新发展阶段要求高质量建设服务型政府

文_宋世明

（作者系中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任、教授）

（责任编辑 胡秀荣）

建设服务型政府的内容归根结底是由社会需求决定的。建设服务型政府，最初是21世纪初期我们党和政府提出的时代命题。党的十八大、十九大对建设人民满意的服务型政府作出了与时俱进的战略部署。自2021年开始我国进入新发展阶段，必然要求高质量建设服务型政府。首先，新发展阶段是深入贯彻新发展理念的新阶段。创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的有效落实需要政府提供高质量公共服务给予保障。其次，新发展阶段是经济高质量发展的新阶段。推动经济高质量发展需要高质量公共服务的支撑，从而实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。再次，新发展阶段是构建新发展格局的新阶段。构建新发展格局，从生产、分配、流通、消费等环节畅通国内国际双循环需要高质量公共服务的配套。进入新发展阶段，高质量建设服务型政府势在必行、任务紧迫。

一、基于服务属性，进一步提升民生质量

服务型政府的社会属性，即任何政府须履行某种社会职能。“任何政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能持续下去”（《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第219页）。自2004年首次提出建设服务型政府至党的十八大前，建设服务型政府，主要是建立健全基本公共服务体系，改善民生。这是我国建设服务型政府的最初认知，也是长期以来建设服务型政府最具有可操作性的内容。强化社会管理职能和公共服务职能，始终是服务型政府建设的重点，建立健全基本公共服务体系是其着力点，加大公共服务财政投入是建设服务型政府的重要途径。在研究服务型政府的绝大多数学术文献中，公共服务、公共服务体系、基本公共服务体系、基本公共服务均等化是其最主要的四个关键词；公共服务职能成为政府核心职能、公共服务财政支出成为最核心支出，也是建成服务型政府的重要标志。

上述认知和部署与我国最初提出服务型政府的特定历史背景有关。改革开放后到2003年非典前，中国政府主要致力于转变政府经济职能，用了相当多的精力解决不该管、管不好、管不了的问题，经济发展过多依靠土地征用、土地批租、政府举债，这种方式无形之中积累了社会矛盾，累积了公共服务欠账，使得公共服务需求的快速增长与公共服务供给不足形成尖锐矛盾。2004年首次提出“建设服务型政府”重大命题，2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次确认，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。2007年党的十七大报告再次明确，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“健全政府职责体系，完善公共服务体系”。以科学发展观为指导，建立服务型政府，成为2008年行政体制改革的鲜明特色。

展望2035年，我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。“十四五”期末，民生福祉将达到新水平，基本公共服务水平明显提高。

基于服务属性，新发展阶段进一步提升民生质量至少应做到以下几个方面。

第一，科学界定服务型政府社会属性的宽度。即服务型政府是在履行所有政府职能的过程中将服务作为价值、目的、结果的政府。党的十八大、十九大报告强调“建设人民满意的服务型政府”，就已经开始超越社会管理、公共服务的狭窄范围建设服务型政府。

第二，将提高人民收入水平、扎实推进共同富裕摆在政府公共服务职能的突出位置，纳入政府公共服务制度安排。虽然我国人均年可支配收入3万元多一点，但中低收入人群规模仍然较大。这是新发展阶段对服务型政府社会属性的新要求。

第三，继续提高基本公共服务水平。我国政府在基本公共服务供给方面还存在支出水平较低、供给质量不高、城乡差距较大等突出问题。如国家三项基本公共服务支出总和（财政教育支出、社会保障和就业支出、财政医疗卫生支出）占国家财政支出比例有一定增长，2011年为31%，2019年为34%。概言之，就是坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；具体言之，就是强化就业优先政策，建设高质量教育体系，健全多层次社会保障体系，强化提高人民健康水平的制度保障、积极实施应对人口老龄化战略。

