赋权+整合：构建首都城市基层治理新格局

北京市朝阳区东坝地区党委推出居民自治工作机制 管城理市微信公众号提供

北京市依托12345市民服务热线，构建了群众诉求的“接诉即办”机制，要求公共部门对自身职责范围内的市民诉求给予快速响应，对于跨地区、跨部门的事项，则由属地管理责任主体负责统筹相关部门和企业进行处置，这提升了市民诉求的快速响应力。据北京市主管部门统计数据显示，2020年全市12345热线共受理群众来电1104万件，与2019年相比上升了55.24%。市民来电反映问题大多属于基层治理事项，排在前几位的分别是疫情防控、市场管理、公共服务、社区服务、物业管理等领域。改进城市基层治理，既要基于问题传导，提升群众诉求的快速响应和应急处置能力，也要与时俱进，构建首都城市基层治理新格局，提升基层问题的主动治理和化解能力。

一、城市基层治理面臨的挑战

在城市治理体系中，街道办事处是最基层的行政组织，是政府服务社区居民的桥梁和纽带。随着市场化改革的推进，市场机制的作用空间不断扩大，街道办事处可支配的公共资源有限。街道党工委、办事处履行属地管理责任，承担党的建设、公共服务、城市管理、社会治理等职责和广泛的综合管理职能，普遍面临有限资源、全面责任的治理难题。提升城市基层治理能力，缓解基层单位和行政部门的工作负荷，已经纳入国家“十四五”规划的政策议程。

同时，住房产权制度改革使得社区居民的权利意识不断增强，基层治理的矛盾纠纷有所增加。随着经济社会不断发展，人民群众的生活水平提升，居民对社区人居环境的要求也日益提升。近年来，居民通过12345热线表达诉求的来电数量持续增长。2020年，热线平均每日受理市民诉求达到3万件。面对新的形势，北京市提出推动“接诉即办”向“未诉先办”延伸，要求基层治理增强工作主动性，及时摸排基层治理的痛点、难点和堵点，采取措施化解存量问题和矛盾，努力从源头上减少市民针对同类问题的投诉量。

另一方面，物业管理纠纷已经成为城市基层治理面临的一个突出问题。当前，城市新建小区普遍引入物业服务，而一些小区由于多方面原因，物业公司与业主之间存在各种矛盾，给小区治理带来隐患。有的小区缺少民主协商平台，物业公司与业主之间互不信任，物业费标准多年得不到调整，导致物业公司服务标准降低，引起业主不满。一些老旧小区在原产权单位关停并转后，长期处于失管状态，居民只能通过自管方式提供最基本的物业服务。老旧小区由于年久失修，经常出现水管爆裂、下水道堵塞等险情。在“接诉即办”的要求下，街道办事处和社区居委会就得投入精力进行处置。

二、城市基层治理的政策导向

城市基层治理是国家治理的重要方面，国家治理能力在很大程度上体现为基层治理能力。“上面千条线，下面一根针”，城市治理各方面的任务也都要靠基层来落实。习近平总书记指出，基础不牢，地动山摇，希望大家都重视基层基础工作，为基层搞好工作创造条件。党的十九大以来，城市基层治理一直是国家治理领域的焦点之一。十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

党的十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局，夯实基层社会治理基础，把更多资源下沉到基层。加强和创新基层治理，需要发挥群团组织、社会组织作用，将社区居民动员起来，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。党的十九届四中全会提出“社会治理体系”的新表达，凸显了“民主协商”的重要性。应该统筹推进基层协商及社会组织协商，构建持续合理的民主协商机制，丰富“有事好商量、众人的事情由众人商量”的制度化实践。

党的十九届五中全会针对“十四五”规划进行谋篇布局，进一步提出向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。针对基层组织负担过重问题，中央在“十四五”规划建议中做出明确回应，要求持续纠治形式主义、官僚主义，切实为基层减负。国家“十四五”规划纲要草案提出，健全基层群众自治制度，增强社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力。

近年来，北京市基于问题导向，大力推进城市基层治理创新，构建了“吹哨报到”“接诉即办”等工作机制，在构建首都城市基层治理新格局方面迈出有力步伐。其中，“接诉即办”工作坚持民有所呼、我有所应，以整合政府热线为抓手，以问题信息作为传导机制，要求压实各级党组织的主体责任，发挥基层党组织的引领动员作用，将党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为治理优势。为促使相关责任主体及时解决问题，市级12345热线平台建立了以响应率、解决率、满意率为核心的“三率”考评体系。

针对群众来电诉求量持续上升的情况，北京市委、市政府出台《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》，提出推进精治共治法治，推进“接诉即办”从“举一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”转化，要求通过一个典型案例带动一片治理。“未诉先办”要求责任主体主动巡查调研，在群众投诉前发现问题、解决问题。对于群众多次来电的高频问题、重点领域，街道党工委、办事处要开展专项治理;对于市民投诉比较集中的街道和乡镇，由市政府牵头推进专项整治，切实提升辖区内的治理水平。

