全域旅游协同创新模式初探

李衡 王赫曈 张美 金洛萱

摘要：全域旅游在我国起步较晚，目前较高位阶的立法仍属于空白状态。但全域旅游的发展不仅需要国家政策的号召，更需要具有执行力的法律法规之授权，对其法律地位、权利来源及诉讼主体资格进行明确的规定。文章运用比较研究法，寻找与之具有高度相似性的经济开发区，对比分析经济开发区与全域旅游区的产生动因、发展历程和发展目的，论证将经济开发区法律制度引入全域旅游区的合理性。最后给全域旅游区的未来法律建设提供几点建议。

关键词：全域旅游;比较研究法;经济开发区;法律制度

一、全域旅游概述

（一）全域旅游概念

国家旅游局局长李金早指出全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、商业经济、生态环境、公共服务、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现旅游区域内资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业为主要优势产业，带动促进经济社会发展的一种新的区域均衡发展理念和模式。

（二）全域旅游特点

第一，复合型的空间结构，旅游方式从单一的景点式观光转变为全方位文化浸泡。第二，弹性的营收方式，从固守的“门票经济”到平民化的产业经济。从“划点圈地、设门收票”到“区景一体、产业一体”。旅游区经济发展呈现出开放性和综合性特征，主要依靠民俗制造业、地方特色商业和服务业。第三，创新型的管理模式，从传统的条块管辖、条条管辖转变成片区管委会自治。以管委会高度自治，享有旅游区内行政事务决定权，脱离原先行政区划，全域旅游开发区管委会直接隶属于审批政府，管委会机构对管委会负责，由其授权、受其监督。

（三）全域旅游意义

全域旅游的提出有其浓厚的时代背景，即旅游消费和旅游产品结构的重大变革和调整。我国旅游业不断加大对旅游市场地供给侧结构调整，努力提升旅游管理服务并融合互联网、大数据等，以更远目标、更深内涵、更高质量的新模式来引领未来旅游行业的创新发展。全域旅游强调“共建、共享、共创、共赢”的理念也应时而生并顺势成为落实人们向往美好生活的重要抓手，这些都契合了当前我国经济发展的阶段性需求。

二、全域旅游发展现状、问题及原因分析

（一）全域旅游法制发展现状

2008～2014年，全域旅游概念首次被提出，在学界也引起了广泛讨论;2014～2016年，理论渐趋成熟，我国进入试点推行阶段;2016年至今，全域旅游开始进入示范建设阶段，并于2019年公布了首批示范区名单。全域旅游区建设已经不再是学者的天方夜谭，它正在一步步变成现实。而与之相配套的法律法规明显不足，通过国务院政策查询系统结果反馈，中央层面立法屈指可数，仅有一部宏观上的行政法规和几则国家旅游局出台的原则性通知。而地方各级立法机关对此立法几乎属于空白状态，均以政府部门通知等红头文件为主。这也导致了全域旅游区试点推行在我国发展进程缓慢，产生的社会效应甚微。

（二）全域旅游法制问题

1. 缺乏实操性立法

一方面，现有的以《旅游法》为中心的传统法律制度相对滞后，与其相配套的行政法规、规章未能迎合全域旅游发展之需要。另一方面，针对新型旅游趋势，法律、行政法规、部门规章等较高位阶立法尚不完备。虽然国家从2016年就开始了全域旅游区试点工作，但截至目前，仅有一部行政法规对此做了倡导性的规定，没有赋予新生的全域旅游区以合适的法律地位。地方性立法更是进展缓慢，缺乏精细化设计，主要依靠政府部门的红头文件进行管理，导致旅游改革力度大打折扣，同时这也反映出地方政府对于全域旅游区法律定位之疑惑。

2. 政府部门职权让渡不明

首先，由于自然旅游资源、人文旅游资源、社会旅游资源及其他相关工农业资源分别隶属于不同级别的政府部门。其次，建立全域旅游區需要将工商、市监、税务、消防、卫生、环保、公安等各部分的部分职权收归一体，建立综合执法机构。因此，不同级别的政府部门协调难度更大，权限让渡的阻力更强。而不同部门的行政事务精简整合，诱发各部门为维护个体部门利益，不能贯彻实施政策法规的要求。因此导致全域旅游开发区管委会存在有权无名、有名无权之乱象。

3. 司法纠纷解决机制存在不足

目前，并没有明确的法律规定或司法判决，赋予全域旅游开发区管委会拥有独立的诉讼主体资格，当管委会及其机构发生纠纷后是否作为适格的被告或原告仍不明确。以北大法宝案例库为例，与“旅游”有关的民事案件足有330000余件，其中合同纠纷就有180000余件，其次就是侵权纠纷30000余件。而旅游区人口流动性较强，主要是外来人口，因而管辖地通常以合同约定地、被告住所地以及侵权行为地为主，致使游客维权成本及其高昂，有违司法便利原则。

（三）全域旅游法制问题之原因分析

第一，权利义务关系的复杂化。全域旅游区是一个由政府、企业、乡镇居民、外来游客多方位主体综合构成的聚居区，并且在区域内各个主体之间的利益黏性远超过普通生活聚居区，这也导致了各主体之间的利益纠纷和法律关系的复杂化。

第二，全域旅游开发区职责的多元化。全域旅游区将原先多个政府部门的职责权限集中到开发区管委会一家之手。虽然符合精简高效，小政府、大服务的要求，但没有法律的明确授权，造成其在政府部门和人们心中的认可程度之尴尬。同时多元化的职责要求管委会配套多元化的纠纷解决机制，这与设立之初管委会的较低地位相矛盾。

第三，法律地位之模糊。究其根源，应当是上层建筑之立法还不够重视，没有以法律、行政法规等较高位阶法律来确定其法律地位。

三、经济开发区与全域旅游区之比较

（一）产生动因比较

经济开发区在我国起步较早，从20世纪70年代末，东南沿海就开始尝试以经济特区形式建立经济开发区。开发区产业发展的内生动力就源自区域内企业地集聚和发展，通过产业集聚获得更高的知识溢出价值和外部经济竞争力，提升经济效率，逐渐形成经济增长极，进而促进区域经济快速发展。简而言之，就是整合现有资源，吸引外来资源，充分利用资源，达到效益最大化。