社会保障与扶贫开发的衔接与整合：整体性治理的视角

郭忠兴，张亚玲

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

一、问题的提出

在后扶贫时代，国家治贫重心将由“脱贫攻坚战”转变为“扶贫济困持久战”(1)郭忠兴：《以整体性治理推动脱贫攻坚与乡村振兴衔接》，《国家治理》，2019年第48期。。2020年全面消除绝对贫困对象之后，政府必须恪守脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶的可持续脱贫理念。这既是对我国现阶段社会主要矛盾的积极回应，也是对“弱有所扶”这一民生政策的主动践行。从相对贫困的特征来看，相对贫困的持久性、动态性和多维性等特征依然突出(2)杨力超，Robert Walker：《2020年后的贫困及反贫困：回顾、展望与建议》，《贵州社会科学》，2020年第2期。；从相对贫困的成因来看，不完善的社会保障体系是主因之一(3)张赛群：《建立解决相对贫困的长效机制》，《光明日报》，2019年11月15日。；从覆盖人口来看，相较于绝对贫困，相对贫困对象覆盖的范围更广。诚然，减缓相对贫困是一项系统性工程，不仅依赖于社会保障与扶贫开发各自发力，更重要的是彼此衔接共融，形成合力(4)房宏琳：《以底线思维方法引领脱贫攻坚》，《黑龙江社会科学》，2020年第1期。。鉴于此，须从多维视角探究政府对减缓相对贫困的干预之道(5)林闽钢：《新历史条件下“弱有所扶”：何以可能，何以可为》，《理论探讨》，2018年第1期。。

回顾国家治理绝对贫困的历程，低保政策和扶贫开发政策功不可没。然而，低保政策和扶贫开发政策之间存在的碎片化问题不容忽视。 西方国家破解碎片化问题的“良策”——整体性治理理论，为相对贫困的治理提供了新的思路。因此，本文在分析低保政策与扶贫开发衔接碎片化的基础上，基于整体性治理的视角，将反贫困的政策聚焦由低保政策转向社会保障政策，提出了社会保障与扶贫开发衔接与整合的路径。

二、典型的反贫困政策：最低生活保障与扶贫开发

在打赢脱贫攻坚战的过程中，作为国家典型的反贫困政策，低保政策与扶贫开发取得了一定的成效。国家自2008年便开始积极搭建低保政策与扶贫开发的衔接机制，但二者内部及相互之间的碎片化问题至今依然存在。

(一)从低保看缓贫：成效与问题并存

低保政策是农村消除绝对贫困的重要政策安排之一。2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》出台，不仅表明农村居民拥有了与城市居民同等的享受低保制度的权利，也意味着农村的反贫困形成了“双轮驱动”格局。低保政策通过资金支持，降低低保对象的贫困程度，维持其基本生存，因而在摆脱绝对贫困方面发挥着重要的兜底作用。

在扶贫实践中，低保政策却难以降低农户的贫困脆弱性。具体来看，就对象瞄准而言，受福利捆绑、家庭经济状况核查困难与信息共享不畅等因素的影响，对低保对象瞄准的偏差普遍存在，这既浪费了救助资源，又降低了救助效率；就救助方式而言，输血式救助不仅减少了救助对象的劳动供给，而且对私人转移支付产生了挤出效应；就救助的绝对水平而言，由于低保金的保障能力不足，导致低保对象无法有效应对社会风险。

后扶贫时代，虽然我国反贫困战略的重心在于减缓相对贫困，但这一过程仍要注重发挥低保政策维持穷人基本生存的功用。一方面，巩固拓展脱贫攻坚成果需要低保政策继续发力；另一方面，无论在社会发展的任何阶段，最为基础的是要满足居民的基本生存需要，然后才是更高层次、更加多样的需求。所以，应持续不断、循序渐进地完善低保政策。

