“无废城市”建设背景下一般工业固废管理对策——以重庆市主城区为例

吴昊，刘宏博，蔡洪英，周奇，周炼川，田书磊∗

(1.中国环境科学研究院，北京 100012；2.重庆市固体废物管理中心，重庆 400017；3.重庆市生态环境科学研究院，重庆 401147)

工业固体废物是指在工业生产活动中产生的各种废渣、粉尘及其他废物[1]。一般工业固废是指未列入«国家危险废物名录»或者根据国家规定的鉴别标准和鉴别方法判定不具有危险特性的工业固体废物。随着我国工业经济的飞速发展，一般工业固废数量急剧增加，其种类繁多，资源属性低，再生利用产品附加值不高。据«2019 年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报»统计，2018 年全国200 个大、中城市一般工业固废产生量为15.5 亿吨，综合利用量8.6 亿吨，处置量3.9 亿吨，贮存量8.1 亿吨，倾倒丢弃量4.6 万吨，一般工业固废综合利用量仅占利用处置量的41.7%[2]。一般工业固废通常具有隐蔽性、长期性、延迟性[2]及不易降解等特性，若管理不当，极易对土壤、水体和大气造成环境污染，甚至通过食物链危害人体健康。因此，亟须加强对一般工业固废利用处置过程的污染与环境风险控制。

开展“无废城市”建设试点是党中央、国务院作出的重大战略部署，是深入贯彻习近平生态文明思想和全面落实全国生态环境保护大会精神的具体行动。“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减小填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，最终实现整个城市废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标[3]。推动“无废城市”建设是解决我国一般工业固废的一项重要抓手和举措。

2019 年5 月，重庆市主城区(渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区以及两江新区)入选国家“无废城市”建设试点[4]。重庆市作为我国重要工业城市，在城市工业快速发展的同时也产生了大量一般工业固废[5]。本文以重庆为例，结合重庆市主城区“无废城市”建设试点工作方案，重点介绍在“无废城市”建设背景下，重庆市一般工业固废产生及综合利用管控措施，为我国“无废城市”建设试点工作提供参考。

1 重庆市主城区一般工业固废产生及利用处置情况

1.1 一般工业固废产生及综合利用现状

图1 为2015—2018 年重庆市主城区一般工业固废产生及综合利用情况。由图中可知，随着工业发展重庆市一般工业固废呈现逐年递增趋势，2018 年产生量高达166.41 万吨，较2017 年同期增长58%。其主要原因是生产钛白粉的企业搬迁入园后，企业年产钛石膏50 余万吨，对一般工业固废产生量贡献较大。其综合利用率呈先升后降趋势，2015—2018 年一般工业固废综合利用率分别为95.22%、97.91%、61.33% 和44.39%，原因是一般工业固废的现有利用处置能力不足以承载一般工业固废的过快增长，未能实现全量综合利用。

图1 重庆市主城区一般工业固废产生及综合利用情况

1.2 一般工业固废类别及来源分析

重庆市主城区一般工业固废来自化工行业、铝冶炼行业、垃圾焚烧发电行业、装备制造行业、汽车制造行业及电子行业，种类主要包括粉煤灰、炉渣、冶炼废渣、污泥及其他。2018 年重庆市一般工业固废类别及产生、利用情况见表1。

表1 重庆市一般工业固废主要类别

注:按照一般工业固废分类，钛石膏被列入其他类别。

从重庆市环境统计数据看，2018 年重庆市主城区一般工业固废利用情况差异巨大。目前仅有冶炼废渣大部分得到了综合利用，冶炼废渣综合利用率高达95.89%，但其产生量占比较小，不足1%；污泥综合利用率较低，为24.21%；其他废物产生量占比高达79.37%，但综合利用率不足50%。主要原因是重庆市主城区的汽车制造业、电子行业、装备制造业、化工行业等行业产生的一般工业固废量(其他类别)占比较高，主要包括金属冲压边角料、包装材料、钛石膏等。冲压边角料、包装材料等固体废物实现了综合利用，但钛石膏产量大，且采用堆存方式，未能实现全量综合利用，导致重庆主城区一般工业固废综合利用率低，没有如期实现我国工业固体废物综合利用率到2020 年达到73%的基本目标[6]。

2 存在的问题及原因分析

2.1 管理制度有待完善

我国固体废物管理工作起步较晚、基础相对薄弱，面临的形势比较严峻[7]。重庆市作为工业城市，虽然先后印发出台了«重庆市人民政府办公厅关于进一步加强环境监管执法的通知»«重庆市环境保护工作责任规定(试行)»«重庆市环境保护督察办法(试行)»«重庆市党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)»等制度文件，加强了对固体废物的管理，但相对于针对危险废物建立的相对完善的全流程管理制度体系，一般工业固废的管理制度体系建设相对滞后，管理体制机制不畅[8]。一般工业固废减量化、资源化、无害化监督管理职能分别分散在不同的管理部门，相关部门的管理缺乏明确的管理制度及具体的实施操作细则，尚未实现有效的全过程管理。

