特大城市郊区新城建设的比较及启示——基于杭州的思考

陈明鑫 马利华

(1.杭州市社会科学院 经济研究所，浙江 杭州 310026；2.浙江工商大学杭州商学院，浙江 杭州311599；3.浙江工商大学 经济学院，浙江 杭州 310018)

改革开放以来，我国城镇化迅速发展，在长三角、珠三角和京津冀等区域涌现出了大量的城市群，预示着“城市时代”已全面来临，而伴随而来的“大城市病”也备受关注。进入21世纪，我国城镇化战略已经进入拐点，发展理念由追求速度逐步转向寻求质量(1)邱婴芝、李志刚：《21世纪初“星球城市化”研究进展述评》，《国际城市规划》2018年第4期，第49-55页。，产城融合、职住均衡、组团发展和郊区新城等理念不断受到推崇。特别是党的十九大以来，中央提出要打造郊区新城，引导大城市中心城区过密人口和功能向郊区疏解，避免城市无序扩张。郊区新城规划建设为我国未来城市化发展指明了方向。

杭州是典型的沿海特大城市，在“十四五”规划中也提出了要打造郊区新城，构建“一核九星”的城市空间布局。随着杭州行政区划调整的落地，郊区新城的规划建设即将全面推进。本文以杭州为研究对象，通过分析和比较，提出规划建设郊区新城的思路和对策，以期为杭州及其他大城市的郊区新城规划和建设提供智力支持。

一、文献回顾

近几十年来，国际上关于城市理论的范围和主旨的争论日益激烈，甚至对“城市的本质是什么”都有着许多不同的主张(2)Scott A J,Storper M,The Nature of Cities:The Scope and Limits of Urban Theory,International Journal of Urban and Regional Research,2015,No.1,pp.1-15.。从Wirth(1938)提出以常住人口数量、人口密度和人口来源多样化来划分城市与乡村(3)Wirth L,Urbanism as a Way of Life,American Journal of Sociology,1938,No.1,pp.1-24.，到Davis (1955)提出通过设定具体人口数量区间来定义城市并得到广泛采纳(4)Davis K,The Origin and Growth of Urbanization in the World,American Journal of Sociology,1955,No.5,pp.429-437.，再到21世纪初“城市时代”主题已成为一种普遍被接受的常识(5)Brenner N,Schmid C,The “Urban Age” in Question,International Journal of Urban and Regional Research,2014,No.3,pp.731-755.，城市化过程总是伴随着城乡在空间上的交织与对立。特别是在二战结束后，随着工业生产的恢复和农业人口的转移，城市空间扩张尤为迅速，在欧洲和美国涌现出大量城市群。伴随城市快速扩张而来的便是人口膨胀、交通拥堵和环境恶化等一系列“大城市病”，为此出现了“逆城市化”的呼声(6)Pooley C,Turnbull J,Counterurbanization:The Nineteenth Century Origins of a Late-twentieth Century Phenomenon,Area,1996,No.4,pp.514-524.。事实上，“逆城市化”的提法并非抑制城市发展，而是为了避免城市过分拥挤而将建设重心逐步转向城市郊区，实现城市多中心化、均衡化发展，其中最具代表性的是建设郊区新城(卫星城)。在西方国家，郊区新城发源于理想派的“田园城市”，随后又被用于解决大规模城市化产生的问题，之后又变成了后现代主义的“边缘城市”，直到20世纪80年代后，美国以“新城市主义”重塑和提升了郊区新城(7)Stanislav A,Chin J T,Evaluating Livability and Perceived Values of Sustainable Neighborhood Design:New Urbanism and Original Urban Suburbs,Sustainable Cities and Society,https://doi.org/10.1016/j.scs.2019.101517.。郊区新城从产生到发展，其内涵发生了深刻的变化，其规划与建设方式刻有时代烙印，具有每个时代的精神气质与理性特征(8)陈建华：《西方国家郊区新城的起源与演化》，《上海经济研究》2014年第8期，第94-101页。；对郊区新城的规划和建设，往往都有明确的功能定位，有配套的政策和法律保障，有专门的开发和管理机构以及多元化的投融资渠道。

