绘自

参考文献[34]；图7改绘自参考文献[26]；表1整理自参考文献[15]；表2整理自参考文献[15, 19-28]；表3整理自参考文献[22]、参考文献[27]；表4整理自参考文献[27]。