公办高职院校混合制二级学院体制机制建设问题与路径探索

■ 何林海，刘滢

(湘潭医卫职业技术学院，湖南 湘潭 411102)

近年来，国务院、教育部和各省先后出台《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》等一系列加快职业教育发展的文件，明确提出鼓励高职院校开展混合所有制办学改革。对于公办高职院校来说，试点建设混合制二级学院不触动学校的公办属性，也不改变公办院校的法人性质，政策风险相对较小。从社会资本方面考虑，参与混合制二级学院建设投入可控，参与权和话语权更高。通过对各高职院校已经开展的项目调查发现，混合制二级学院有利于混合制改革的推进和试行，是目前开展混合制办学的主流模式。

从管理学的角度来说，管理体制主要是指双方或多方如何组织、权力如何分配、构建什么样的权力架构的问题。机制是指组织结构或工作系统各部分之间相互作用的过程及方式，一般表现为微观的制度和政策。从混合制二级学院的建设来讲，管理体制就是“如何混”的问题，管理机制就是“如何管”的问题。公办高职院校在现有法律法规和相关政策框架下，如何建立与混合所有制相适应的组织构建和运行机制，才能有利于双方或多方投资主体合作长期稳定发展，是摆在高校和社会资本面前的一个重要课题。

一、管理体制和运行机制存在的问题

（一）管理体制方面的问题

1.多元治理结构的建设问题。混合制二级学院因涉及到产权主体的多元化和不同资本的交叉投入，必然要求建立与多元化产权相适应的新的治理结构和内部管理运行机制。目前，发展成熟的混合制二级学院一般都建立了董事会或理事会机构。混合制二级学院的董事会、理事会按照什么原则设置，它们与学校党委之间是什么关系，是公办高职院校混合制二级学院治理模式建设中普遍要面对的问题。

2.社会资本对资金的管理监督问题。混合制二级学院没有资格设置独立账户，只能在学校账户内进行资金使用，这为社会资本有效把控混合制二级学院的经费开支增加了难度。为提高社会资本参与混合制改革的兴趣，同时避免高职院校以自身利益为出发点，对混合制二级学院资金使用把关不严的情况，必须给予社会资本更多对资金使用的监督权和管理权。目前，混合所有制高职院校运行机制尚未形成有效监督，可能出现决策权、管理权、监督权同化的情况[1-4]。如何从管理体制上初步建立有效的监管模式，给予社会资本更多话语权，使资金的使用更符合双方合作初衷，是混合制二级学院建设中要解决的关键问题。

3.社会资本有效参与学校管理问题。混合制二级学院的一个重要功能是为社会资本培养符合其需要的技术人才，社会资本也必然要参与学校管理和人才培养的各个环节。但学校的管理和运行有其科学性、规律性和专业性，并不是社会资本熟悉的领域。例如在专业建设、课程设置、师资队伍建设、教学效果评价、学生管理等方面，社会资本即使全部参与也很难起到主导作用，更多的会是跟随。如何从体制设计上确定某些关键环节由社会资本为主来进行管理，使不同资本的合作实现管理效益的最大化，是混合制二级学院进行体制设计时必须考虑的问题。

（二）运行机制方面的问题

1.投入机制。根据现有法律政策，公办高职院校的混合制二级学院不能注册为独立法人。公办院校如果以土地、设备、场所进行投入，将可能涉及国有资产评估、保值增值等问题。社会资本投入学校以后不能撤资，办学结余必须全部用于办学，社会资本投入也有顾虑。

2.人事管理机制。公办高职院校具有事业单位法人身份，在混合所有制改革前，公办高职院校下设的二级学院的正式职工拥有事业编制。改革之后，混合制二级学院的管理人员，公共课、专业课教师身份如何界定，包括对企业委派来校的人员采取什么样的人事管理制度，也是混合制二级学院运行中必须建立的关键制度。

3.产出机制。社会资本把本可以在其他方面获取利润的资金、设备投入办学活动，必然会有一定的投资预期和获利要求。但是公办高职院校属于公益二类非营利性的事业单位，其下属的二级学院的属性也必然是非营利性的。非营利性办学组织不得取得办学收益。社会资本在办学过程中可以以何种合作方式获得哪些方面的收益，是混合制二级院校有效运行要解决的普遍问题。

