坚持系统观念推进人口长期均衡发展

文_汪 彬

（作者系中央党校（国家行政学院）经济学教研部政府经济管理教研室副主任、副教授）

（责任编辑 胡秀荣）

人口问题关系我国社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴战略全局。当前我国出现少子老龄化趋势，人口发展面临的主要风险挑战已不再是人口数量规模过大和增速过快的问题，而是人口规模达峰后可能出现快速下降和人口老龄化增速过快，导致国家政策难以快速应对，经济社会面临可持续发展问题。人口老龄化和人口达峰后负增长的趋向已不可逆转，低生育率是主要根源。第七次人口普查数据（以下简称“七人普”）显示，2020我国育龄妇女总和生育率仅为1.3，远低于国际公认的世代更替水平2.1，也在国际警戒线1.5水平以下。目前我国人口发展面临适龄人口生育意愿偏低、总和生育率下跌明显、有陷入“低生育率陷阱”风险等问题，人口发展进入关键转折期。为防范人口发展存在的风险与挑战，需坚持系统观念解决低生育率问题，努力促进生育率回升，促进人口长期均衡发展，这是赢得主动的必由之路。

根据我国人口发展变化形势，为促进人口长期均衡发展，进一步优化生育政策，改善人口结构，保持我国人力资源禀赋优势，2021年6月26日，中共中央、国务院出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。该《决定》不仅进一步优化了生育政策，更主要的是有针对性地提出实施相应的配套支持措施，试图从影响低生育率的因素入手，平缓生育率下降趋势，以此减缓人口出生率下降过快带来的人口结构失衡问题，促进人口与经济社会、资源环境协调发展，这充分体现了综合施策解决人口问题的系统治理思维。

一、优化生育政策是积极应对人口老龄少子化的重大战略决策

人是推动社会进步和历史进程最关键的因素。人口问题既是关系经济社会发展的要素支撑，也是关系国计民生的重要安全保障。根据发达国家经验，城市化、工业化发展到一定阶段，人口生育率下降是必然趋势。但是，与发达国家相比，当前我国人口生育率下降过快、人口老龄化程度不断加深，成为影响我国人口均衡发展的巨大风险。根据“七人普”数据显示，2018—2020年，60周岁及以上人口占比已经从17.9%上升至18.70%，人口老龄化程度进一步加深。预计我国“十四五”期间，全国老年人口占总人口比重将达到20%左右，进入中度老龄化阶段，到2035年前后进入重度老龄化阶段。与此同时，总和生育率已经处于国际警戒线水平以下，人口老龄化与少子化问题叠加，未来将造成我国劳动人口供给减少、老龄化负担加重，我国人口均衡发展面临巨大风险和挑战。进入新发展阶段，人口结构变化呈现新特征，尤其是老龄人口快速增加，必将对我国经济运行、居民储蓄、劳动力市场和养老负担等多个方面产生冲击和影响。

一是适龄劳动人口供给减少和人口老龄化加深，将制约经济发展提质增效。劳动力是经济增长和产业发展的主要生产要素之一。改革开放以来，我国经济快速增长的很大贡献来源于人口规模巨大所带来的人口红利，人力资源禀赋是我国经济社会发展的基础优势和底气。然而，根据“七人普”数据显示，2018—2020年，我国16至59周岁的劳动年龄人口由89729万下滑至89438万人，3年间净减少了291万人。适龄劳动人口数量的快速下滑，必将影响和制约我国经济社会长期发展，不利于经济高质量发展和构建新发展格局。

二是人口老龄化的加深将使社会呈现高消耗、低储蓄特征，影响经济发展再投入和可持续发展。因为老年人口是纯消费群体，老龄人口数量的增加将造成高消费，降低社会总储蓄。而储蓄是社会资本积累的基础，高储蓄能够为社会投资和经济发展提供大量的资金积累，满足经济快速发展所需要的投资要求。老龄化的持续加深，必将使得总储蓄率逐渐下降，难以实现资本深化，由此制约经济长期持续增长。

三是人口快速老龄化将进一步加重社会养老负担，“未富先老”问题更加凸显。2015年剔除政府财政补贴后，我国城镇职工养老保险基金已出现明显的资金缺口，而人口快速老龄化必将制约基本养老保险基金收入的增长，同时扩大支出规模，社保资金的缺口进一步扩大。

