环保激励委托—代理人问题：来自中国环保模范城市的证据*

林 江，王琼琼，徐世长

一、引言

环境保护是每个国家面对的挑战。环境与经济的矛盾已经成为制约中国经济可持续发展的突出问题，环境问题不仅阻碍经济持续增长，也危害人民健康，引发社会冲突，不利于社会稳定。其中，大气污染是我国第一大环境污染问题。

优质的空气属于公共品，具有非竞争性和非排他性，纯粹依靠市场并不能解决环境问题，需要政府解决市场机制失灵。我国是政治中央集权制国家。计划经济时期，中央政府与地方政府是“命令”与“服从”的关系。改革开放后，随着市场经济体制逐步完善，地方政府拥有越来越多的权力，二者之间逐步形成一种契约关系。组织模式表现为以此为载体的“委托方—代理方”，中央政府制定政策，地方政府负责执行，环境保护政策也是如此自上而下的推行。

央—地间委托—代理关系有三个特征：一是存在信息不对称，地方政府负责辖区内建设和管理，掌握大量本辖区内信息，中央政府获取地方信息的直接方式多来自地方政府上报，难以获取全部信息，处于信息劣势（杨海生等，2008）。二是中央政府无法直接提供环境保护等公共品，只能通过拨付款项的方式委托地方政府治理（傅勇，2008）。三是央—地间存在权力和利益的分配（王永钦等，2007），二者利益并非完全一致。市场化改革以来，我国长期采取以GDP 为主的相对绩效评估标准。在“央地分权”背景下，中央政府握有地方官员的晋升决策权，其制定的绩效考核制度直接影响地方官员治理地方的行为决策。央—地在环境治理中的目标机制不同，也会导致环保政策的推行存在困难，使得环境治理效果不尽如人意。

为保护城市环境，遵循和实施可持续发展战略，原国家环境保护局于1997 年在全国开展创建国家环境保护模范城市的活动，激励督促地方政府探索实施城市可持续发展战略的有效途径。“国家环境保护模范城市”称号是中央政府对地方政府的奖励，但这种奖励机制也存在“委托—代理人”问题。中央政府委托地方政府提供优质环境，鼓励地方政府积极创建国家环境保护模范城市，但地方环保信息被地方政府掌握，地方政府基于信息不对称和追求地方利益的博弈，在信息报送过程中存在逆向选择和道德风险行为，会选择性地“修饰”信息，提供有利于自己的环境保护信息。

如何切实调动地方政府治理环境的积极性，如何统筹管理国民经济发展和生态环境保护，如何有效推进环境友好型城市经济发展模式，是各级决策者亟需解决的关键问题，也是环境经济学等领域学者广泛关注的重大课题。鉴于此，本文以“国家环境保护模范城市”的创建为切入点，利用中国生态环境部官方公布的环境污染数据和第三方公布的卫星PM2.5数据，研究央—地环保激励政策的委托—代理人问题。

二、文献综述

“央地分权”是中国特色的分权模式，其独特之处体现在中央政府对地方政府经济上放权、政治上集权，对地方官员的提拔和晋升握有决定权（周黎安，2007）。中央政府下放财权和经济决策权的同时，也将医疗卫生、教育、社会保障和环境保护等公共品的部分供给责任下放至地方，财权和支配权的扩张增加了地方政府处理本地区其他事务的决策权。中国中央政府在经济转型和财政分权的同时，掌握了政治上的集中以及奖惩地方官员的权利，这是财政激励和政治激励能够得到有效激励的强有力保障（傅勇，2008）。中国经济取得巨大成就的重要原因之一就是中国特色的经济增长激励机制，但经济发展过程中出现的环境污染问题，也与中央政府对地方政府财政激励和政治激励的考核机制密切相关（孙伟增等，2014）。地方政府虽然依靠财政分权这种激励模式积极推动地区经济发展，实现了中国经济的高速增长，但是在承担与中央政府和市场经济所需要的政府职能时却缺乏动力（王永钦等，2007）。中央政府作为委托方，希望地方政府完成多目标任务，包括经济发展、环境保护等，但在评价过程中难免侧重评价一些容易衡量的任务。然而，强化任何一个任务的激励都将造成代理人的努力配置扭曲，影响其他维度的完成（Holmstrom&Milgrom，1991）。事实上，受发展阶段影响，我国对地方政府的考核均是以GDP 等经济指标的增长作为主要的政绩考核（徐现祥等，2007），长期忽视环境考核，缺乏环境保护责任追究制度（沈坤荣和金刚，2018），环境治理中存在中央政府积极推进而地方政府消极执行的“治理悖论”。