关于中国的城市化道路最初存在两种相对立的观点，一种认为应该优先发展中小城市，另一种则认为应该优先发展大城市。在新中国成立后的较长时间内，由于经济体制和基础设施建设不完善，城市发展的基本方针是“严格控制大城市的发展，适度发展中等城市，积极发展小城镇”(9)王悦：《工业化和城镇化进程中农民工问题的新探索》，《中国人口·资源与环境》2008年第6期，第187-191页。。改革开放后，效率导向的富国战略推动城镇化进入高速发展阶段，大量人口向城市集聚，生产活力得到充分释放，然而“大城市病”也逐步显现，城镇化模式转换的呼声越来越高(10)李兰冰、高雪莲、黄玖立：《“十四五”时期中国新型城镇化发展重大问题展望》，《管理世界》2020年第11期，第7-22页。，也有学者提出要借鉴西方国家实施“逆城市化”(11)段学慧：《“逆城市化”还是“伪逆城市化”——基于中西方的比较研究》，《河北学刊》2014年第2期，第85-89页。。随着市场经济的进一步完善发展，全国各大城市纷纷“放开手脚”，提出城市发展大蓝图，发展动力非常强劲，因此限制大城市发展的思路已变得不合时宜；城市规划的战略思路也需要从原先的限制大城市扩张转向逐步引导、调控和促进大、中、小各类城市健康、协调、可持续发展(12)仇保兴：《我国的城镇化与规划调控》，《城市规划》2002年第9期，第10-20页。。进入21世纪后，城市发展又出现了新的形态，逐渐由大城市向大都市圈演变。弗里德曼等(2013)用“后城市化”来描述我国长三角、珠三角等城市群构成过程中的过渡时期，即从许多单中心的城市区域逐渐被吸纳到一个多中心的城镇化体系内的过程；在这个过程中，周围乡村地区受到中心城市扩张力的影响，渐渐被改造成为城市郊区，并最终成为城市的一部分(13)约翰·弗里德曼、沈璐：《中国进入后城市时代？对规划者的挑战》，《上海城市规划》2013年第4期，第1-9页。。然而，郊区与城区的功能也存在动态转化的过程。陈恒等(2017)认为，在郊区快速城市化的进程中会出现“双重转型”，即城市的空间格局逐步从单中心向多中心转型，区域经济以大都市区为单位进行重组和转型(14)陈恒、李文硕：《全球化时代的中心城市转型及其路径》，《中国社会科学》2017年第12期，第72-93页。。在这种关系调整过程中，制造业逐步从城市核心区剥离并转移到郊区，城市中心城区则会成为信息枢纽。

2020年11月，《求是》杂志发表了习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。文章指出：“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张……要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展……逐步解决中心城区人口和功能过密问题。”(15)习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，《求是》2020年第21期，第4-10页。这表达了现阶段中央对大城市区位优势的肯定，认为优质资源向大城市聚集是客观规律，要继续支持大城市的发展。但是，中央并非简单地支持大城市无限扩张，而是希望大城市能发挥都市圈的辐射效应，通过建设郊区新城把大城市虹吸而来的部分人口和资源疏散到周边区域，适度控制特大城市规模，降低中心城区人口密度，积极推进城市多中心建设，促进城市健康可持续发展。

上海是我国大陆地区最早进行郊区新城规划建设的城市，因此国内大多数郊区新城研究也都围绕上海展开。钮心毅等(2017)从职住空间关系视角分析上海9个郊区新城的发展情况，发现各郊区新城就业辐射范围仍主要集中在其所属行政辖区内，对区域以外就业吸引力则较为薄弱(16)钮心毅、丁亮、宋小冬：《基于职住空间关系分析上海郊区新城发展状况》，《城市规划》2017年第8期，第47-53页。。周正柱(2018)总结了上海郊区新城建设的主要问题和教训，提出推进郊区新城产城融合发展的对策建议(17)周正柱：《推进上海郊区新城产城融合发展的思考和建议》，《科学发展》2018年第9期，第57-62页。。夏骥(2020)对“十五”到“十三五”期间上海郊区新城建设的历史进程进行梳理分析(18)夏骥：《上海郊区新城的历史演变与未来发展》，《科学发展》2020年第11期，第47-56页。。同时，夏骥(2020)还构建了郊区新城高质量发展的指标体系，并认为目前我国大部分城市的郊区新城都是“郊区的新城”，普遍缺乏对外联系，未融入都市圈城市群网络，缺乏信息和产业的深度合作交流，而是承担着两个核心城市之间的“过境通道”角色(19)夏骥：《关于上海郊区新城高质量发展指标体系的若干思考》，《科学发展》2020年第12期，第62-69页。。

邹晖等(2019)以北京为例，提出城市空间结构的演变过程要经历城市单中心加密、城市中心扩展和卫星城镇萌芽、城市中心功能重构与新城发展、新城转型与多中心发展四个阶段(20)邹晖、罗小龙、唐蜜等：《从住房建设透视巨型城市多中心发展——以北京为例》，《经济地理》2019年第9期，第65-70页。。Liu等(2020)对北京郊区新城建设过程中城市规划和土地利用规划的一致性及实施情况进行比较评估，每个规划采用不同的策略来控制新开发项目，两个规划之间存在数量和空间上的冲突(21)Liu T,Huang D,Tan X,et al.,Planning Consistency and Implementation in Urbanizing China:Comparing Urban and Land Use Plans in Suburban Beijing,Land Use Policy,https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2020.104498.。香港则在20世纪90年代开始快速推进郊区化发展，通过土地市场和交通系统建设的带动以及政府公共住房政策的主导，推进郊区新城计划(22)Forrest R,Grange A,Yip N,Hong Kong as a Global City？Social Distance and Spatial Differentiation,Urban Studies,2004,No.1,pp.207-228.(23)Tang S,Lo H,The Impact of Public Transport Policy on the Viability and Sustainability of Mass Railway Transit:The Hong Kong Experience,Transportation Research Part A:Policy and Practice,2008,No.4,pp.563-576.。然而，与国际其他大城市郊区化不同，香港的大部分制造业转移到了内地而非郊区新城(24)Cho Yam Lau J,The Influence of Suburbanization on the Access to Employment of Workers in the New Towns:A Case Study of Tin Shui Wai,Hong Kong,Habitat International,2010,No.1,pp.38-45.，因此对当前郊区新城不易借鉴。