随着我国人口老龄化问题不断加剧，如何缓解少子化，提高生育率和生育意愿是首先需要解决的重大问题。实施“三孩政策”是根据我国人口发展变化形势作出的积极应对人口老龄化的重大战略决策，是在经济社会发展新阶段对人口政策作出的一次及时调整。但是，人口问题是一个牵一发而动全身的社会问题，需要系统谋划、周全考虑、综合施策。

二、优化生育政策体现了我国人口问题治理的系统思维

系统观念是一项具有基础性的思想和工作方法。党的十八大以来，党中央顺应人口发展规律和经济发展规律，不断优化生育政策。2013年党的十八届三中全会启动实施单独两孩政策，2015年党的十八届五中全会启动实施全面两孩政策。2021年5月31日中共中央政治局召开会议，研究进一步完善和优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施（简称“三孩政策”）。2021年6月26日，中共中央、国务院出台了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施，简称实施三孩生育政策及配套支持措施。与之前的单独两孩、全面两孩政策相比，这次优化生育政策是党和国家坚持系统观念，进行系统治理的重大战略部署，具体表现为以下五个方面。

第一，从生育政策动态调整来看，这是在对以往生育政策调整取得积极成效基础上的进一步系统优化和成果巩固。得益于前两次“二孩”政策的调整，近年来全国累计多出生二孩1000多万人，出生人口性别比得到优化，表明我国生育政策调整取得了积极成效，但与此同时，政策效应效益逐渐递减，适应新时代经济社会发展的人口生育政策调整也势在必行。这次优化生育政策是在前两次生育政策调整基础上的进一步优化和系统性集成，体现了我国人口治理政策的延续性，得益于前两次生育政策的调整。

第二，从人口发展全局性来看，“七人普”公布了相对准确的总和生育率，对实际生育水平的判断是生育政策调整的关键，本次生育政策调整是在明确实际生育水平下的一次及时调整。此前，民政部部长李纪恒发表在《光明日报》的文章中指出，我国适龄人口生育意愿偏低，总和生育率已跌破警戒线，人口发展进入关键转折期。值得注意的是，虽然“七人普”数据显示的育龄妇女生育意愿子女数为1.8，但婚育可能受疫情影响，很多育龄妇女可能会推迟生育，综合生育率是否是一个低值还需要进一步评估。

第三，从国家发展战略高度调整生育政策，是积极应对人口老龄化的重大战略举措和治本之策，体现了老龄社会的系统治理和综合施策。长期低生育率水平下，必然会出现人口老龄化。人口老龄化本质上是一个人口结构性问题，不仅仅是老年人的问题和老龄社会的问题。维持更替水平是实现人口结构均衡发展的必然要求。因此，优化生育政策，想方设法促进生育率回升是应对人口老龄化的长效之策。

第四，从人口长期发展目标来看，从解决“少子老龄化”等关键问题入手，进一步明确了生育政策优化的长短期目标，基本目的是提高人口素质和质量，长期目标是促进人口均衡发展。这次优化生育政策其实把人口质量摆到更加突出的位置。在人口数量红利逐渐消失的背景下，保障孕产妇和儿童健康、综合防治出生缺陷、发展普惠托育服务体系、降低生育、养育、教育成本等是积极开发人口质量红利的现实举措。人口过快增长或过快下降都会对经济社会产生重大不利影响，通过这次生育政策优化，促进人口长期均衡发展的目标更加明确，直击人口发展的主要矛盾，解决人口长期均衡发展问题。

第五，从生育政策配套设计来看，这是一次以人口为核心对国家人口政策进行的系统性顶层设计。此次生育政策调整不单单立足人口本身存在的问题，而是将影响人口生育问题的经济社会因素一并考虑，进行通盘考虑、统筹兼顾，试图从影响人口生育率的根源上解决问题。所以，优化生育政策不是简单地放宽生育限制的“一放了之”，而是更加注重运用经济社会配套政策的具体举措，加强与人口政策相衔接的政策支持，以此来鼓励生育和促进生育率的提高。