在“唯GDP 论”的政绩考核导向下，地方政府为了取得更好的经济增长政绩，争夺流动性要素和资源，在执行环境政策上存在相互攀比式的竞争，周边省份环境保护投入少监管弱时，本地区也会趋同（杨海生等，2008）。央—地之间环保激励的委托—代理关系存在动态的重复博弈，动态演化取决于中央政府监管力度、成本、处罚力度等和地方政府环境规制执行力度、成本、收益和损失（姜珂和游达明，2016）。只有当环境质量与官员晋升、土地财政明确相关时，地方政府对环境改善的投入才会增加（Wu et al.，2014）。

创建模范城市对城市环境质量带来一定程度的改善。“创模”时城市工业二氧化硫的减排效果显著（黄亮雄和才国伟，2012）；空气污染具有移民效应（李明和张亦然，2019），模范城市的住房销售面积有所增加（席鹏辉和梁若冰，2015）；环保模范城市空气污染的减少显著提升了居民幸福感（储德银等，2017）。同时，模范城市与非模范城市间经济增长水平、绿色发展水平的差距均在扩大（陆琳忆等，2020）。政府治霾可以同时提升大气环境和经济发展质量（陈诗一和陈登科，2018）。不过，也有学者认为自从中央政府在模范城市评奖中强调蓝天天数之后，地方政府就更有动力少报空气污染指数（Chen et al.，2012）。

目前较少有文献研究这一政策对城市空气质量的实施效果及背后的政治激励。虽然Chen et al.（2012）分析了城市获奖前后官方空气质量数据的变化，但未有效识别城市获奖对空气质量的因果影响，也未在央—地分权的框架下分析其委托—代理人问题。本文在其基础上做了进一步深入的研究。并做出如下贡献：一，以“国家环境保护模范城市”奖为切入点，研究中央政府对地方政府的环保激励政策的有效性，分析央—地环保激励政策的委托—代理人问题；二，分析央—地环保激励政策委托—代理人问题背后的作用机制；三，进一步深入分析其背后的政治动机。

三、典型性事实

（一）国家环境保护模范城市

“国家环境保护模范城市”①1997 年，原国家环境保护局对全国正在实施城市环境定量考核的47 个城市率先开展创建“国家环境保护模范城市”的活动。申请“创模”的城市，不仅要求经济持续增长率超过全国平均增长率，而且需具备全国卫生城市称号、城市环境综合整治的定量考核位居本省（自治区）前列、环保投资达标等，涵盖社会经济、环境质量、环境建设和环境管理等多方面。称号是我国城市环境保护方面的最高荣誉。1997年当年有6个城市“创模”成功，2012年底，曾共有84个城市（区）曾经获得该称号②国家环境保护模范城市的评选指标自1997年以来历经数次调整。为始终保持先进性，在全国层面更具可比性，自2015 年年底，国家环保模范城市暂缓授牌，对技术指标及考核体系再次统一调整、升级，2012 年后暂未公布新“创模”成功的城市。，大多集中在东部沿海地区。

（二）官方API、官方PM10和官方蓝天天数

城市官方PM10、官方API和官方蓝天天数是评选“创模”的重要指标③PM10通常指粒径在10 微米以下的可吸入颗粒物的总质量浓度，PM2.5指粒径小于2.5 微米的所有颗粒物的总质量浓度，二者衡量的都是可悬浮颗粒物的浓度，只在颗粒物的半径存在差异，二者数值显著正相关，且数值越大对人体健康危害越大。官方空气污染指数（API）是将常规监测的几种空气污染物（PM10、SO2、NO2等）浓度简化成单一的概念性指数值形式，分级表征空气污染程度和空气质量状况，分为六个级别，指数越大，级别越高，污染越严重，对人体健康越有害。API低于100的一天称为“蓝天”日（空气质量优良），空气质量优良天数是一年中蓝天天数的加总。。官方API受空气质量监测点位置、监测时点和主要污染物的影响，主要由PM10决定。由于空气质量优良天数直观易感知，政府经常把一年中蓝天天数的增加作为一项政治目标④2003年，“创模”评选标准要求一年中蓝天天数占比必须达到80%以上；2007年，进一步提高到85%。。此部分数据均来自于中国生态环境部官方网站。

