疫情下健康码政策非渐进扩散模式分析

葛姿涵

摘 要：在新冠疫情的防控中，健康码在短短42天内就实现了在中国31个省级行政区的政策采纳，表现出了非渐进式政策扩散的特征。本文以健康码的省际扩散为例，在对国内外政策扩散模式的研究进行回顾与对非渐进式政策扩散的理论基础进行分析后，从过程和特点两个角度分析健康码的非渐进扩散模式。在扩散过程的分析，主要从时间角度分析得出R型扩散曲线，从空间角度分析得出政策扩散的相关影响因素。对模式特征的分析得出，其具有爆发性、跳跃性和灵活性、内容趋同性、受中国特色政治制度影响等特征。本次研究对一种非常规性的政策扩散模式进行了简要分析，是对目前政策扩散研究的一种补充。

关键词：健康码;非渐进扩散模式;疫情

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.023

0 引言

政策扩散能有效地缩减政策创新所面临的风险与不确性，政策在政府之间的交流与传播已经成为提升政府创新能力和治理效能的一个重要的方式。大多数的研究在渐进主义的影响下认为政策扩散需要经历一个漫长的、渐进式的、符合正态性的过程，但目前已经有研究发现很多政策扩散的过程是十分迅速和剧烈的，体现出一种非渐进性的特点。那么，应该从怎样的角度描述这种非渐进式政策扩散的模式？以及这种非渐进式政策扩散模式的特征是怎样的？健康码在短短42天内就实现了在全国31个省级行政区的扩散，具有高度的代表性和典型性，因此本文以健康码的省际非渐进式政策扩散为例，借助大量的文献和数据，对健康码特殊的非渐进式扩散模式进行分析。

1 国内外政策扩散模式研究回顾

近几十年来，政策扩散理论得到了不断的丰富和发展，是公共政策學界的前沿课题。政策创新是政策扩散的一个重要的基础，目前人们主要沿用沃克对政策创新的定义，强调政策创新的“新”是指一个计划或政策对采用它的国家来说是新的。而政策扩散则通常被定义为“一项新政策通过一段时间，经由一定的渠道，在一个社会系统的成员之间交流和传播的过程”。在政策扩散的研究中，很多学者都试图对政策扩散过程和特征进行模型化的描述，并得到了丰富的成果。

受到渐进主义和有限理性的影响，有关政策扩散的研究普遍认为政策扩散遵循着“初期缓慢增长-中期平稳提升-后期渐缓趋平”的过程，整个扩散过程是比较漫长的，而且扩散过程符合S型曲线的特点，符合正态性特征。在此基础上，国外一些学者总结出了全国互动模式、区域传播模式、领导-跟进模式和垂直影响模式等各种具体的模式。

然而，S型曲线近乎公理性的存在并不意味着政策扩散过程必然是一种渐进过程。布什伊（Boushey）最早总结出了陡峭S型、R型和阶梯型三种非渐进式的扩散曲线形态，并使用“政策爆发”来描述极其快速的政策扩散过程，是非渐进式政策扩散研究的起点。在中国，杨志、魏姝最早对非渐进式扩散模式及其生成机制进行了分析，并得出了“中央政府的压力控制机制”和“地方政府的社会化采纳机制”两种生成机制，但其缺少对非渐进式政策扩散模式影响因素的分析，不够全面。而王法硕、张恒朋运用事件史分析方法和实证分析法对非渐进式政策扩散的影响机制作出详细分析，对杨志、魏姝的研究做出了补充。同时，国内许多学者依据我国的政治制度特点做出了归纳，其中王浦劬、赖先进聚焦于我国的层级体系和府际关系，充分考虑层级级别和发展程度等多方面因素，归纳出了中国政策扩散的多种模式。

除此之外，在扩散模式的研究中，扩散特征和扩散机制的研究也是一个重要的议题，在扩散机制的研究中，学习、模仿、社会化、竞争、压力和强制等机制得到了国内外学者的认可;而对扩散特征的研究则主要运用路径、时间和空间三个研究维度。

2 非渐进式政策扩散的理论基础——间断-均衡理论

1990年，鲍姆加特纳和琼斯提出“间断-均衡理论”，试图解决政策过程中的稳定与变迁问题。公共政策的间断-均衡理论认为，有限的注意力和注意力转移是导致政策稳定和政策突变的基本原因，长期稳定的渐进政策过程常常被由注意力驱动的非渐进政策变迁打断，因此政策扩散过程应该运用注意力驱动下的压力机制导致的渐进政策调试和非渐进政策爆发来共同解释。其中，反馈机制和外部压力机制能够对爆发式政策扩散的形成机制做出合理的解释。

正反馈机制和负反馈机制是间断-均衡理论的一个重要部分，是解释稳定与变迁的重要机制，正反馈对应着政策稳定，起到对稳定的强化作用;而负反馈则对应政策变迁，起到对变迁的强化作用。非渐进式的政策扩散源自正反馈效应带来的决策注意力在全国决策系统的骤然聚合，在正反馈机制作用下，政策行动者通过操纵政策形象和寻找议定场所等行为促使政策议题在决策单元之间快速扩张，稀缺的政府注意力就会突然在某一政策领域聚合，成为触发非渐进式政策扩散的“机会之窗”。

同时，政策扩散过程中所受到的各种外部压力也会产生很大的影响。外部环境的剧烈变化一般会引起政府决策注意力的快速转移与聚集，而这种注意力的爆发式聚集为爆发式扩散提供了先决条件。

3 时空维度下的健康码非渐进扩散过程的总体图景

3.1 时间维度：健康码的省际扩散曲线

在巨大的疫情防控压力下，2020年2月11日杭州市率先上线健康码，并迅速推行到全省。随后福建、四川、上海等地也积极跟进推出健康码，截至同年3月23日西藏启用健康码，全国共有31个省级行政单位正式采纳了健康码，实现了其省际扩散。

本文以31个省级行政单位为研究单位，借助相关政策文献进行分析，将某一个省级行政区全面上线统一的健康码这一事件作为该省上线健康码的标志。以时间为横轴，以采纳主体数量和累计采纳率为纵轴，得到图1健康码政策扩散曲线。由图1可知，健康码的省际扩散过程体现着短时间内快速扩散的非渐进性特征，扩散曲线为R形曲线，符合政策爆发的基本特征。