二、基于经济属性，进一步夯实民生基础

服务型政府的经济属性，就是通过制度安排寻求以国家为代表的公共利益、公民利益、资本利益三者最大公约数。

几乎所有现代国家对本国经济发展都负有不可推卸的责任；发展是解决我国一切问题的基础和关键，因此，服务于经济发展是服务型政府不变的本色。

服务于经济发展是“服务型政府”本色，并不意味着服务型政府就是“经济建设型政府”。服务型政府恰恰是对“经济建设型政府”的扬弃。改革开放以后到党的十八大之前的这一历史时段，“经济建设型政府”是各级政府的鲜明特征。“经济建设型政府”至少具有下列特征：以推动经济增长为政府优先价值；以解决人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾为根本目的；以GDP的增长为首要目标；以逐渐增强市场在资源配置中的基础性作用与充分发挥政府在经济增长中的拉动作用作为发展生产力的主导方式；要素驱动、投资规模驱动，粗放型增长；在经济全球化国际大环境下，“两头在外、大进大出”，投资、消费、进出口三驾马车驱动。以市场换技术的发展路子，的确助推了1978年—2011年间中国经济的高速增长。所以，从历史唯物主义的立场出发，我们不能全盘否定特定历史阶段曾经存在过的“经济建设型政府”。“一切事物总是有‘边’的。事物的发展是一个阶段接着一个阶段不断进行的，每一个阶段也是有‘边’的”（《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，108页）。2012年中国GDP增长速度跌破8%、由高速增长进入中高速增长这一历史节点，这应是开始终结“经济建设型政府”的“边”。进入新发展阶段，应成为彻底终结“经济建设型政府”的“边”。

基于服务型政府经济属性，如何进一步夯实民生基础？

第一，健全促进科技创新的有效制度。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，必然要求把促进科技创新职能单列为一项政府核心职能。既要健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战；又要健全创新激励和保障机制，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，为科技创新涌现提供持久的源头活水。

第二，建立扩大内需的有效制度。扩大内需是构建新发展格局的战略基点，必然要求在《政府投资条例》框架下拓展投资空间，优化投资结构，推进重点工程项目建设；必然要求提质市场监管职能，创造更加安全的消费环境，增强消费对经济发展的基础性作用。

第三，建立“政府创造环境、人民创造财富”的有效制度。进一步夯实激发各类市场主体活力的公平制度平台。特别是，进一步健全以公平为原则的产权保护制度，营造各种所有制主体平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。继续降低行政成本，继续降低制度性交易成本，进一步降低企业总税收和缴费率（相比于其他世界经济体2018年39.35%，我国59.2%相对偏高）；持续优化市场化法治化国际化营商环境。

三、基于政治属性，在依法行政中进一步巩固民主基础

服务型政府的政治属性，即立足公民权利本位，从政府权力来源角度强调服务是政府使命。“何为服务型政府？它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”（刘熙瑞：“服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择”，《中国行政管理》2002年第7期）。基于这一政治属性，服务型政府是对管制型政府的扬弃。

一切社会变迁和政治变革的终极原因，“应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找”（《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第425页）。实践已经表明，粗放经济增长方式、要素驱动、规模驱动的经济发展模式已经走向历史终结，坚持创新驱动的高质量发展是必由之路。改革开放以来随着社会主义市场经济的发展，人民对人身权、人格权、财产权和其他权利保障提出了更高的要求。维护群众合法权益，才是科学化解利益失衡带来的各种社会矛盾的治本之道。

新时代社会主要矛盾的转化，使得服务型政府的政治属性更加彰显。2020年全面建成小康社会之后，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活需要提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。展望2035年，我国将基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展的权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。对照“十四五”规划目标，国家治理效能得到新提升，社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显。

基于服务型政府政治属性，如何在依法行政中进一步巩固民主基础？简言之，即充分保障宪法已经明确的公民权利，将行政权力设定、运行纳入法治轨道，将人民当家作主落实到国家行政管理制度之中。具体言之，至少包括以下三个方面的内容。

第一，在决策环节，全面实施政府权责清单制度。继续推进实施《重大行政决策程序暂行条例》，健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。

第二，在执行环节，建设职责明确、依法行政的政府治理体系，保障行政权得到依法正确行使。继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，还权于民、还权于企、还权于社会，赋能人民、赋能企业、赋能社会、赋能基层。健全政府与社会协同共治有效履行政府职责的制度安排。完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。健全充满活力的基层群众自治制度，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。

第三，在监督环节，继续完善全国人大常委会备案审查制度，确保行政权在宪法范围内实施，确保行政权在法治轨道正确行使。落实行政执法责任制和责任追究制度，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权。以建设开放政府为导向，大幅提高政务公开透明程度。探索与创新旨在提高人民满意度的、简约高效的绩效评估制度，如政务好差评制度。

综上，新发展阶段高质量建设服务型政府，就是高质量建设有为政府。