（三）第三方空气质量数据——卫星PM2.5数据

为与官方数据进行比较，考察其真实性，本文引入第三方数据——卫星PM2.5，该卫星数据不受官方影响⑤Terra 卫星和Aqua 卫星上装载有中分辨率成像光谱仪（MODIS）和多角度成像光谱仪（MISR），利用MODIS 和MISR测得的大气气溶胶厚度（AOD），经过校正后可以预测PM2.5浓度值。。官方报告的API、PM10和蓝天天数指标已被陆续纳入“创模”的评选标准，卫星PM2.5除外。理论上，API、PM10数据与卫星PM2.5数据高度正相关。

（四）其他变量

参考现有文献，结合“创模”指标，本文控制GDP 增长率、人口密度、人均GDP、产业结构、城市绿化覆盖率（%）、工业固体废物处理率（%）、城市生活垃圾无害化处理率（%）等，此部分数据来自历年《中国城市统计年鉴》。

鉴于官方并未公布2012 年后的“创模”城市，且2003 年之前全国只有极个别城市有报告API 数据，所以本文仅保留2004—2012 年的样本。考虑到行政管理体制的不同及评选标准的变动，删除北京、上海、重庆和天津等4个直辖市数据，以此降低样本异质性。最终，共有99个城市进入研究样本，分布于全国27个省，具有很好的代表性。

（五）典型性事实

典型性事实一：环保部公布的API、PM10数据与NASA 卫星PM2.5数据有差异。具体体现在，表1 中，与样本其他城市相比，国家环境保护模范城市的官方API、PM10数值较低，蓝天天数较高，空气质量更好，但卫星PM2.5值略微高于样本中其他城市。

表1 空气质量不同指标均值

典型性事实二：环保部公布的API、PM10数据与NASA卫星PM2.5数据整体变化趋势一致。表2中，模范城市卫星PM2.5数据与官方API、PM10均正相关，与官方蓝天天数负相关。

表2 模范城市卫星PM2.5与其他指标相关系数

典型性事实三：国家环境保护模范城市获奖前后，官方API、PM10和蓝天天数存在先改善后变差的情况，且API和PM10在获奖年份存在数据不连续的情况，这与Chen et al.（2012）的研究发现一致，但卫星PM2.5并没有这种先改善后恶化或不连续的变化趋势，见图1。

图1 获奖前后官方API、PM10、蓝天天数及第三方卫星PM2.5随时间变化趋势

两类数据的不同，主要归因于二者测量所涵盖的主要污染物、测量方式以及测量站点位置不同，也存在人为干扰因素。官方空气质量数据的真实性一直受到学者和公众的质疑。我国官方API、PM10数据由环保部门地方分支机构收集上报。地方环保部门隶属于中央环保部门，同时也受地方政府的管理，受地方政府的“影响”，其上报的城市空气质量数据未经外部验证，理论上可报告任何数字。事实上，在每个城市每日汇报的高频率下，中央环保部门不可能核实到地方上报的每个数字，单纯依靠地方政府自我汇报难免存在隐瞒甚至欺骗的现象。地方政府有向中央政府报告良好数据的政治动机。地方虚假上报API 的代价要小于实际改善空气质量的代价，“创模”成功所带来的利益有足够的动力驱使地方政府伪造部分环境污染数据。不过，以往研究发现官方报告的API数据虽然存在一定程度的误报，但确实包含了城市空气污染变化的有用信息（Chen et al.，2012）。