(二)从扶贫看减贫：政策执行效果衰减

扶贫开发是农村重要的反贫困政策安排。从1986年到2000年，以政府为主导、辅以社会之力的开发式扶贫效果显著。其间我国贫困人口数由1.31亿人下降到0.32亿人，贫困发生率也由15.5%下降到3.5%。然而，此阶段也暴露出扶贫方式粗放、扶贫效率低下、社会力量参与不足等问题。

2000年后，《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》相继出台，综合式扶贫工作重心下沉，精准扶贫行动的效果显著，贫困人数和贫困发生率持续下降(见图1)。在脱贫后期，由于剩余贫困人口分布分散，且贫困程度较深，引致扶贫政策的执行效果趋于衰减。根据历年中央财政专项扶贫资金投入和农村贫困人口数进行计算，2011年每亿元中央财政专项扶贫资金能够减少农村贫困人口约15.9万人，而2019年每亿元中央财政专项扶贫资金仅能减少0.9万人左右(见图2)。阿玛蒂亚·森认为，收入低下只是贫困的诱发条件，其根源在于基本可行能力的被剥夺与机会的丧失(6)阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜译，中国人民大学出版社，2013年，第85页。。因此，后扶贫时代应将扶贫开发的工作重心置于激活贫困者的自我发展能力、提升贫困家庭的社会资本与人力资本上(7)林闽钢：《激活贫困者内生动力：理论视角和政策选择》，《社会保障评论》,2019年第1期。。

(三)政策碎片化的表征及影响

在优化贫困治理顶层设计的过程中，低保政策与扶贫开发之间的衔接逐渐脱虚向实，但实质衔接仍需进一步深化(8)王蒙：《扶贫开发与农村低保衔接的政策执行偏差及其矫正：基于复杂政策执行的“模糊——冲突”分析框架》，《中国农业大学学报》(社会科学版)，2018年第5期。。目前，二者内部及相互之间的碎片化主要体现在主体、标准、信息与服务四个方面。

1.主体分散，导致资源利用低效。作为治贫的重要主体，政府、市场与社会力量间的关系并不协调。从政府部门间的关系来看，不同政府部门分别制定困难对象的认定办法，如民政部门负责识别低保户、扶贫部门负责瞄准贫困户等，但是这些对象在现实中存在一定的重合，这反映出政府部门间关系的分散化。从政府与市场、社会力量的关系来看，后两者是政府扶贫的补充，然而囿于不同的行动逻辑、不成熟的自身条件与不完善的发展环境(9)何植民，陈齐铭：《精准扶贫的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角》，《中国行政管理》，2017年第10期。，他们很难成为政府的“得力助手”，或与政府展开有效合作。企业和社会力量掌握的资源也呈分散利用状态，无法形成规模效应。现代社会倡导多元共治，贫困治理领域亦如此。

2.标准不一，造成了困难群体的不公平感。现阶段低保线与贫困线不一体现在三个方面：第一，受城乡二元结构的影响，城乡居民的低保标准差异显著。如云南省2020年度城乡低保平均标准分别为年人均7740元和4592元，二者差距较大。第二，属地化管理的背景下，同一省份不同地区的低保标准不尽一致。如2020年底苏州市的农村低保标准为每月人均1045元，同省的连云港市为每月人均630元，二者差距也较大。第三，低保线与贫困线不统一。在低保线低于贫困线的地区，部分群体单纯依靠扶贫开发项目无法达到国家规定的脱贫标准，此时若无政府的转移支付，极易催生困难群体的不公平感。

3.信息割裂，加大了对象瞄准成本。无论是低保户的资格认定，还是建档立卡贫困户的确定，抑或是相对贫困对象的识别，都要求申请者的家庭收入与资产状况符合相应条件。然而，现实中家庭经济状况信息却是割裂的。其一，传统以职能为导向的组织部门分工管理模式，引致家庭经济状况信息分布在人社、住建、税务等多个部门内部，难以被业务主管部门有效运用。其二，全国低保信息管理系统和全国扶贫开发信息系统业务管理子系统分别是低保户与建档立卡贫困户的信息管理系统，二者彼此独立。为搜集全面、真实的家庭经济状况信息，民政和扶贫部门的基层工作者需反复走访、多次确认，这加大了对象瞄准的行政成本。