梳理上述文献可知，建设郊区新城是城市化进程中的重要过程，也是解决城市中心城区人口和功能过密的有效办法。欧美发达国家的郊区新城在反复经历繁荣和衰败中不断发展，积累了许多经验。我国大城市郊区新城建设实践较为缺乏，现有郊区新城研究主要是针对上海、北京等超大城市的实践经验展开，而对杭州等这一能级的大城市郊区新城的研究几乎空白。本文以杭州为研究对象，通过借鉴上海等城市的实践经验及研究成果，分析杭州的情况，提出对策建议，为杭州及其他大城市郊区新城规划建设提供理论支持。

二、杭州郊区新城发展基础

历史上，杭州经济发展的动能很大部分来自京杭运河大动脉，并沿着大运河流向逐步形成了向南北方向拓展的城区发展空间。2001年萧山、余杭撤县设区后，杭州东西方向发展得到了大范围拓展，尤其是城区东部的大江东新城和西部未来科技城的规划建设，形成了一条自东向西沿大江东新城、下沙城、主城区、未来科技城走向的发展轴线(25)武前波、陈前虎：《2000—2010年杭州人口空间变动与城市空间组织重构》，《城市规划》2015年第11期，第30-38页。。同时，由于这一东西发展轴线的迅速发展甚至跨越了杭州城区的范围，在东部孕育了先进制造业地带，在西部形成了创新型产业大走廊。

为了适应新形势、优化城市中心区域空间布局，《杭州市城市总体规划(2001—2020年)》提出了“一主三副六组团”的空间发展蓝图。“一主”是指杭州主城，“三副”是指周边紧邻的临平副城、下沙副城和江南副城，“六组团”是指余杭区的余杭组团、良渚组团、瓶窑组团以及萧山区的义蓬组团、临浦组团和瓜沥组团，随后又新增大江东副中心、未来科技城副中心和城北副中心。在“一主三副六组团”空间规划的引领下，杭州引导主城经济社会要素向三个副城外溢，引导教育、医疗等资源逐步向副城和组团布局，加快产业向副城和副中心梯度转移。经过20年的发展，杭州中心城区与副城、副中心的发展高度关联，人口大量集聚，城市建设已经比较成熟，产业先发优势也较为明显，实现了副城和组团的快速发展。尤其是六个组团，在承接主城区和副城的经济要素外溢后，逐步缩小了组团与副城之间的差距。

自2000年以来，“三副六组团”的经济得到快速增长，特别是滨江和余杭的增长势头非常强劲，其中滨江每个“五年”增速全部都超过120%(见图1)。下沙副城由于拥有得天独厚的大学城和国家级经济开发区，经济社会综合发展也较为迅速。杭州其他郊区的经济增长速度虽然与“三副城”有较大差距，但是与杭州整体经济增长速度差距不大。然而，与经济增长速度相比，人口增长速度分布极不平衡。滨江和余杭的常住人口增长速度非常快，特别是余杭在“十三五”期间常住人口总量几乎翻了一倍(见图2)，但是其他郊区的人口增长远远低于全市平均增长率。特别是从“十五”到“十二五”期间，富阳、临安、桐庐、建德和淳安五个郊区的常住人口数量几乎没有增长。

图1 杭州经济增长区域分布情况(26)注：(1)数据来源于杭州市统计年鉴和统计公报；(2)由于大江东区块从萧山分离，“十三五”期间萧山经济增长率无法准确计算；(3)其他郊区包括富阳、临安、桐庐、建德和淳安。

图2 杭州人口增长区域分布情况(27)注：(1)数据来源于杭州市统计年鉴和第七次全国人口普查数据；(2)2020年萧山区人口数不包含大江东部分；(3)其他郊区包括富阳、临安、桐庐、淳安和建德。

由于“三副六组团”的经济快速发展以及副城和组团之间不断融合，有必要取消副城这一过渡时期的规划产物，将副城和周边组团相融合，从而减少管理层级，提升整体发展效率，促进经济社会向更加均衡方向发展。尤其是滨江，经过20年的快速发展，不论是经济指标还是人口指标都已经完全融入主城区。为此，杭州进行了行政区划调整，把余杭区分为了新余杭区和临平区，把大江东区块从萧山分离并与下沙副城合并成立钱塘区。行政区划调整让杭州主城区的经济社会发展更加平衡、协调，也能协调副城与组团之间的关系。另外，考虑到五个郊区在经济增长与人口增长之间存在较大失衡的问题，不利于城市平衡、可持续发展，需要支持和引导产业、人口向郊区腹地转移，推进五个郊区县的城市建设。