三、赋权与整合：城市基层治理的有效抓手

总结中央和北京市关于城市基层治理的政策定位，可以看到一种“赋权+整合”的政策导向：一是推进向基层赋权，实行城市治理重心下移、资源下沉，提升街道办事处的统筹协调能力，提升社区组织的集体议事能力;二是在党建引领下，在多元主体之间构建整合共治机制，提升条块联动、社会联动能力。

城市治理向基层赋权，涉及街道赋权和社区赋权两个层面。其中，街道赋权即推动治理重心下移，推动人员编制、权力配置、资源配置向街道办事处倾斜。在这方面，北京市实施“吹哨报到”改革，赋予街道办事处7项职权，包括统一领导、指挥调度区政府工作部门的派出机构;参与辖区有关设施的规划编制、建设和验收;对涉及辖区的重大事项和重大决策提出意见和建议;指挥调度区政府工作部门开展联合执法;对涉及多个部门协同解决的综合性事项进行统筹协调和考核督办;统筹管理和安排下沉人员、资金;统筹协管员日常管理。

社区赋权即构建社区议事平台，支持居民通过协商议事方式参与决策，实现社区事务自我管理、自我决策、自我服务、自我监督。社区事务属于小规模的公共事务，具有复杂性和公益性特征，不同社区的资源筹集能力具有差异性，社区服务的供给方式和质量也有差异性。有效的社区治理需要构建议事平台，允许利益相关者参与进来，彼此在互动交流中倾听对方诉求，进而相互调适，寻求大家都能接受的问题解决方案。可以说，没有多方参与的议事平台，缺少富有效率的集体决策机制，社区多元共治就难以有效运作起来。

城市基层治理既要对法定主体进行赋权，提升行动者的可持续运作能力，也要在多元主体之间构建跨界整合机制，动员各方力量参与社区治理，提升多方共治的协同性和联动性。多方共治由行動者自行提供规则，通过集体议事的方式进行公共决策，提供互惠性的社会服务。构建整合共治机制，需要建立集体选择的制度安排，确保受规则影响的绝大多数人都有权参与规则的制定和修改。同时，整合共治也要建立监督机制，对行动者及资源使用进行监督，建立冲突解决机制，使参与者能够通过低成本的协商机制来讨论并解决相互之间的冲突。

在社区治理的多元主体中，物业企业根据合同约定提供物业服务，业主委员会代表业主利益，向有关方面反映业主的诉求，监督物业企业履行合约，并基于多方共治原则，组织社区居民提供志愿性质的公益服务。在行动主体数量众多的情况下，社区治理需要发挥基层党组织的领导作用，构建一种整合机制，提升社区议事效率，引导各方在协商中增进共识，制定互惠性规则，在规则引导下开展合作行动。与权力导向的权威治理相比，规则导向的整合共治是一种成本较低、回应性较强的制度安排。当然，整合共治也不是“万能药”，也具有自身的局限性。对于社区共治无法解决的问题，政府系统仍需提供支持，帮助社区化解难题。

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党的十九届四中全会提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。与党的十九大报告相比，十九届四中全会在关于社会治理体系论述中，加入了“民主协商”的内容。提升社会治理的民主协商性，既要支持社区组织发展，也要构建议事平台，将社区服务的提供者、享用者、监督者纳入进来，制定社区议事规则，构建党建引领、规则主导的整合共治体系。

四、提升首都基层治理能力的路径选择

贯彻落实党的十九届四中、五中全会精神，构建首都城市基层治理新格局，可基于“赋权+整合”的双重导向，构建社区议事平台，将物业服务企业和业主委员会纳入基层治理体系，完善社区议事机制，让多元共治更好地运转起来。

第一，推进社区赋权，设置居住小区议事会，提升小区治理的协商民主性。随着经济体制改革的推进，社会结构发生了深刻变化，利益格局发生深刻调整，公众的权利意识、参与意识显著增强。面对社会环境的显著变化，社区治理需要推进社区赋权，支持居住小区成立议事会，通过民主协商机制制定议事规则，在对话中倾听各方诉求，在交流中集聚共识，形成各方都能接受的解决方案。为此，城市基层治理要将议事能力建设纳入培训计划，引导居民制定并遵守议事规则，提高协商议事能力。