三、推动生育政策落地见效需要加强系统治理

第一，综合施策应对人口问题是全球普遍做法。人口问题的关键是生育率下降过快和老龄化加速造成的叠加风险。根据联合国统计测算，自20世纪60年代以来，世界总和生育率从1960—1965年的5.02持续下降到2015—2020年的2.47，较发达地区从2.66持续下降到1.64，欠发达地区从6.13下降到2.59；按照世界银行对国家和地区的收入水平划分，不同收入类型的国家和地区均出现了总和生育率下降趋势。根据联合国预测，预计到本世纪末，全球总和生育率会进一步下降。为应对生育率下降，世界上很多国家出台了一系列鼓励生育的政策措施，在经济、就业、托幼、教育、住房等方面出台配套支持政策，但仍难以阻挡生育率普遍下降的趋势。

第二，实施生育配套政策亟待多部门协调。人口问题是个系统工程。生育政策不仅事关人口问题本身，而且与其他政策相关联，是跨部门、多领域、多层级的系统性问题，受制于当前的体制机制中的条块壁垒现象，横向上存在部门分割、各自为政的弊病，生育政策与配套政策之间、配套政策之间的协调均存在较大难度，这将直接影响生育政策落地见效。在降低生养孩子成本的公共政策上，涉及婚嫁、生育、养育、教育、住房、就业、休假、养老、财税、户籍等方面的综合治理和系统改革。在人口问题治理体系和治理能力建设方面，涉及党委、政府、市场、社会、家庭、个体等多元主体，如何统筹规划、责任落实、各司其职、政策协调，构建人口问题治理的合力机制是关键，要加强党对人口问题的统一领导，强化顶层设计，实施党委、政府“一把手工程”，积极动员社会力量参与其中，形成党委、政府、社会力量协同治理的格局。要及时跟进“三孩政策”及配套支持措施的法治保障，依法组织实施做好政策衔接，还要加强辅助生殖技术的科技支撑，提高优生优育服务水平。

第三，造成低生育率的原因愈加复杂。全球生育率下降趋势表明，生育率下降主要受经济社会发展的复杂因素影响。我国生育率下降受双重因素影响，一方面受到计划生育政策制约；另一方面受到经济社会发展环境的影响。随着城镇化、工业化和现代化发展，低生育率的深层次原因可以归纳为生育意愿和生育力降低，具体表现为三个方面。一是不想生。随着经济发展和社会进步，女性受教育程度和劳动参与率不断提高，她们难以平衡工作和生活，女性就业、休假等合法权益难以保障，生活方式、生育观念、养育模式出现变化，少生优生观念和精细化养育模式也影响了生育率。二是不敢生。造成不敢生的原因是由于经济社会成本的不断提高，婚嫁、生育、养育、教育、住房等成本不断攀升，从孩子出生到培养成人需要耗费家庭大量成本，且随着通货膨胀和住房成本上升，家庭投入成本日益攀升，生育意愿下降也是情理之中的事情了。另外，由于人口流动性加快、家户规模持续降低、家庭代际支持减弱、婴幼儿照护服务发展严重不足，家庭有诸多顾虑，社会对家庭的支持体系欠缺造成生育意愿下降。三是生不了。根据中国人口协会、卫健委发布的数据，平均每8对夫妇就有1对生育困难，不孕不育患者规模庞大，高达4000余万人，如何解决这部分群体的生育问题成为重要议题之一。

四、坚持系统观念优化生育政策，促进人口长期均衡发展

全球人口发展趋势表明，指望生育率回到更替水平无疑是不现实的，关键是把“三孩政策”及配套支持措施落到实处，一方面要释放生育潜力、促使生育率回升，避免人口下降太快和人口老龄化增速过快，保持稳定的人口数量规模和劳动力供给，促进人口长期均衡发展；另一方面要挖掘人口质量红利，培育打造经济增长新动能，从全人群全生命周期着力提高人口质量，提升人力资本，提高全要素生产率。总之，要以系统观念促进生育率回升和提高人口质量，实现人口数量稳定、结构优化、质量提升、人口安全等多个目标的统一。要按照党的十九届五中全会精神，坚持系统观念，把“三孩政策”及配套支持措施落到实处，有效提升人口生育率，促进人口长期均衡发展。