进入“十四五”后，杭州市常住人口已近1 200万。为引导市中心过度密集人口向郊区疏散，引导城市新流入人口向郊区集聚，有效遏制城市单体规模无序蔓延，杭州“十四五”规划提出，构建“一核九星”的新型特大城市空间格局，大力推进“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”的郊区新城建设，加快城市优质资源向郊区新城拓展(28)《中共杭州市委关于制定杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《杭州日报》2020年12月28日，第A01版。。“一核”即核心城区，由行政区划调整后的上城、拱墅、西湖、滨江四个区组成；“九星”即萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安、桐庐、淳安、建德9个郊区新城。同时，根据资源禀赋和产业特色，将郊区新城分成三种类型，进行特色发展。另外，值得一提的是，经过多年的开发与建设，杭州郊区已经建成或正在形成许多大小不同的新城。但是这些新城规划只是局限在区县下面的一两个乡镇或一块小片区，以开发区的方式和事实上“郊区的新城区”的功能定位在不断推进。

与“一主三副六组团”相比较，“一核九星”对空间范围进行了重组与拓展，着眼于整个大杭州的区域布局。“一主三副六组团”主要涉及主城区和原萧山、余杭两区，“一核九星”则涵盖了整个大杭州所有行政区域。特别是随着杭州行政区划调整完毕，新余杭区、临平区和钱塘区的成立，未来科技城副中心和大江东副中心的行政主体更加明确，使“九星”都拥有完善的行政管理机制，有利于带动周边区块联动发展，引导产业和人口向郊区新城集聚。

三、杭州郊区新城与同类新城比较分析

随着大城市人口不断集聚，北京、上海和广州等城市纷纷规划郊区新城。北京规划顺义、大兴、亦庄、昌平和房山新城作为承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区。上海规划松江、嘉定、青浦、奉贤和南汇新城作为在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。广州规划花都、番禺、从化和增城等作为疏解广州主城区人口和功能的承接区及外围综合性服务区。苏州的昆山、太仓、张家港、常熟等则一贯是发展相对独立的城市。然而，实现职住平衡的目标并不容易。大城市长期形成的“中心—外围”结构，难以在短时间内转化为“多中心”结构，虹吸效应比比皆是。在上海和北京，早前郊区新城的城市功能不全，在生产和生活等方面都高度依赖中心城区，事实上扮演着卫星城的角色。因此，近年来，北京、上海等超大城市又都重新提出规划，要向郊区新城疏解中心城区过密人口和服务功能，进一步做大新城。

在这种“中心—外围”结构中，人口集聚和经济集聚是两个最容易体现的指标。在外围向中心转化的过程中区域人口集聚程度和经济增长速度通常都会持续上升。因此，为了比较分析杭州郊区新城发展情况，本文从区域人口集聚和经济增长两个角度进行对比分析。在指标选取方面，地区生产总值(GDP)是表示地区经济增长最常用的指标；财政收入反映当地政府的财政收入稳定情况，也更真实反映地方经济增长状况；人口比重是衡量一个地区城镇化程度的重要指标，人口比重上升预示着该地区城镇化在加速。在集聚度测量方面，常见的有区位熵指数、区域基尼系数等方法。本文采用2019年的截面数据，因此直接进行对比分析也可直观反映情况。综合考虑，本文参考夏骥(2020)研究成果，选取北京的大兴、顺义、昌平、通州，上海的嘉定、松江、青浦、奉贤，广州的番禺、花都、南沙、增城，苏州的吴江、昆山、常熟、张家港进行比较；选取GDP占全市比重、常住人口占全市比重以及财政收入占全市比重三个指标，衡量郊区新城经济和人口集聚情况(29)夏骥：《上海郊区新城的历史演变与未来发展》，《科学发展》2020年第11期，第47-56页。。

(一)从人口集聚角度比较

目前，大城市常住人口居住地与经济集聚区域往往并不一致。例如，北京的昌平、大兴和通州的居住人口占比远大于GDP占比，尤其是昌平和大兴的常住人口占比(10%、7.95%)是GDP占比(3%、2.57%)的3倍多(见表1)，这说明北京实现“职住平衡”目标的压力依然较大。广州的番禺、增城也承受较大的上下班人口出行压力。这种现象可能与北京和广州主动规划郊区新城承接主城区人口有着直接关系。2017年底以来，北京市属行政单位陆续迁入通州，带动数十万人口从城区向外疏解。上海几个郊区新城的职住相对均衡。苏州几个郊区市相对较为独立，所以基本实现了职住均衡。

表1 2019年北京、上海、广州和苏州郊区发展情况(30)注：(1)数据来源于各城市统计年鉴和统计公报；(2)考虑疫情影响，采用2019年的数据。

从总体上看，杭州的职住也相对较为平衡，大部分区县的GDP占比和常住人口占比较为一致(见表2)。“十五”以来，萧山一直占据杭州常住人口约18%的比例。余杭的人口占比逐年提升，特别是从2015年的13.96%急速提高到2020年的20.13%，超过了萧山。这反映出萧山、余杭在吸纳新增人口方面发挥了积极的作用，但是并不能充分反映它们在疏解杭州中心城区密集人口方面的成效。然而，富阳、临安、桐庐、建德和淳安的常住人口占比逐年降低。其原因之一是这些区域缺乏高端的制造业和服务业，难以留住年轻人；