4.公共服务的供需失配，弱化了困难群体获得感。政府部门是公共服务的供给者，困难群体为公共服务的被动接受者。实践中，困难群体办理业务、接受服务等过程的不便捷会弱化其享受政策获得感。然而，我国公共事务业务受理点多分设在不同的地理空间，行政服务中心各占一席的蜂巢结构，影响了福利资源的供给效率(10)王胜君，丁云龙：《行政服务中心的缺陷、扩张及其演化：一个行政流程再造视角的经验研究》，《公共管理学报》，2010年第7期。。这在一定程度上不仅抑制了困难群体的需求，而且削弱了公共服务的可及性。此外，若干部门繁复琐杂的手续与不同职能部门逐一审批的方式，在很大程度上削弱了服务对象的获得感。

三、整体性治理：破解扶贫政策碎片化的一剂良方

面对政策间分散化、碎片化的弊病，西方很多国家基于整体性治理理念建构了一套协调整合机制。整体性治理的核心在于对扶贫政策进行协调整合，凸显了低保政策与扶贫开发互相耦合的内在关联机制。

(一)协调整合：整体性治理的核心机制

整体性治理强调以整体性的视角、系统化的思维审视问题。具体而言，整体性治理通过协调整合多元主体间的关系，使政策目标趋于一致、执行手段相互强化，从而有效解决或极力避免碎片化带来的项目冲突、各自为政、资源浪费等问题(11)Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer,and Gerry Stoker,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.Palgrave,2002, p37.。协调整合机制是整体性治理的核心，它不仅包括纵向上治理层级间的协调，还包括横向上政府部门间以及政府与私有机构间的衔接(12)胡象明，唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2010年第1期。。这有利于汇集分散在各类组织中的人员、资金、实物、科技、信息等多样资源，实现规模利用。

诚然，多元主体间通过对话、培训、承诺等方式建立了良好的互信机制，这使他们能够达成合作，齐心协力解决问题。然而，整体性治理理念指导下的主体合作的完成需要依托一定的信息技术，即快速发展的信息技术促进贫困治理“从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合”(13)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》，2008年第10期。。依托信息技术，政策执行者可将公民的基本信息、偏好和诉求等以电子化的形式上传到信息管理系统。在此基础上，技术人员可以打造庞大的信息资源库。这一方面为政策执行者从整体性视角审视问题提供了可能；另一方面为信息共享平台的搭建提供了条件。由此信息重复搜集的时间与精力成本将大幅下降，组织的运转效率与对象的瞄准精度将不断提升。

在服务递送方面，公众逐渐排斥彰显部门结构、边界与专业性的服务供给模式，强烈要求协调、综合、可及的跨部门服务(14)Hal G. Raniey, Governing in the Round:Strategies for Holistic Government.Book Review, International Public Management Journal, 2000(3).。整体性治理的最终目标便是为公民提供无缝隙的公共服务。为此，需以满足公众诉求为导向，以机构功能为基础，通过重塑公共服务流程，将原来的公共服务分散供给变为集中供给。

(二)耦合性：低保政策与扶贫开发的内在关联

低保政策与扶贫开发的关联不仅在理论上表现为二者的耦合性，而且在实践中体现为各地探索的有效性。

1.政策目标的一致性。根据是否拥有劳动能力，可简单地将困难群体分为拥有劳动能力者与丧失劳动能力者两类。针对前者，扶贫开发能够为其增收创造条件；针对后者，低保金能够维持其基本生存。两者有机结合，可实现对困难群体的全覆盖。实质上，扶贫开发是一种经济增长点，能够为低保政策提供一定的物质基础，而低保政策则是社会安全网的“网底”，在扶贫开发效果欠佳甚至无效时，兜住民生底线。由此可见，虽然扶贫开发是经济手段，低保政策是社会政策，但二者拥有共同目标——减缓贫困问题、缩小阶层差距。