四、实证研究

（一）“创模”对城市空气质量的影响

参考Autor（2003）的模型设定，本文基准模型的实证方程如下：

其中，Yct指城市层面的被解释变量，包括年度API、PM10、蓝天天数和卫星PM2.5。t是年份，t=0表示环保城市评选当年，t=-2 表示城市评选前两年，t=3 表示环保城市评选后的第三年。Yeart表示相应年份的虚拟变量。Treatmentc是处理组，即获得环保模范城市奖的城市，控制组为未获得环保模范城市奖的其他城市。αc与γt分别是城市和年份固定效应，εct是随城市和年份变化的扰动项。βt衡量的是相对于控制组，处理组在环保模范城市评选前后不同控制质量指标的差异。

控制其他变量及城市和年份固定效应下，表3 报告了不同空气质量指标在城市获奖前后的OLS 回归结果。相较于控制组未获奖城市的空气质量变化，研究发现：（1）模范城市获奖前两年API 一直有改善，获奖当年空气质量最好，之后几年，API的改善效应开始变弱；（2）城市“创模”前期PM10有改善，尤其是获奖当年改善效果最大，但获奖之后PM10开始变差；（3）模范城市的蓝天天数在“创模”前期一直增加，尤其是“创模”成功当年，蓝天天数最多，之后蓝天天数的改善效果开始变弱；（4）NASA 的PM2.5并无显著的改善现象。

表3 国家环境保护模范城市奖对城市空气质量的影响

相较于未获奖城市，获奖城市在获奖前两年、当年以及后两年，其官方空气质量更优，但第三年之后，未再有显著改善。这与已有研究一致。Chen et al.（2012）研究也发现：“创模”前两年，尤其在获奖前一年“突击”，地方政府会努力改善空气质量，降低官方API值，尽量增加API落入［95，100］区间的天数，以提高官方蓝天天数，在“蓝天”阈值处操纵数据。

（二）对城市进行匹配

为克服控制组和处理组之间的系统性差异和选择性偏误问题，引入匹配方法，对环保激励进行因果识别，进一步探讨国家环保模范城市奖与实际空气质量间的因果关系。

在马氏距离匹配中，distanceij=Xi和Xj是城市i和城市j的匹配变量向量。匹配的目的是找到与处理组极为类似的城市作为控制组，这些控制组被处理的概率接近处理组，但因为不可观察的因素而未被处理。即，匹配的控制组获奖的概率接近处理组，但由于不可观测的因素而未获奖。由于处理组和控制组极为类似，可以有效的识别“获奖”对空气质量的因果影响。本文以曾经获得过国家环境保护模范奖的城市为处理组，使用城市绿化覆盖率（%）、工业固体废物处理率（%）、城市生活垃圾无害化处理率（%）、GDP 增长率、人口密度、人均国内生产总值、产业结构等相关变量作为匹配向量，利用马氏距离匹配法为获奖城市找到在地理位置上和经济发展水平上都相匹配的控制组城市。匹配后的处理组和控制组通过平衡性假设检验，不存在系统性差异，可避免选择性偏误问题，回归结果见表4。

表4 创建国家环境保护模范城市对城市空气质量的影响（马氏距离匹配）

克服选择性偏误问题后，研究发现，“创模”城市获奖前两年和当年，空气质量有改善，但并非是特别显著地改善，获奖后却逐年较显著地变差，尤其是官方API 和官方PM10在城市获奖第三年后显著变差。这与黄亮雄和才国伟（2012）发现城市获奖后减排效果不再显著的结论也是一致的。此外，与基准回归结果类似，针对第三方卫星PM2.5数据的匹配回归并未发现有此显著变化。

（三）稳健性检验

首先引入城市“是否获奖”变量进行稳健性检验。是否获奖这个变量是城市获奖后五年内的平均效果，衡量的是获奖城市在获奖期间相对于控制组城市的平均空气质量差异。在控制其他变量和城市及年份固定效应下，研究发现城市是否获奖显著影响城市的平均空气质量，见表5。控制城市经济变量及评选标准，城市“创模”成功后，该城市的官方API 和PM10分别显著增加5.2%和6.3%，蓝天天数显著减少2.8%，这也说明城市获奖后，官方汇报的空气质量变差了；但第三方卫星数据PM2.5并没有显著性变化。再次说明获奖前官方报告的较好的空气质量数据存在数据操纵的可能。