一是加强人口发展规律的前瞻性思考，积极研究、评估和借鉴国外鼓励和支持生育的有益经验。一些发达国家已经率先进入老龄化和少子化的阶段，并采取了一系列措施，要积极研究、评估和借鉴国外鼓励和支持生育的有益经验。为鼓励和支持生育，很多发达国家制定了相对完善的措施，具有丰富的政策工具箱。如欧盟构建了以育儿时间、托幼服务、发放津贴、灵活就业、保障住房等为架构的生育支持体系；日本从经济补贴、保育设施、就业支持、税收优惠进行了努力；韩国为低收入新婚夫妇提供保障住房。值得注意的是，从全球生育率走势来看，各国鼓励和支持生育政策的效果似乎并不理想，但如若没有这些生育配套政策的支持，生育率可能下降更多、更快。

二是加强生育政策及配套支持措施的全局性谋划，发挥全国“一盘棋”的制度优势。生育政策及配套支持措施涉及多领域的改革和调整，每一项都牵一发而动全身。凡属重大改革必于法有据，首先要及时跟进相关领域的立法和修法工作，特别是加快《人口与计划生育法》《妇女权益保障法》《劳动法》等相关法律的修订工作，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。要加强党对人口工作的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，提升人口与经济社会的治理能力，促使与人口相关的各项配套政策落地见效，建立综合协调机制或议事机构或实体机构，破除条块壁垒，加快制定相应的政策支持体系，专门推动相关政策落地见效。另外，坚持中央与地方统筹协调的原则，中央层面重点加强对人口发展战略规划研究和政策顶层设计，地方则要结合实际，依法组织实施符合中央精神和地方特点的“三孩政策”。

三是统筹谋划人口数量与质量的战略性布局，培育打造经济增长新动能。近年来，我国人口发展呈现一些新变化、新趋势和新问题。一方面，我国仍面临人口众多、资源消耗巨大的压力；另一方面，我国还面临人口结构转变给经济社会发展带来的巨大挑战。从人口数量方面看，目前，我国人口出生率下降过快，远低于正常的人口更替水平，这将导致未来我国劳动力供给大幅减少，人口数量红利难以维系，因此，必须采取有效措施，避免人口达峰后下降太快和人口老龄化增速过快，积极释放生育潜力、促使生育率回升，促进人口长期均衡发展。从人口质量方面看，既然人口生育率下降是客观规律和必然趋势，不可扭转，传统的“人口数量红利”逐渐消失，那么就要从提高人口质量方面着手培育和增强“人口质量红利”，培育经济增长新动能，立足面向覆盖全人群和全生命周期的人口政策体系，提高人口质量，提升人力资本，提高全要素生产率。总之，要系统促进生育率回升和提高人口质量，实现人口数量稳定、结构优化、质量提升、人口安全等多个目标的统一。

四是加强生育政策及配套支持措施的整体性推进，推动政策尽快落地见效。推动政策落地见效、促进生育率回升不是单个主体、单一力量、单个模式能解决的，要坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性。针对影响生育率的各项因素，统筹兼顾、综合施策，从根本上解决“不想生、不敢生、生不了”的问题。首先，加大女性权益保障力度，消除女性“被辞退、工资待遇下降”的担忧，给育儿父母灵活的产假和工作选择，促进工作生活平衡。其次，统筹降低各方面成本压力，加强家庭教育，倡导培育良好的婚恋风气，杜绝“因婚致贫”；按照公益普惠性原则，将托幼、学前教育尽快纳入基本公共服务范畴，构建政府主导、机构为主体、社会力量广泛参与的普惠式托育服务体系，尤其是要发展建立高质量的3岁以下婴幼儿照护服务体系；强化学校教育的主体责任，整治校外培训无序化发展；优化配套的税收政策，建议以家庭户为单位进行个人所得税申报；为低收入婚育家庭提供保障性住房或购房补贴。再次，加快户籍制度改革，缩小户籍城镇化率和常住人口城镇化率的差距，为常住人口提供基本公共服务，让流动人口安心定居，鼓励老人随迁照顾婴幼儿，并提供相应的现金补贴和医疗、住房、养老等保障。最后，加强性教育和生殖健康知识的普及，尽快将不孕不育症和辅助生殖技术诊疗纳入医保。