表2 “十五”以来杭州郊区发展情况(31)注：(1)数据来源于各城市统计年鉴和统计公报；(2)2020年萧山区的指标数据不包含大江东部分；(3)2020年人口数据采用第七次全国人口普查数据。

二是缺乏高端、时尚的生活配套服务设施，使许多大学毕业生和部分对生活品质要求较高的人口无法在郊区得到相应水平的服务。在富阳、临安、桐庐、建德和淳安等地的乡村调研中发现，大量的青壮年人口都去了杭州市区工作，这也部分解释了常住人口比例下降的原因。

(二)从增长极角度比较

苏州的“多中心”格局最为明显，因为下辖的昆山、张家港、常熟、太仓都具备强大的制造业基础，在全国百强县排名中基本保持前十位，而且各县级市发展较为独立。广州郊区的经济增长极也较为明显，上海和北京四个郊区新城的经济增长和财政收入比重都普遍较低。

相较而言，杭州的萧山、余杭和滨江三个区在经济总量和财政收入方面占比较高，与苏州较为相似，在一定程度上体现了杭州多年来培育形成的“多中心”趋势。“十五”以来，杭州周边各区县市GDP占全市比重总体呈现：萧山>余杭>富阳>临安>建德>桐庐>淳安。财政收入占比情况与GDP占比类似，总体呈现：萧山>余杭>富阳>临安>桐庐>建德>淳安(见表2)。由横向比较可知，萧山和余杭的经济规模较大，富阳、临安、桐庐、建德和淳安的经济规模较小。经济增长是支撑郊区新城规划发展的基石，只有依托产业发展，才能为新城建设提供源源不断的发展动力。由纵向比较可以发现，从“十五”开始，余杭在全市的GDP比重和财政收入比重都在稳步提升，特别是余杭在引入阿里巴巴之后，经济增长快速提升，GDP占比从2015年的13.34%提高到2020年的18.95%。萧山是我国的经济强县，一直占据杭州市较高的经济增长比重。

杭州行政区划调整后，大江东区块划归钱塘区，萧山的GDP占比仍然有11.35%，钱塘区的GDP占比也有6.8%。萧山和钱塘都具有深厚的制造业基础，原来的下沙副城综合发展较为成熟，因此未来萧山和钱塘的经济增长也都被普遍看好。余杭区拆分为新余杭区和临平区后，估计GDP占比也可能分别在13%和6%左右。“一主三副”格局以来，临平的定位是杭州的副中心，因此近20年的发展已经集聚了大量优质的城市服务资源，建立了相对完善的交通设施，未来城市发展重心也将更加聚焦；新的余杭区目前更像是以科技创新为主导的功能产业区，随着火车西站枢纽建成以及“云城”规划落地，余杭新城必将成为杭州的重要增长极。但是，富阳、临安、桐庐、建德和淳安的经济增长比重在不断降低。从更加现实的财政收入来看，2020年富阳、临安、桐庐、建德和淳安的占比均在4%以下，甚至还低于2000年的水平，也显著低于同年份的GDP比重。不难发现，杭州的“中心—外围”空间格局仍然较为明显。

因此，从增长极角度看，萧山、余杭、钱塘和临平都具有较强的制造业和信息产业基础，具备构建独立新城、辐射周边的经济基础。然而，富阳、临安、桐庐、建德和淳安的经济引擎作用难以充分发挥。为此，杭州又进一步提出了“因地制宜、扬长补短、特色发展”的思路，把郊区新城按资源禀赋分为三种类型。一是把产业先发优势明显、城市建设相对成熟的萧山、余杭、临平定位为重要增长极；二是把具有广阔产业发展空间的钱塘、富阳、临安打造为魅力新城区；三是把经济总量较低但生态资源丰富的桐庐、淳安和建德打造成为大花园(32)《中共杭州市委关于制定杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《杭州日报》2020年12月28日，第A01版。。通过不同定位、差异竞争，有助于各郊区新城实现资源合理配置，避免内部同质化竞争。

四、上海郊区新城建设对杭州的启示

上海是我国最早规划建设郊区新城的城市。建设期间，由于存在各种认知偏差、制度设计滞后、城市功能欠缺以及内外交通体系的缺乏，使得上海郊区新城的阶段性目标也在动态变化，与预期目标仍存有差距(33)夏骥：《上海郊区新城的历史演变与未来发展》，《科学发展》2020年第11期，第47-56页。。为此，上海根据形势变化不断调整建设方案和规划目标，反复强调郊区新城的独立性和综合性，并分层推进，将其逐步从“郊区的新城”建设成为真正的“新城”。上海经验对杭州郊区新城的规划建设具有借鉴意义。

(一)上海郊区新城的历史演化和发展趋势

改革开放以来，上海在不断构建完善“中心城—卫星城—郊县小城镇”的城市空间结构(34)王剑、熊鲁霞、黄吉铭：《理想的坚持与方法的探索——上海市城市总体规划和建设发展70年》，《城乡规划》2019年第5期，第56-66页。。这种以发展工业为主要任务的卫星城主导了20世纪八九十年代上海的城镇体系建设，促进了经济快速增长，但是城市功能极为薄弱(35)夏骥：《上海郊区新城的历史演变与未来发展》，《科学发展》2020年第11期，第47-56页。。

