多中心治理视角下社区安全治理的模式研究

黎藜

摘 要：平安是居民们对住宅社区最基础的需求之一，也是社区综合治理的首要目标之一。本文以多中心理论为理论支撑，以F市J社区为例，对含有流动人口、出租屋和众多商铺等安全隐患的社区类型，分析其社区安全治理的模式。该案例的社区安全治理主要以执政党系统的社区党组织委领导，以市场系统中的物业管理公司为主力，以行政系统中的街道办事处为最高响应，以自治系统中的居民委员会和居民为促进因素，组成社区安全治理的多中心治理主体。通过小区综合治理巡查队直接接触社区安全问题、将信息上报给物业管理公司和社区警方后可获得支援，同时，受到社区党委的监察与资源调动，保障社区安全问题得到及时回应。该模式分为社区内居民区层级、社区层级和社区外层级三个互动响应机制，有效节约治理成本，精准投放治理资源，提高安全治理效率。

关键词：多中心治理;社区安全治理

一、引言

社区面临高流动性的居民和复杂的地理环境时，容易引发一系列的治安隐患。在关于社区安全服务方面的研究显示，李瑞昌提出为改善社区安全服务质量，必须秉承利益共分、风险共担的理念，坚持公共资源、公共参与的精神，以推进多元服务主体之间的协商共治。[1]张未东提出，为了适应更加开放的环境，政府必须建立多层次的治理环状防线，以促进社区治安防控的动态化。[2]社区安全治理中趋向多元化和动态化已经成为关注重点，但是多从政策进行解读，较少从理论化角度进一步分析社区安全治理，因而需要加强这一领域的理论与实践结合。

二、社区治理与多中心治理理论

社区治理是指一定区域范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。[3]多中心治理理论由美国行政学家奥斯特罗姆夫妇等人提出。文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）于1961年将“多中心”引入政治领域，[4] “多中心”意味着多个权力中心，他们相互独立，但又通过相互竞争和协调等方式在一定的秩序中提供公共服务。多中心治理理论强调以下四点内容：①多元的治理主体②互动型的治理结构③共同的治理目的④寻求高效的治理途径。

社区是社会的缩影，多中心治理理论运用进社区治理中能够解决社区产生的新问题。在治理主体中，可分为五个系统，[5]执政党系统（包括上级党组织、街道党工委和社区党组织）、行政系统（包括区政府和街道办事处）、市场系统（包括物业管理公司、营利性组织、驻区公司企业）、社会系统（驻区单位、非营利性组织、志愿者团体和各文体）和自治系统（居民委员会、业主委员会和居民）。各个主体通过自主、自治的方式参与到治理的联合行动中。在治理结构中，建立利于主体间相互制约的治理结构，即明确各主体间的权益关系，主体间能够做到相互监督，沟通渠道畅通。在治理目的中，社区的治理目的集中在社区内各主体积极参与到社区公共事务的建设上面来，解决具体居民的需求，建立社区公共事务运营团队，设计公共事务的互动机制。在治理路径中，是社区发挥多中心治理的关键步骤，强调社区内的合作、协商和交流。一方面，建立协商议事平台有利于社区信息的共享，另一方面，建立社区内多层级的响应机制能够有效联动资源进行精准投放。

F市J社区地处广佛城区交界处，汇聚两地的人口来往。截止2021年初的统计，该社区本地户籍人口1万余人，而流動人口越有5万多人。占地总面积约60多万平方米，内含10余个大、中型住宅小区。每个小区内不仅难以统一管制，而且出现了严重的治安问题，一方面，小区外部乱摆买卖、乱停放、乱租住等非法经营行为及盗窃、黄赌毒等违法犯罪行为频发，并且小区内部的消防设施和治安体制未有统一规定，亦存在一定的隐患。另一方面，由于小区周边道路并不自J社区管辖区域内，单一的社区治安队的警治力量和综合执法力量无法满足小区周围出租屋和流动人口管理、道路交通秩序专项治理、社会治安防控、城市执法管理、视频监控建设、特殊行业和娱乐服务场综合整治等方面存在的需求。因此，J社区治理当下重点是迫切需要壮大治安建设的力量，对重点的问题进行精准打击，对安全隐患进行逐一排查。在J社区的案例中，主要治理目标是以每个小区为单位进行社区安全治理，形成由社区党委、社区职能部门、物业公司、社区组织和居民组成的多中心合作型社区治理模式。接下来，将从治理主体的角色定位，治理结构的网络关系和治理途径的互动机制这三个方面来分析J社区的治安建设多中心治理体系。