表5 是否获奖对城市空气质量的影响（马氏距离匹配）

接着，本文改变匹配方法，利用最近邻匹配、倾向得分匹配和一对一匹配，得到与表5 相似的结果，进一步验证了结果的稳健性。

（四）央—地环保激励的委托—代理人作用机制

地方政府作为中央政府环境保护政策的代理人，有动机利用信息不对称采取一些对自己有利的措施。通过回归分析，我们发现“创模”城市得奖时空气质量有改善，但并非显著改善，得奖后反而会显著变差，尤其是官方API 和官方PM10数据；与此相对的是，非环保部官方公布的NASA 卫星PM2.5数据在环保模范城市获奖前后一直未有显著变化，相对独立。

进一步分析其作用机制发现：（1）官方公布的空气质量数据与卫星PM2.5数据的相关性在模范城市获奖前后存在显著差异，见表6。城市获奖前两年，官方报告的API、PM10数据与卫星PM2.5数据相关性较弱，但是从获得环保城市称号的第三年开始，API、PM10数据与卫星PM2.5数据高度正相关，逐渐趋同。（2）控制组和处理组的工业生产和工业企业数在获奖前均没有显著差异，获奖后处理组的工业产出和工业企业数增速要高于控制组，见图2。从环保城市评选后第三年开始，相对于其他城市，获奖城市工业产出和工业企业数量显著增加。

图2 获奖前后城市工业产出和工业企业数的时间变化趋势

表6 官方API、PM10和卫星PM2.5的相关系数

为何获奖第三年之后官方公布的模范城市空气质量的数据有明显变化——与卫星PM2.5趋于一致？一个可能的解释是，按照惯例，每三年复查一次，复查不合格的模范城市有可能被“摘牌，但是这种重审机制在实际操作中并未严格执行，一些城市甚至被免除复查，复查通过后通常不会再次复查，出现一种现象：“获奖”虽难，但“保奖”却比较容易。这导致地方政府在环保模范城市评选期间会“全力以赴”改善空气质量，甚至操纵官方空气质量数据，获奖后三年内，通过限制工业生产、减少工业污染排放，实现快速改善空气质量的目的，使得这些城市API、PM10和蓝天天数等官方指标明显好于其他城市，以此应对中央的复审。但获奖后，尤其在结束第三年复查后，缺乏强有效监督和激励机制下，地方政府容易使“环境保护为经济利益让位”，不再“有所顾忌”，放手发展污染密集型的工业生产，从而导致空气质量的再次下降。加之地方政府没有了保持模范称号的危机感，缺乏操纵官方空气质量数据的动机。因此，第三年后，官方倾向于如实汇报空气质量数据，与第三方数据趋于一致。

由此，本研究认为“创模”环保激励政策在实施过程中存在委托—代理人问题，未达到长期改善城市空气质量的目的。“创模”过程中，地方政府会采取短期性的手段，“蒙蔽”中央，有两种作用机制：一是在“创模”关键节点时“美化”空气质量数据，与中央政府博弈，采取一些“欺骗性”的措施，比如将站点转移至空气质量更好的地方，在空气监测点附近调派“雾炮车”作业，使API 尽量落在蓝天天数的阈值内，甚至直接数据造假，以求“达标”；二是短期内通过限制工业生产、减少工业污染排放的措施来快速、短期地改善空气质量。

央—地间环保激励委托—代理人的作用机制不难理解。对地方政府而言，执行环境治理政策需要衡量成本与收益。如果执行政策带来的收益高于成本，自会主动执行；但是，如果成本高于收益，且缺乏来自中央政府的监督，会出现环保政策执行不力，甚至“作假”、“走过场”的情况。央—地分权下，地方政府拥有更大的权力、财力和动力，在央—地委托—代理关系中有了更多的话语权，也具有高于中央政府的信息优势，通过“谈判”、“讨价还价”、“策略性反抗”等，使中央政策在地方执行受阻，可能执行一部分，执行的方式也有可能是真实的、伪装的、变通的和扭曲的（Ghanem＆Zhang，2014）。企业为了效益，向地方政府行贿以寻求较松的环境规制监管。地方政府基于政治和经济利益的考虑，也会选择“政企合谋”、短期卡点式减少工业排放，通过牺牲环境获得短期的经济增长，进而提高晋升机会（龙硕和胡军，2014）。