2000年前后，随着城乡关系的深刻变化，上海郊县集中进行了一轮行政区划调整，陆续对金山县、松江县、青浦县、奉贤县和南汇县进行撤县建区。《上海市城市总体规划(1999—2020年)》首次提出了“郊区新城”的概念，并取消了“卫星城”，推进人口向郊区新城集聚。该规划对郊区新城的定位是城市功能完善、产业结构合理的中等规模城市。郊区新城在布局上整合了原来卫星城、县政府所在乡镇街道、重点发展乡镇和重点工业园区等。“十五”期间，上海重点规划“一城九镇”，其中“一城”指松江新城，“九镇”包括高桥、枫泾等9个中心镇。到2004年，上海又扩充了临港新城、嘉定新城。然而，这些中心镇由于产业支撑不足、城镇配套设施滞后，大部分居民依然要到市区上班。中心镇的布局依然未起到疏导城市中心区人口到郊区就业和居住的功能。

为加快促进中心城区人口疏解，“十一五”期间，上海进一步扩大郊区新城数量，由原来的3个逐步扩充到9个，其中重点依然是推进松江、嘉定和临港3个新城的建设。郊区新城建设的重点是依托开发区和产业基地的建设，同步推进高速公路、轨道交通等交通基础设施建设。“十一五”末期，上海每个郊区都在重点打造一座郊区新城，并基本奠定了上海城市整体空间格局。

“十二五”期间，上海进一步丰富了郊区新城的内涵。首次提出将郊区新城打造为“长三角地区综合性节点城市”，提高了郊区新城的战略定位，依据新城自身禀赋和特色，因地制宜进行产业引入和项目建设。例如，将嘉定新城、松江新城建成长三角地区综合性节点城市；将南汇新城建成综合性现代化滨海城市。另外，上海还提出了“产城融合”概念，强调在郊区新城建设过程中要紧密统筹产业基地、工业园区、服务区和居住区，进一步完善市内交通和枢纽网络，提高教育、医疗、生活服务等配套设施数量和质量，强化产业发展与新城建设有机结合、综合发展。

“十三五”时期，上海延续“多中心”思路，制定《上海市城市总体规划(2017—2035年)》，将综合条件较强的松江新城、青浦新城、嘉定新城、南汇新城和南桥新城五个郊区新城打造成为长三角城市群综合性节点城市。从大城市群和大都市圈的高度重新审视郊区新城建设，将其定位从之前的“长三角地区”综合性节点城市提升为“长三角城市群”综合性节点城市。这意味着上海郊区新城发展不仅要紧跟上海市的大规划，还要主动融入和承接长三角乃至全球资源的战略布局，以一个独立城市的姿态迎接全球化的机遇和挑战。

(二)松江新城的规划模式

松江新城位于上海市西南，距市中心约40公里，是上海最早规划和重点建设的郊区新城，也是上海重要的先进制造业基地。根据《上海市城市总体规划(2017—2035年)》《上海市松江区总体规划暨土地利用总体规划(2017—2035年)》，松江新城将发展成为长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市，是上海国际大都市的西南门户，是上海面向沪杭方向的综合性服务区，要最终建成“科创、人文、生态”的现代化宜居城市。在空间格局上，整个松江区将规划形成“一廊一轴、五带四片”的空间结构，其中“一廊”为G60沪杭发展廊，“四片”为划分的四个城市战略片区：新城片区、东北片区、西北片区、浦南片区，并赋予不同功能(见图3)。

图3 上海市松江区空间规划示意图

松江新城规划范围涵盖7个乡镇街道、国家级松江经济技术开发区和出口加工区，包括城市生活区、工业园区、科技园区、大学城，规划人口约74.7万人。在产业发展方面，松江新城以长三角G60科创走廊国家战略平台优势为依托，在以下四个方面实现重点突破：一是以智能制造装备为主导，可依托现有的龙头和重点企业；二是聚焦新一代电子信息产业，以集成电路产业为核心，提升现有电子信息企业发展能级；三是发挥佘山国家旅游度假区辐射带动作用，依托传统影视产业基础，发展旅游影视产业；四是加快引进建设一批重大项目和创新平台，培育发展生物医药、工业互联网等产业。

(三)上海郊区新城建设的启示

1.产业具有支撑性。上海郊区新城源于早期以工业为特色的卫星城。例如，松江卫星城的仪表轻纺工业，嘉定卫星城的电子和科研，闵行卫星城的机电工业，安亭卫星城的汽车工业以及吴泾卫星城的化学工业等，都具有深厚的工业土壤。随着产业结构的调整与升级，目前上海重点打造的五大新城，其产业集聚已具备相当的基础，如松江的G60科创走廊、嘉定的智能汽车、青浦的华为研发中心、奉贤的东方美谷、南汇的集成电路和人工智能。