2.2 产业准入尚需加强

2012 年，重庆市制定颁布«重庆市工业项目环境准入规定»，对工业项目排放污染物必须达到国家、地方规定的污染物排放标准和资源环境绩效水平提出了相关要求，但缺少对具体行业的一般工业固废产生强度要求，影响到产业布局的合理性，产业链上下游关联度脱节，造成2018 年一般工业固废产生量增幅较大。

2.3 综合利用市场促进机制有待提升

重庆市印发«重庆市科技投融资专项补助资金管理办法»«重庆市产业技术创新专项资金管理暂行办法»等文件，但不是重点面向一般工业固废综合利用领域，对一般工业固废综合利用激励效果不明显[9]。此外，大量具有较高回收价值的固体废物由于回收成本高或收益率低等原因而不能被回收利用，造成一般工业固废综合利用市场发展缓慢。如钛石膏，其含水率高(游离水含量一般可达40%～60%[10])，处理费用一般高于回收利用后所产生的价值[11]，因目前缺少合理的综合利用政策引导与激励措施，其高效利用路径遇阻，产品尚未得到市场认可。

2.4 综合利用标准体系及技术亟待突破

重庆市一般工业固废综合利用尚存在诸多技术瓶颈。一是一般工业固废综合利用标准体系尚未健全。尤其在钛石膏综合利用方面，国家、地方和行业尚未建立相关的利用处置技术规范和综合利用产品标准体系，缺少可以实施的产业政策和技术方案。二是企业对工业固体废物的综合利用技术研发投入不足，缺少提高一般工业固废利用附加值的重大设备和技术[12]。三是从事工业固体废物综合利用的企业多以中小型为主，产品附加值低，缺乏市场竞争力[13]。

3 结论与对策

3.1 完善管理制度，提升管理水平

开展重庆市固体废物污染防治立法调研，发挥重庆市地方立法权优势，提出部门分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理体制机制。修订«重庆市环境保护工作责任规定»，厘清一般工业固废管理过程中部门协调的关键问题，明确一般工业固废从产生、运输到处理处置全流程在发展改革、工业和信息化、生态环境、交通运输等不同部门的管理边界，厘清机制体制，落实责任主体，加强部门联动，建立信息共享机制，探索解决一般工业固废底数不清、资源化利用过程监管缺位等管理瓶颈和问题。

3.2 提高产业准入门槛，倒逼绿色升级

严格环境准入，结合工业和信息化部发布«产业转移指导目录(2018 年本)»，修订«重庆市工业项目环境准入规定»，在新建、改建、扩建工业项目中补充行业一般工业固废产生强度指标，在行业资源环境绩效水平限值中明确一般工业固废产生强度限值。

研究一般工业固废“以用定产”策略，一方面倒逼企业主动消纳其所产生的固体废物，促进工业发展循环可持续；另一方面积极引导固体废物产生企业建立完善内部激励机制，以企业为主体，支持固体废物利用企业和项目建设，推动企业采用先进的清洁生产技术，从源头减少固体废物产生量。

3.3 激发市场活力，拓宽综合利用资金渠道

坚持政府引导、市场为主、公众参与的原则，建立政府、企业、社会多元化投入机制，鼓励银行等金融机构对环境保护项目提供信贷支持，建立循环经济融资支持平台，拓宽融资渠道，创新重点领域固体废物投融资机制，加强政府、银行、企业信息对接，引导和鼓励社会资本加大对固体废物综合利用设施建设的投入力度，实现企业资金、风险基金、金融投资等多元化有效投资格局。

3.4 提升科技支撑能力，促进综合利用

随着国家对环境及资源综合利用的重视，标准的技术指标也必须随着技术发展、形势的要求不断更新[14]，以期建立健全重庆市一般工业固废综合利用标准体系，比如逐步建立钛石膏综合利用技术规范及后延产品的质量控制标准体系，既能规范管理，又能推动钛石膏综合利用产品顺利、安全进入市场。

在资源综合利用领域和环境保护技术装备领域，以重庆高校及科研机构为依托，市场主导和政府引导相结合、培育一批成套技术设备骨干企业，不断拓展环境保护的优势领域。借助产学研，加快一般工业固废综合利用技术研发进度，尝试引进高附加值的产品生产技术。同时，加快引进工业共生项目，促进企业加快一般工业固废的资源综合利用技术开发和设备引进。