2.标准内涵的相似性。基本生活需求是国家贫困线的计算方法，低保标准的计算方法有基本生活需求法、消费支出比例法、恩格尔系数法等，但无论何种计算方法，其关键都是维持居民的基本生存需要。

3.主体功能的互补性。新公共管理强调通过专业化分工来明晰部门分工的边界，但在政策执行过程中，专业化分工却使部门合作成为难题。在反贫困领域，单一的政府部门难以有效应对贫困的多维性，所以多部门间的协调合作便成为一种必然。实际上，多元治贫主体因功能的不同而具有较强的互补性，合作更有利于解决问题。

4.搜集信息的重复性。无论是确定低保户，还是认定建档立卡贫困户，抑或是识别相对贫困对象，核心指标都是家庭资产与收入状况，因此在对象瞄准过程中，信息搜集的内容与资格认定的程序高度一致。

5.涵盖对象的重合性。低保政策与扶贫开发都瞄准农村贫困人口，所以低保户与建档立卡贫困户之间存在一定程度的重合。据民政部数据显示，截至2020年，我国约有1850万的建档立卡贫困人口被纳入到低保中，低保人口占建档立卡总人口的比例约为30.34%。

6.实践探索的有效性。2009年，11个省区市、20个县便开展了低保制度与扶贫开发衔接的试点工作，2010年试点范围扩大，2016年二者衔接的指导意见出台。实践中，各地政府积极推进，如广东江门市实施了低保线与贫困线“两线合一”政策，福建武平县着力开展了低保户与贫困户的信息比对等。整体而言，各地探索取得了良好效果。

四、社会保障与扶贫开发衔接与整合的路径

后扶贫时代，我国的贫困治理目标正从消除绝对贫困转变为减缓相对贫困。相对贫困群体的贫困状况、致贫原因等更加复杂。相对贫困只能减缓、无法消除。基于整体性治理的视角，减缓相对贫困不仅要强化社会保障政策体系的内部整合，而且要积极促进社会保障与扶贫开发的有效衔接，以形成协同化、系统化和常态化的治贫格局。具体来看，首先，在反贫困领域，社会保障与扶贫开发均是解决相对贫困的重要政策安排，二者是互补关系，对二者进行衔接有利于增强反贫困合力；其次，低保政策是社会救助的核心，社会救助是社会保障体系的基础；再次，低保政策与扶贫开发的衔接只是社会保障与扶贫开发衔接的“先行军”，所以后扶贫时代要积极推动社会保障与扶贫开发的关联治理(15)焦克源，杨乐：《扶贫开发与农村低保衔接研究：一个文献述评》，《中国农业大学学报》(社会科学版)，2016年第5期。；最后，相对贫困与社会保障的联动是制度性、常态化的治理方案，与以长效机制解决相对贫困问题的要求相契合(16)邢成举，李小云：《相对贫困与新时代贫困治理机制的构建》，《改革》，2019年第12期。。

(一)强化社会保障体系的内部整合

1.统筹城乡标准，统一区域标准。作为国家治理框架中的底线制度安排，低保制度对公平性有着极高的价值理念诉求。虽然当前我国城乡差异较大，难以在短期内实现低保标准的完全统一，但制定低保标准时理应持续缩小城乡差距。由于同一县(区)域内，城乡居民相互联结得更为紧密、收入与生活成本的差异较小，因此可以县(区)一级作为城乡低保一体化的基本单元，渐次向外拓展。