二、管理体制和运行机制建设路径

（一）管理体制建设路径

1.建立基于股权的三级管理体制。现代法人制度的核心要素是法人治理结构，混合制二级学院的建设过程，实际上也是法人治理结构完善的过程。根据现代法人治理中的所有权、决策权、执行权和监督权等权力，既适当分离又相互制衡的原则，混合制二级学院治理结构可以按照三个层级进行设置（见图1）。第一层级是由社会资本与学校双方共同组成的董事会，负责重大事务的沟通和决策；第二层级是由双方人员组成的二级学院理事会，是董事会的常设机构，与董事会存在委托代理关系，代表董事会行使权力；第三层级是以双方人员共同组建的二级学院管理层，负责混合制二级学院的日常管理工作。同时，在董事会下设立监事会，对董事会负责，对理事会和二级学院的工作进行监督。

图1 混合制二级学院三级管理体制

第一层级的董事会应按照各方的出资比例协商各方代表人数，同时还应设置若干独立董事，按照“1人1票”的原则对重大事项进行决策，以防“一股独大”的情况发生。第二层级的理事会可以按照社会资本出任理事长、校方人员出任副理事长，社会资本人数多于校方人数的原则进行安排，以保证社会资本的话语权和责任担当。理事会下可设立专业建设委员会、绩效考核委员会等专门工作机构。第三层级的二级学院院长人选采取公开招聘的方式，由具有丰富学校管理经验的人选担任。二级学院管理层中必须安排1位社会资本人员担任副院长职务，参与二级学院的各项管理工作。此外，董事会下设的监事会由社会资本人员、学校人员、行业专家、校外教育专家、双方职工代表组成，实行1人1票制，监事会负责人由社会资本高层管理人员担任。

2.合理设置董事会（理事会）的权力属性。如果完全按照股份制的企业运作模式，将董事会作为混合制二级学院最高权力机构，势必与现有学校管理体制不相融合。从治理角度来看，学校治理可以分为内部治理和外部治理。在引入社会资本之前，公办院校的办学主体是政府，学校的内部治理最高决策机构当然是学校党委。当引入社会资本之后，混合制二级学院的办学主体不再是单一的政府主办，混合制二级学院也不再是单纯的学校内设二级机构。原来应该属于学校外部治理元素的社会资本党委（董事会），成为了学校内部治理的主体之一，而不能再将其放置在参与者的地位。

根据以上分析，双方共建的董事会（理事会）不应该是决策机构，而是在双方合作《章程》下运作的执行机构，必须接受学校党委和社会资本董事会（党委）的双重领导（见图2）。二级学院董事会（理事会）的日常管理都应在双方签订的《章程》和协议框架内运行，遇到不能解决的重大问题，可采取合议决策机制。董事会（理事会）内的社会资本代表和学校代表将问题分别提交学校党委和社会资本董事会（党委），采取双方领导层一事一议或者定期会商的方式解决。这样的体制架构与现有公办院校的管理体制才能有效融合，以减少与避免不必要的决策权归属的矛盾。

图2 混合制二级学院内部治理结构

混合制二级学院则由学校党委委派1名总支书记，分管党建工作、思想政治工作和学生管理工作，牢牢把控二级学院的办学方向，以保证学校党委对办学方向的把握。

3.“监事会+副院长”结构有效监管经费开支。首先，由社会资本人员、学校人员、行业专家、校外教育专家、双方职工代表设置监事会，监事会对董事会负责，对理事会和二级学院进行监督。监事会有权监督混合制二级学院的资金使用方向和使用范围，对二级学院三重一大问题有权参与和提出意见建议。对于有争议的开支项目，由二级学院提交监事会进行审议。只有社会资本对资金使用拥有一定话语权，才能保证混合制二级学院运行和合作的长期性和稳定性。其次，混合制二级学院必须设置1位社会资本人员担任副院长职务，参与二级学院的各项管理工作，并对二级学院的开支具有签字和把关权。