2.政策具有连贯性。“十五”初期上海首次提出“郊区新城”的概念，打造松江新城，后期将新城数量扩大到3个；“十一五”期间，又将3个逐步扩充到9个；“十二五”期间，在延续政策的情况下突出因地制宜，打造不同特色新城；“十三五”和“十四五”时期重点打造基础较好的五大新城，并把“郊区新城”升级为“新城”。20年来，上海一直在围绕新城做文章，努力实现多中心化发展。

3.定位具有战略性。2000年前后，上海集中进行大规模撤县建区，并提出了“郊区新城”规划，既要做大城市规模，又要实现多中心化发展。2010年国务院批准长三角区域规划后，上海迅速提出了要将郊区新城打造成为“长三角地区综合性节点城市”。2018年长三角一体化发展战略正式提出后，上海从大城市群和大都市圈的高度重新审视郊区新城建设，将定位从“长三角地区”综合性节点城市提升为“长三角城市群”综合性节点城市。上海能根据国内和国际发展趋势对郊区新城发展定位迅速作出回应和调整。

4.规划具有全局性。郊区新城具体规划立足于整个行政辖区发展战略，并将郊区新城作为本区发展的战略重心和核心驱动。体现在范围上，新城的规划面积要足够大、要素要足够丰富。例如，松江新城涵盖了7个乡镇街道，包括城市生活区、经济开发区、工业园区、科技园区、大学城等，规划人口约75万人，并以松江新城为战略核心带动松江全区向G60科创走廊协同发展。小规模的新城只能作为本区县的一个增长板块，其要素资源难以支撑成为区域发展的主角。

五、对杭州郊区新城规划发展的建议

郊区新城通常承载着三种任务：一是加快经济增长，打造区域发展新增长极；二是促进产城融合发展，实现职住均衡；三是疏解大城市中心城区过密人口与城市功能。杭州“十四五”规划提出，推进郊区新城建设，遏制城市单体规模无序蔓延，形成“一核九星”的多中心、组团式发展形态。这契合了当前对职住均衡的呼吁，但是在郊区新城规划理念上还应适度超前，不仅要合理定位郊区新城与杭州主城的关系，寻找自身的角色定位，形成组团式发展形态，而且还应该考虑与毗邻区域的联动，着眼于浙江大湾区、大花园、大通道、大都市区建设，着眼于长三角一体化布局。

(一)将郊区新城打造成为区域增长极

1.打造区域增长极是郊区新城的基础定位。早期全国各地规划建设卫星城的主要目的就是发展工业；近年来，各地规划郊区新城的首要任务是发展地方经济，打造“多点位”经济增长空间，提升要素边际生产效率。作为浙江沿海城市，杭州要解决城市中心城区空间狭小的问题，就应该充分发挥郊区腹地的空间增量，培育多极增长的经济发展空间格局。对产业先发优势较为明显的部分郊区，要支持和强化产业特色，形成多极增长，提早预防数字经济增长进入稳定期后杭州经济增长的动能问题。

2.郊区新城需要为传统制造业提供栖息地。早前杭州在“退二进三”中流失了一些优秀的工业企业，而目前也有一些大企业由于各种外部因素正面临搬迁的困境。在当前杭州制造业转型滞后的情况下，更应该在郊区新城为这些大企业提供发展空间，以期为杭州作出更大贡献。因此，在新一轮的郊区新城规划中，要坚决摒弃“制造业低端论”的思想，不能只注重热门的信息产业，也要重视传统制造业，为城市工业经济可持续发展提供强大支撑。

3.郊区新城还要成为先进制造业的主阵地。发展新制造业是当前及未来城市经济高质量发展的核心动力。上海在每个郊区新城都布点了新制造业：国家智能网联汽车(上海)试点示范区落户嘉定新城，集聚发展新能源和智能网联汽车、智能传感器等产业；华为研发中心落户青浦新城，推进上海新型基础设施建设和智慧城市建设。杭州郊区新城也需要在现有基础上引导先进制造业做大做强。如果杭州每个郊区新城都有一到两个主导特色产业，就能集聚数万乃至数十万高端制造人员、研发人员。这些人员工作、生活都在郊区新城，高水平的产城融合就可能实现，郊区新城也将真正成为杭州增长极。

(二)将郊区新城打造成为综合性城市

1.不能忽视“两张皮”问题。为了增强地区发展动力，杭州几乎所有郊区县在辖区周边规划建设不同类型的产业园区。然而，往往由于过分注重工业企业的集聚，使园区缺乏社区单元和生活气息。原有区域范围内的项目开发建设，多数仍然由工业园区和城镇街道各自负责，在实际工作中缺乏沟通和协调，“两张皮”现象普遍存在。与此同时，由于缺乏工业企业带来的大量税收支持，属地或相邻城镇只能依靠传统的消费服务获取经济收入，使得城镇经济增长动力受限，始终难以做大做强。因此，要解决工业园区游离于新城之外的现象，就要解决“两张皮”问题，必须把各类工业园区纳入郊区新城规划和管理，让园区的产业滋养郊区新城，让郊区新城的服务保障园区建设，形成产城融合，实现职住平衡。