三、J社区的治安建设多中心治理体系

（一）J社区安全治理多中心治理主体的角色定位

J社区主要以执政党系统的社区党组织委领导，以市场系统中的物业管理公司为主力，以行政系统中的街道办事处为最高响应，以自治系统中的居民委员会和居民为促进因素，组成社区安全治理的多中心治理主体。

1.社区党委是主要指导力量

J社区是一个人口流动性高、人口组成复杂的社区，在此类特殊高变动性的社区内，社区的自治程度受此影响较低，社区治安涉及到法律和警方的介入，具有权威和规训的色彩，社区党委作为街道社区的党支部基层组织，为了保证治安工作的有序和有效，党委需要承担更多的引领作用。

J社区党委积极介入社区的治安问题，第一，发挥政治领导职能，社区的健康有序发展需要党委重视该地的重点问题，该区党委依托自身拥有的强大政治资源，实现对社区总体发展方向的宏观把握;第二，发挥整合协调职能，治安建设案例中，党组织主要协同物业管理公司的充分参与，组织建立物业联谊会专门负责社区安全治理，使其成为社区治安工作中的关键协商合作平台。第三，发挥价值引领职能，强调党员的先锋模范作用，提升社区治安文化氛围和思想意识。J社区党委划分为党小组、党员志愿服务分队、党群联系点对小区进行巡查监督，对物业联谊会进行日常管理，对街道职能部门建立联系机制，实现对治安问题的响应和对接。

2.物业管理公司和物业联谊会是主要专业力量

由于社区警务室和社区综合执法站的警力有限，难以下落至社区内每一个小区内部，与小区治理最为密切的第三方组织是物业管理公司，为了充分发挥物业管理公司对社区的深度参与，充分发挥物业公司的人力资源和专业能力，需要在社区领导与第三方力量之间建立一个协商共治平台，以此调动社区党委通过物业管理方的力量接触并解决小区的治安问题。

物业联谊会由J社区党委召集各个小区的物业管理人员参与组成，并定期召开物业管理联谊座谈会。各成员在座谈会上既可以作为物业管理人员，提出在物管工作中存在的问题，亦可以作为普通的社区居民，提出自身或家庭存在的需求。另外，还会定期邀请不同辖区内不同小区物业管理公司进行座谈会和经验学习。各个小区以物业联谊会为基础，遴选物业公司骨干，组建小区综合治理巡查小分队，承担起小区进行一对一的巡查工作。以其中的W小区为例，综合治理巡查小分队由21名成员组成，其中队长6名、队员15名，主要负责小区周围商铺日常巡查、商铺负责人信息变更登记、消防隐患及治安隐患巡查等工作。

3.社区居民和社区组织是主要促进力量：

虽然受阻于高流动性的环境，社区居民和社区组织难以承担社区治安工作中的主要自治力量，但他们依然是社区内的公共事务的支持者、基层民意的表达者和社区建设的监督者。在J社区内，居民方面有居民党员和流动两新组织党员在群众中起到带头作用;居民组织内有文化协会团体和居民街坊会队伍聚集志同道合的居民;便民服务站有幸福加油站、春晖书画室、流动人口管理服务站、J社区服务中心、居民活动中心为居民提供社区服务。社区党委和物业联谊会与他们积极取得联系的话，能够全面扩展小区综合治理的覆盖范围，通过对居民党员进行发动，以社区组织为教育宣传据点，能够提升社区居民对违法行为的认识，加强社区居民对违法行为的认识，加强对小区治安问题的监督，也充分调动其参与小区综合治理的积极性。