为巩固拓展脱贫攻坚成果，低保标准低于绝对贫困线的地区应逐步提高低保标准，使之与绝对贫困线持平。另外，各地要注重相对贫困线的区域统一。可考虑将一市的相对贫困线设定为本市上年度(分城乡)居民人均可支配收入中位数的一定比例(40%～60%)，也即在市域范围内(17)沈扬扬等虽建议相对贫困线城乡分设，但并未点明在哪一行政区域上进行分设。在实践探索中，江苏省宿迁市沭阳县是探索构建解决相对贫困长效机制的试点地区，其相对贫困线(相对贫困监测线)为上年度全市农村居民、城镇居民人均可支配收入中位数的40%。实际上，市域范围内的经济发展状况差距通常较小，因此建议划定相对贫困线时以市域为单元。实现城市和农村相对贫困线的分别统一。随着城乡一体化进程的加快和区域差距的逐步缩小，低保标准与相对贫困线将在更大范围内实现统筹。

2.推动项目转接，健全救助体系。相对贫困对象的基本生活需要已被满足，但社会风险具有不确定性，特别是意外事件或大额支出会导致返贫或贫困程度的加深。作为一项“救急难”与“兜底线”的制度安排，临时救助可有效应对社会风险的冲击。所以在后扶贫时代，需着力发展临时救助，尤其要注重发挥临时救助的转介功能。

临时救助的转介功能体现为：(1)协调社会救助项目之间的关系。当其他救助制度暂时无法覆盖时，临时救助给予先行救助，后期可根据救助对象的具体情况将其转介到低保、医疗救助、教育救助等其他救助项目中，进行后续救助；(2)联结政府、市场、社会组织等救助主体。当低保、医疗救助、教育救助等项目实施后，若被救助对象的基本生活仍存在困难的，则予以临时救助，之后可将其转介给爱心企业、公益慈善组织等其他救助主体，最终打造政策衔接畅顺、多方主体参与的综合性救助格局。

3.构筑联动机制，优化社保体系。如前文所言，造成相对贫困的成因具有多维性，相对贫困对象也表现为多样化。这要求反贫困行动既要具有预见性，又能够兜底线。在社会保障体系中，社会保险是具有预见性的制度安排，社会救助是社会的最后一道防线，而实施社会福利与社会互助项目在一定程度上能够缓解保险与救助的压力。

在救助与保险、福利、社会互助有序衔接和整合的过程中，首先应关注救助与保险的协调相适。如政府部门可安排一定比例的医疗救助资金，资助符合条件的相对贫困对象参加新农合，或为其购买商业性质的疾病保险；其次是适度提升普惠性社会福利水平，缓解救助领域的财政压力。如逐步推行免费学前教育、提高公共服务质量等；最后是发挥家庭、社区、社会组织等在缓解相对贫困方面的机动灵活作用。在实践中，上海实施了“四医联动”模式，即“基本医疗保险+基本医疗服务+政府医疗救助+社会组织医疗帮扶”。该模式建构了保险、福利、救助、社会互助之间的联动机制，有效满足了相对贫困对象在医疗卫生服务方面的诉求。

(二)助推社会保障与扶贫开发的有效衔接

1.协调扶贫主体，实现资源的可持续利用。减缓相对贫困应在三个维度上协调治贫主体间的关系。其一，加强政府部门之间的横向衔接。突破点为发挥民政部门的牵头抓总功能，重构分层分类的困难群体身份标签体系。当前民政部门提供的单一救助对象身份标签——“低保”，已不能适应后扶贫时代的治贫形势。因此，民政部门应以低保线、低收入线、相对贫困线为依据，建立低保户、低保边缘户相对贫困户等多样化的困难群体身份标签(见图3)，为其他治贫主体的对象识别提供依据。其二，强化公私部门之间的衔接。重点是通过政府购买服务等方式促进社会力量参与治贫，采取税收优惠等措施刺激扶贫企业发展。在此过程中要坚持政府的主导地位，发挥社会补充、市场促进的功能，形成相对贫困治理的整体性机制(18)林闽钢：《相对贫困的理论与政策聚焦：兼论建立我国相对贫困的治理体系》，《社会保障评论》，2020年第1期。。其三，有步骤、有计划地推进组织机构扁平化管理。适当扩大县级政府在扶贫项目审批与扶贫资源统筹方面的权力，减少行政审批层级、缩短资源传递距离(19)郭劲光，俎邵静，邓韬：《扶贫资源配置低效问题研究：生成机制与治理路径》，《农业经济问题》，2019年第7期。。