（五）“创模”的政治动机

为了考察中央环保激励政策的政治晋升动机，分析环保激励政策背后的政治机制，分别利用环境质量相关的三个变量和是否获得国家环境模范城市称号对城市市长和市委书记的晋升进行回归，结果见表7。研究发现，环境质量三个指标的改善在统计上未能显著地为地方官员带来更多的晋升机会。但是，“创模”活动在10%的显著性水平上提高了市长的晋升可能，在5%的显著性水平上提高了市委书记的晋升机会。

表7 环境质量、国家环境保护模范城市奖对市长和市委书记晋升的影响

通过比较分析环境质量和环保模范城市奖对官员晋升的影响，本文发现“创模”确实具有政治激励效应。良好的空气质量不会显著提升官员晋升机会，但“创模”成功却可以为地方官员带来更多的晋升机会。中央政府对地方政府的环保激励政策存在政治效应，地方官员在“创模”活动中也存在异质性政治动机。但监督机制不到位的中央政府环保激励政策——“国家环境保护模范城市”奖，不是有效激励，并没有带来期望的空气质量的长期改善。

五、研究结论

通过分析中央政府环保激励政策——“国家环境保护模范城市”的实施效果及其作用机制，本研究有如下发现：一，将“国家环境保护模范城市”评选中的重要指标——官方空气质量数据与第三方污染数据——卫星PM2.5相对比，发现城市官方空气质量数据在获奖前后存在显著的不连续，而第三方数据却没有这种不连续性的变化，地方政府在“创模”活动中有动机低报、操纵官方污染数据。二，城市官方API、官方PM10和第三方卫星PM2.5数据，在获奖之后的相关性越来越强，虽然官方汇报的空气污染数据可能受到数据操纵，但是该数据也确实包含了关于空气污染变化的有用信息，尤其在获奖三年之后，官方空气质量数据趋于真实。三，央—地环保激励中委托—代理人问题有两种作用机制：（1）地方政府在“创模”活动的关键节点上，会采取一些“欺骗性”的措施，甚至数据造假，来“美化”空气质量；（2）地方政府会在短期内限制工业生产、减少工业排放，暂时性改善空气质量。四，良好的城市环境质量不会直接提升官员的政治晋升机会，但城市“创模”成功可以为地方官员（市长和市委书记）带来更多的政治晋升可能，地方政府在“创模”活动中具有政治动机。五，在监督机制不到位的情况下，中央政府的环保激励政策——“国家环境保护模范城市奖”不是有效激励，没有切实、长期改善城市空气质量。

为解决央—地环保激励中的委托—代理人问题，有效调动地方政府保护环境、切实改善空气质量、促进国家生态文明建设、推动经济社会绿色协调发展，本文建议：一，对“创模”城市实施全流程监管，“创模”成功前严格选拔、“创模”成功后加强监督，强化“退出”机制，发挥“国家环境保护模范城市”真正的示范性效应；二，建立和完善地方政府环保投入的有效激励机制，提高环境保护工作在地方官员晋升考核中的比重，从制度上提升地方政府保护环境的主观能动性，使其更有动力开展环境保护工作，避免作假；三，鉴于环保工作见效时间长、官员轮换周期短，地方政府当期环境投入和产出或许无法完全计入当期官员工作绩效，建议优化官员轮换制度，或考虑将官员历史任期城市的环保工作成效按一定权重纳入官员现期考核指标中，纠正地方政府在环境治理工作中的短视行为，使地方政府官员全力推进环境保护工作；四，继续探索更有效的环保激励措施，完善环境保护工作中的监督和约束机制，强化生态环境保护督察执法，加强对地方政府环境保护的监督力度，引入公众等第三方监督机制，通过监管机构和第三方外部监督的多重监督机制，解决央—地间信息不对称问题，降低监管成本、提高监管效率，使地方政府在压力和动力中大力推进环境保护政策。