4.政府职能部门和警方是主要保障力量

社区治安问题是主要负责方依然是社区职能部门和社区警察，一方面，他们发挥着宏观管理职能和制度建设智能，社区职能部门主要是街道办事处，主要体现在社区安全治理的前期提出规章制度与预期水平，在治安建设中期承担着难以解决的重大问题的兜底保障，在治安建设的后期检验治安建设的效果与改进。

另一方面，他们承担着资源保障的职能。各系统内部的治理主体都会因自身所占有社会资源的有限性而影响治理效应的发挥，职能部门掌握有主要的经济资源、物质资源与人力资源，并且对资源进行精确地投放。社区警察与职能部门同作为权威和官方的力量，J社区内有专门的社区警务室和社区综合執法站。当社区内出现物管公司和巡查分队难以处理或缺乏资源的问题，则会调动警方的力量进行强力管制和解决。

（二）社区安全治理多中心治理结构的网络关系

社区多元主体间的互动关系，不仅包括系统内部相同性质的组织机构和个人间的互动，更多的还涉及不同性质系统间的沟通互动，各方在占有的社会资源、追求的目标、利益的诉求等方面存在差异，因此这是一个由不同性质的主体所构成的治理网络，如图1所示。

图1 J社区安全多中心治理结构网络图

从对社区进行直接服务与治理的方面来看，主要由三方面的主体，分别是小区综合治理巡查队、物业管理公司和社区警方（包括社区警务室、社区综合执法站和社区物业综合治理分队）。小区巡查队是最核心和直接接触居民的组织，然后将信息向上传递给物业管理公司和社区警方，再由他们进行支援，进一步提供更多安全建设的服务给居民。这三个主体同时也受到社区居民的监督和反馈，有效避免某一方失能而拖延问题的情况。

从社区安全建设的间接指导的方面来看，主要是社区党组织来引导和统筹整个治理过程。第一，社区党委设计培育出社区安全建设的主要力量。社区党委不仅与物业公司联手培育物业联谊会，成为专门服务于社区安全建设的组织，而且在其中选出物业管理骨干组成安全建设的核心组织——小区巡查队。第二，社区党委起到联动各方资源的中枢作用。社区党组织积极介入物业管理公司参与社区安全建设的过程，并且当物业管理公司难以响应时，它会联系警方力量和政府职能部门参与其中。第三，党员会时时参与到安全建设的各个环节。社区网格员中的党员会在小区巡查队力量不足的时候作为支援力量，居民党员会及时收集居民反映的安全建设需求信息，并在安全建设中起到宣传教育和带头跟进的作用。

（三）社区安全治理多中心治理途径的互动机制

在J社区的治安建设过程中，由于存在多元主体，所以实际开展过程需要设立一定的执行层级机制，对于不同的问题情况采取不同的主体进行介入。在J社区的治安建设多中心治理中存在有三级联动参与的互动机制，在这三级互动机制中，问题解决范围由小到大，主体参与由寡到多，能够把控治安建设管理成本，并且精准锁定治安问题并投放管理资源，形成有序的互动，减少过度参与或资源匮乏等情况。

第一级-社区内居民区层级。治安建设问题在以小区为单位划分社区内居民区中进行解决，治安管理工作主要由小区综合治理巡查小分队和物业公司管理处负责。J社区内按照每一片居民区划分为不同小区，分别建立一支小区综合治理巡查小分队，该分队通过分片负责、轮岗值班等机制不断细化小区安全巡查工作，每月全覆盖巡查小区商铺不少于2次，有效防止安全隐患问题。在发现有待解决和介入的小区治安问题时，巡查小分队可根据解决问题所需资源直接着手解决或上报物业公司管理处，由物业管理公司进行介入。在这一工作层级中，治理主体落在了小区综合治理巡查小分队和物业公司上面，依据小分队的巡查机制，许多治安问题在居民区内已经得到排查和解决，无需调用社区管理人员的参与，只需由小分队将相关信息进行定时汇报即可，大大降低了社区治安管理工作的成本。