2.依托现代科技，共建信息资源共享平台。将相对贫困对象纳入治贫范围后，须及时拓展、整合并持续完善原来仅覆盖建档立卡贫困户和低保户的家庭经济状况信息资源库。此时，企业和社会组织等主体掌握的困难群体信息可一并汇入其中。然后，由民政部门主导，打造信息资源共享平台，为人社、住建等政府部门，民营企业、国有企业等市场主体，慈善组织、公益组织等社会力量开展救助行动提供有效的信息支持。

此外，为促使治贫主体站在全局角度看待问题，并督促彼此增强更新信息的责任感，相关主体在信息搜集与提供的过程中要形成互动机制。互动机制的建立离不开信任机制，但信任机制的运行具有不确定性。目前在我国刚刚起步的区块链技术弥补了这一缺憾，区块链技术应用的去中心化、去信任化和开放透明等特性与共识、防篡改、共监管、可追溯等原生机制相互补充，该技术可促进主体间建立信任关系并达成合作(20)湛泳，唐世一：《区块链技术促进精准扶贫的创新机制研究》，《宁夏社会科学》，2018年第3期。。但区块链的运用要注重监管，避免出现安全隐患。

3.创新政务模式，重塑公共服务递送流程。传统以部门职能为导向的公共服务递送模式极易导致困难群体办理业务时的低效。对此，应以困难群体的需求为导向，对组织机构的公共服务递送流程进行通盘再设计，打造跨部门、无缝隙的“一门受理-全科办理”式政务模式(21)张亚玲，郭忠兴：《适应性治理与整体性协同：对江苏兜底保障探索的理论诠释》，《农林经济管理学报》，2020年第4期。。该模式以信息共享平台为支撑，以全科型服务人才为纽带，困难群众在一个服务窗口可完成不同类型的业务。实际上，递送整体性服务是一项系统工程，所以顶层设计要注重标准化、中间环节需侧重均等化、具体落实应偏重精准化(22)刘银喜，赵子昕，赵淼：《标准化、均等化、精细化：公共服务整体性模式及运行机理》，《中国行政管理》，2019年第8期。。

以上三条路径紧密联系、环环相扣(见图4)。在具体的实践中，应将协调多元主体作为治贫行动的出发点，将信息技术作为优化服务流程的支撑点，将有效满足困难群体需求作为贫困治理的落脚点。

五、结论与展望

作为国家典型的反贫困政策，低保政策与扶贫开发虽然在反贫困过程中均取得了瞩目的成就，但二者之间的碎片化，制约了中央顶层设计反贫困战略的整体效益。在后扶贫时代，政府不仅要关注低保制度和扶贫开发在缓贫、减贫中的作用，还要结合相对贫困的持久性和动态性等特征，将社会保障纳入贫困治理的范畴。但多个政策工具间若无良好的协调运作机制，新的碎片化问题将难以避免。因此，要引入整体性治理理念，形成协同化、系统化、常态化的治贫格局。这种治贫格局通过衔接标准以弱化困难群体的不公平感，推动项目转接以健全救助体系，全方位构筑联动机制以优化社保体系。同时，要增强治贫主体之间的协调与互动，形成反贫困的合力，聚合相关扶贫数据以实现信息共享，不断优化服务递送流程以回应困难群体的诉求。

整体而言，减缓相对贫困一方面要求我们绝不止步于打赢脱贫攻坚战，另一方面意味着我国未来的反贫困行动将更加持久、更加深入，同时也充满了未知与挑战。为此，政府不但要引入先进的治贫理念，而且要结合我国脱贫攻坚战中积累的宝贵经验(23)刘文斌,武力：《乡村振兴进程中脱贫攻坚的成效利用与经验传递》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版),2020年第5期。，探索中国特色的相对贫困减缓方案，并凝练出可供其他发展中国家借鉴的反贫困经验。