4.社会资本重点把控“入口”“出口”。目前，混合制二级院校的建设目标大都是培养社会资本需要的人才，社会资本可以参与人才培养的“入口”“过程”“出口”等环节。但是，如果对学校管理、专业建设、学生管理工作不太专业，社会资本对于混合制二级学院的管理重点可以放在对专业人才培养的“入口”和“出口”的监督和管理方面。首先，社会资本应对混合制二级学院的生源提出具体要求，并负责对生源情况进行审核，参与学校的单独招生和高考录取工作，以保证录取的学生达到社会资本的用人基本素质需求，把好“入口”关。其次，社会资本要对专业人才的毕业标准提出具体要求，并在合作协议中对专业人才培养的合格率提出最低控制线，把好专业人才的“出口”关。学校可以让社会资本在人才培养质量和最终结果上享有“评价主体”话语权，严格按照毕业标准对人才培养结果进行监督和认定，并由此决定支付校方人力培养成本的数量和比例。这样既保证了社会资本对混合制二级学院的有效把控，又能保证混合制二级学院的培养效果。

（二）运行机制建设路径

1.分阶段资产投入机制。混合制二级学院的举办中，各方会存在相互适应磨合的过程，资产的投入可以根据磨合情况分阶段进行。在合作初期，学校以土地、场所、设备等入股，企业以技术、场所、设备等入股。可以依据“谁投资谁所有”的原则，保持设备、场地等有形资产所有权不变，仅以使用权入股，现有股份作为虚拟权益在未来注册独立办学机构时兑现。合作期间如果产生了合作成果，合作成果的所有权按照双方约定执行[2]。如果双方合作良好，并有进一步推进混合制改革成果的意愿和可能，则学校以场地、教学设备、教师等入股，社会资本以资金、设备、人员和知识产权等入股，按照独立法人的架构进行运作，开展独立核算和自负盈亏。

2.分类人事管理机制。混合制二级学院人员由管理层人员、一般工作人员和教师组成，宜针对不同类型人员采取不同人事管理模式。管理层由理事会推荐，其中的校方人员由学校党委发文任命，社会资本人员由社会资本党委（董事会）发文任命。对于混合制二级学院工作人员，总的原则是双方人员的隶属关系不变。对于不同类型的教师，实施不同的人事管理制度。一是公共课教师，人事关系由学校管理不在二级学院；二是专业课教师和一般工作人员，由学校招聘，二级学院使用，其人事档案关系在学校，以保证其身份的合法性和稳定性。以上两类人员除依法获得财政支付的工资报酬，二级学院还按高于学校其他二级学院的水平，依据课时量支付课酬费用，这样可以在一定程度上提高校内教职工参与混合制二级学院教学工作的积极性；三是由社会资本聘用的专业技术人员，采用定期驻校授课，定期回企业工作的管理模式，以保证授课质量的同时保证企业人员的利益。

3.混合型回报机制。混合制办学的主要功能是培养人才，而不是一味追求盈利和经济效益，社会资本的主要回报也应该是定制化培养相匹配的技术人才和人力资源。虽然不能为社会资本提供资金和资产产生的利润收入，以及资金和资产的保值和增值收益，但是可以提供以下收益：技术性收益，包括促进企业技术人员的知识更新和整合，借外界的科研力量开展技术攻关，给企业带来新的理念和活力，给企业带来新的技术以及为正式员工提供在职培训的机会；成本收益，包括满足季节性和特殊项目的用工需要、降低用工成本。学校也可以通过低于市场价格或无偿为社会资本提供土地、场所、设备等，使社会资本获得部分收益。同时，还可以采用PPP模式由政府、院校与社会资本开展二级学院基础设施建设，将设计、投资、建造、维修以及实训基地租用等多种服务打包交由社会资本方，使社会资本获得合理收益。

三、结语

由于每所学校的具体情况不同，与学校开展混合制二级学院建设的社会资本也千差万别，试图找到一种对所有院校都适合的、统一的混合制二级学院运行的体制机制是不现实的。各院校需要在理论和实践中继续积极探索基于产权合作的紧密型混合所有制二级学院，用足、用活现有政策，激发行业企业参与职业教育的内生动力。改变现有的普遍采取的松散混合所有制办学模式，以产权制度改革为突破，以利益共享机制建设为基础，建设具有实质效果的紧密型混合所有制办学模式。