第二级-社区层级。当居民区的问题无法由小分队和物业公司解决，将发动社区内的党建网格员和社区警方共同介入支援。社区党委负责领导社区的治安建设工作，在日常工作中，社区网格员和党建直联团队会定期带队督查小区治安巡查情况，当小区巡查小分队发现问题但解决受阻时，社区网格员每个月会与小分队一同介入。若有更多需求，还可以通过联网呼叫社区警方进行支援。社区警方包括社区警务室、社区综合执法站和社区物业综合治理小分队，社区警务室主要工作为日常值班和处理信息，社区综合执法站则是配备相应的人手能够支援中大型的治安问题，社区物业综合治理小分队是由社区警务人员和少量物业公司的管理人员组成，一社区一组，主要管理小区巡查小分队和物业管理公司的巡查资料。在这一工作层级中，社区党委和社区警方的监督能够确保小区治安问题信息的高效互通，能够有效支援居民区层级的问题，促进居民区内治安问题及时排除。

第三级-社区外层级。当社区内部的党委和警方尚难以解决治安问题，则由社区党委联系社区外政府职能部门，开展社区外力量的联合行动，调动更多人力物力进行社区安全治理。面对小区治安巡查过程中发现的、社区难以处理或缺乏资源处理的问题，J社区党委与街道等政府职能部门协同沟通，启动问题识别机制，针对存在的治安问题召集职能部门联合会议、开展职能部门联合行动。其中，针对小区存在重大消防安全隐患的商铺开展2次大型联合行动，重点查办不符合消防安全的小区商铺并勒令其整改。在有效联动政府部门的介入和，J社区在居民区和社区层级的工作得到持久发展，通过巡查小分队的日常排查，社区网格小组的定期督查，对需要整改的商铺进行多次“回头看”，检查商铺的消防器材等设施，进一步保证治安工作持久有效。

四、总结与反思

社区的治安问题面临监管与处置的力度不足和范围不全，为此，针对社区安全治理问题，建立多中心治理模式有利于通过多元主体的参与而壮大治安和巡查力量，通过不同主体之間的联动而提高治安资源的运动效率，进一步保障社区每日巡查有着落，大型危机速解决。

在J社区针对社区平安建设而发展的多中心治理体制中，有三个关键点，第一在于J社区党委充分发挥党员的作用，对社区的各个环节进行指导和监督，一定程度上避免社区问题被忽视，社区治理主体缺位的现象。第二在于建立了在党委和物业公司之间建立了物业委员会作为主体协商合作的平台，培育出治理小分队落实到社区的每一个具体的小区进行治安问题的排查与改造。第三在于建立了小区-社区-职能部门的治安层级响应机制，达到小问题不出小区，大问题精准投放资源的目的。基于此，流动人口居多、违法犯罪事件居多的J社区能够有效收集社区的治安需求，识别需要调动资源的治安问题，调动专门人士去加装治安设施和处理治安事件。

参考文献：

[1] 李瑞昌. 社区安全建设中府民合作与角色定位[J]. 北京行政学院学报， 2009， 000（005）：6-10.

[2] 张未东， 马建文. 论动态环境下城市治安防控机制的构建[J]. 社科纵横， 2007， 022（008）：86-88.

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[4] 麦金尼斯. 多中心体制与地方公共经济[M]. 生活 读书 新知三联书店上海分店， 2000.

[5] 陈旭. 协同治理视阈下城市社区多元主体间关系研究[D]. 吉林大学.2019.