第二，合理界定物业企业的性质，将物业管理纳入城市基层治理体系。随着市场化改革的推进，城市基层治理格局发生了很大变化。为了落实属地管理责任，街道将不少事务交给物业公司。作为一个专业化机构，物业公司在城市社区治理中的作用日益凸显。物业公司实行企业化运作，具备专业化和效率优势。与社区社会组织相比，物业公司的运作效率更高。物业公司聘有全职工作人员，具有专业化团队，在管理和服务上也具有优势。更好地发挥物业公司的作用，需要合理界定物业公司的性质。物业企业提供的服务具有公共性和自然垄断性，属于小规模的公共服务。城市居住小区具有多样性，不同小区对物业公司的需求具有差异性，决定了物业服务具有多重属性。高档商品房小区的物业服务可定位为商业性服务，而老旧小区的物业服务则具有准公共服务性质。近年来，一些地方将物业公司定位为社会企业，它们享受一定优惠政策，并承担政府交办的任务。这种以解决社会问题为导向的界定，更有利于将物业企业融入基层社会治理体系。

第三，基于社会企业的性质定位，在老旧小区引入物业服务。针对老旧小区存在的突出问题，政府有必要出台扶持性政策，通过政府与企业合作的方式，在老旧小区引入物业服务。老旧小区的物业服务具有准公共服务性质，其功能介于商业服务和公益服务之间，政府可基于社会企业的性质定位，对其赋予相应的权利和责任，提供优惠政策或经费补助。在政企合作中，政府可制定物业服务的基本内容、收费政策、评价标准和补贴标准，通过购买服务、物业联盟、国企兜底等方式，将物业企业引入老旧小区。在推进中，可基于循序渐进原则，明确底线标准，按照“先尝后买”方式，引导居民树立物业服务付费的理念，实行 “先服务后收费”“先分项后综合”“先扶持后自立”，推动老旧小区从“失管”走向 “托管”，从自我管理的物业走向专业化物业服务。

第四，发挥业主委员会的作用，构建对物业服务的常态监督和协调机制。当前，社区居民对物业服务的投诉较多，而业主委员会是监督和协助物业企业履行物业服务合同的法定机构。提升住宅小区治理能力，有必要成立业主委员会，将物业服务企业和业主委员会纳入社区治理体系。业主委员会负责监督物业服务企业履行合同，督促业主缴纳物业服务费用，协调业主与物业企业、业主与业主之间的关系，组织居民参与社区事务，提供志愿服务。

第五，建设社区议事平台，提升党组织在住宅小区治理中的整合能力。住宅小区治理需要坚持党建引领，构建“1+2+N”社区议事平台，将多方主体纳入进来，形成党建引领的常态沟通、协调和决策机制。其中，“1”是指社区党组织/居委会;“2”是指物业服务企业、业主委员会;“N”是指其他利益相关者，包括社会组织代表、驻社区单位代表、居民代表等。依托社区议事平台，整合多方力量及资源，有利于提升社区问题应对能力。

第六，依托社区议事平台，制定共同遵守的社区规约，推进规则主导的社区治理。城市住宅小区具有多样性，除了商品房小区外，还有公租房小区、安置房小区、老旧小区等类型。不同小区对物业服务的要求具有差异性，政府无法制定统一的物业服务标准或供给模式。提升社区治理能力，需要依托小区议事平台，支持居民通过协商议事制定小区规约，为小区治理提供共同遵守的基本规则。小区规约需遵循互惠原则，确保各方都能从集体行动中受益。互惠的规则有利于促进社会合作，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的格局。

编后

习近平总书记指出：“基础不牢，地动山摇。”城市基层治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要基础，也是直接体现国家治理能力现代化水平的重要方面。本刊编委、中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山教授，从北京市“接诉即办”机制快速解决市民诉求切入，系统分析了推进基层治理面临的新挑战，梳理了深化基层治理的政策导向，建议将“赋权与整合”作为实施基层治理的有效抓手，构建首都城市基层治理新格局。具体而言，即通过基于“赋权+整合”的双重导向，在社区层面建立议事协调平臺，把物业服务企业和业主委员会纳入基层治理体系，建立党建引领、规则主导、群众自治的整合共治体系，进一步推动城市治理重心下移、资源下沉，提升基层统筹协调能力和社区集体议事能力。

作者简介

杨宏山，中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师，全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会副秘书长，兼任中国行政管理学会理事、全国政策科学研究会理事、北京城市管理学会理事、《城市管理与科技》编委。主要从事公共政策理论、城市管理、社会治理等领域的研究工作。主要学术作品包括《转型中的城市治理》《数字化城市管理模式》《府际关系论》《经济全球化与政治发展》《当代中国政治关系》等专著，《城市管理学（第3版）》《公共政策学》等教材，以及译著《城市管理学：美国视角》;在《公共管理学报》《政治学研究》等学术期刊发表论文100多篇。主持国家社科基金重大项目“中国特色政策试验与政府间学习机制研究”，北京市社科基金重大项目“中国地方政府的政策创新机制研究”等多项课题。获得霍英东教育基金会高等院校青年教师奖、北京市高等教育精品教材奖、中国人民大学“优秀科研成果奖”、中国人民大学“十大教学标兵”等奖励和荣誉称号。