2.不能轻视城市功能建设。多数地方政府认为建设郊区新城就是要大规模开发建设，往往注重项目开发而忽视如何更好地承接城市服务功能，培育高层次的科教文卫资源。为此，杭州郊区新城规划建设一定要紧紧围绕“产业特色突出、服务功能跟进”原则，以打造综合性城市为最终目标，首要解决职住分离的问题，着力培育并逐步实现生产、生活、文化、科技和生态等功能集聚发展。而实现这些功能的前提是要让郊区新城有自我造血功能，需要在符合杭州市总体规划前提下赋予郊区新城更多的城市规划、服务配置和土地利用等方面的权力。

3.不能忽略疏解中心城区人口的任务。经验表明，郊区新城由于相对较低的住房成本和制造业集聚，容易吸纳城市新增人口，但难以有效疏解城市核心城区过密人口。各新城就业辐射范围仍主要集中在其所属行政辖区内，对所属区县以外地区的就业吸引力较弱(36)钮心毅、丁亮、宋小冬：《基于职住空间关系分析上海郊区新城发展状况》，《城市规划》2017年第8期，第47-53页。。因此，想要疏解中心城区人口到邻近郊区，需要先将人口“引出去”，再把人口“留下来”。“引出去”最好的办法还是大力发展先进制造业，吸引城区高素质人才去郊区新城工作；“留下来”就是要将教育、医疗卫生等资源性功能向郊区新城疏解。

(三)将郊区新城打造成为杭州都市圈节点城市

1.提高战略定位，放眼都市圈。如果说“综合性城市”侧重于实现产城融合、内部循环，解决职住平衡，那么“节点城市”则侧重于实现对外合作、外部循环，构建城市群落。随着长三角一体化发展的不断推进，上海将郊区新城定位于长三角乃至世界级城市群。杭州虽然不具备上海的能级，但随着杭州都市圈的快速发展，应该也有能力把郊区新城的规划发展融入杭州都市圈的整体框架。要将郊区新城作为杭州都市圈中的节点城市，而非仅仅是杭州市的新城，要加强与毗邻城市的一体化进程，在交通、生产、物流、服务及信息等领域发挥重要枢纽功能。推动杭州郊区新城与毗邻区域的一体化合作，通过产业共兴、边界共融，实现城乡共富。

2.突破传统思维，统筹全区域。要实现“郊区的新城”向“郊区新城”转变，就应打破对传统新城的认识，坚持系统观念，以区域整体转型升级的思维统筹协调区县内数个新城、开发区、工业园区和其他功能区之间的关系，构建有机结合的通道，形成一个有凝聚力、辐射力、更加广义的“郊区新城”。例如，上海的松江新城，规划涵盖了7个乡镇街道，涵盖了城市生活区、工业园区、科技园区、大学城等。杭州郊区新城规划范围也应着眼于这个层次的定位，将本区县内分散的各类“小新城”和大小园区有机结合起来，形成一个“大新城”。只有这样，才能更好配置全区资源，形成合力，有效发挥枢纽作用，体现出节点功能。总的来说，郊区新城规划的起点要高，要有系统的、集成的规划布局，对未来的长期发展留下足够的拓展和想象空间。

六、结论及研究不足

建设郊区新城是解决当前和未来我国特大城市中心城区人口和功能过密等问题的重要策略。但从实践看，各地区对郊区新城的理解并不一致，特别是对郊区新城的规划范围和目标定位缺乏前瞻性，使郊区新城在建设过程中往往容易偏离理想目标。本文以杭州为例，对我国特大城市郊区新城建设进行思考，通过与国内城市的比较分析，总结和借鉴上海郊区新城的经验，提出杭州郊区新城规划发展的建议。笔者认为，像杭州这类能级的城市，在规划建设郊区新城时应该努力做到以下三个方面。首先，要将郊区新城打造成为城市的经济增长极，为传统制造业和先进制造业提供栖息地。其次，要将郊区新城打造成为综合性城市，疏解城市核心区过密人口和功能，实现职住平衡。在这个过程中要特别注意园区(管委会)和城镇街道在实际工作推进中“两张皮”的问题。最后，要立足大都市圈的框架，将郊区新城打造成为节点城市，实现区域一体化发展。这一过程需要打破传统的新城概念认知，坚持系统观念，统筹全区县的资源，实现“郊区的新城”向“郊区新城”转变。

本文还存在以下四方面的不足。第一，郊区新城规划建设是一个复杂的动态过程，而本文对这一过程的理论阐述较为薄弱，特别是在理论模型构建方面不够深入。第二，在城市比较分析过程中采用的指标变量不够全面。事实上，衡量职住平衡的指标除了GDP、常住人口和财政收入外，还需要有早晚高峰地铁、公交的通勤数据。这些通勤数据能更直接反映就业人口在城市范围内的流动情况，但是这些数据的获取较为困难。第三，本文在城市比较分析中采用了截面数据，无法在趋势上进行比较，如果采用面板数据则分析将会更加深入。第四，由于篇幅关系，未对国际上一些典型的郊区新城进行分析和总结。上述问题有待在后续研究中进一步解决。