美国湿地补偿银行制度经验对我国滨海湿地生态补偿的启示

张健，刘倡，陶以军，于平

(国家海洋信息中心，天津 300171)

近年来，由于经济发展的需要，大量湿地被不合理利用，导致湿地环境被污染、水资源被过度利用、生物多样性减少、湿地功能降低，甚至一些湿地已经消失。原国家林业局第二次全国湿地资源调查结果显示，2003—2013 年期间，湿地面积减少了339.63×104公顷，致使我国径流季节变化增大、生物多样性减少、生态环境恶化，甚至造成气候失调。2016 年，国务院印发«湿地保护修复制度方案»，明确了到2020 年实现全国湿地面积不低于8 亿亩(约5333 万公顷)的总量管控目标，要求湿地开发者按照“先补后占、占补平衡”的原则使用湿地，并提出“建立退化湿地修复制度、明确湿地修复责任主体，对未经批准擅自开发湿地的，能够确认责任主体的，由其自行开展湿地修复或委托具备修复能力的第三方机构进行修复”的管理政策构架。基于国家对湿地的新一轮政策管理，探讨如何加快湿地修复补偿，推进湿地修复的市场化运作，成为当前提升湿地管理政策绩效亟待解决的重要课题。

1 美国湿地银行主要经验

20 世纪70 年代以前，美国政府为追求经济利益鼓励人们开发湿地，导致湿地大量减少和退化。随着湿地重要性日益凸显，美国政府开始注重湿地保护，此后的法律和政策逐步细化了开发者损害补偿的义务，建立了湿地补偿银行制度。湿地补偿银行制度不仅有效保障了美国湿地资源及其生态功能的动态平衡，还吸引了大量私人资本参与湿地修复，推动了湿地修复技术的进步和湿地修复产业的发展，其相关经验值得我国研究与借鉴。

湿地银行是湿地银行建设者通过修复和保护湿地创造“湿地信用”，然后将湿地信用以市场价格出售给湿地开发者并从中盈利的市场化补偿机制[1]。例如，自1990 年起，美国湿地银行数量不断增长，至今已有2000 多个，基本覆盖全美各州，在湿地补偿与保护中发挥着重要作用。美国湿地银行的本质是政府监管下的异地补偿。湿地银行有三个参与主体，即湿地开发者、银行建设者与银行监管者。三者严格按照法定的规则进行湿地的建设、审查与交易。

(1)湿地开发许可取得:为控制湿地损失，美国规定湿地开发利用必须遵守“避免—最小化—补偿”的治理顺序。其中，“避免”即开发者必须优先考虑避免破坏湿地；“最小化”即若无法避免，必须将损害最小化；“补偿”指对无法避免且已最小化的不利影响，须按照湿地“零净损失”要求，通过先补后占来补偿对湿地造成的破坏。美国法律规定，从事湿地开发活动必须取得许可证，若对湿地的破坏无法通过补偿方式抵消，则不能获得许可证审批[2]。

(2)“湿地银行”申请设立:湿地银行建设者在政府或相关部门指导下选取适合湿地建设与恢复的场址，并制定科学合理的湿地建设方案，然后向美国陆军工程兵团提出建设申请。该工程兵团组织成立联合审核小组，针对湿地建设的目标、服务范围、技术方法、监测评估与长期管护等内容进行审核。如果审核通过，建设者须与工程兵团签署具有法律约束力的湿地银行协议并按要求严格执行湿地建设，通过验收后才能取得“湿地信用”[3]。

(3)“湿地信用”确认交易:科学合理的湿地信用确认，才能保障市场化的补偿交易顺利进行。美国“湿地信用确认标准”包括基于面积和基于功能两种方法[4]。前者通过对湿地面积进行测量，按不同比率折算湿地信用，不同类型湿地和不同湿地修复途径所产生的湿地信用均有不同，该方法较简洁高效但相对粗略；后者通过评估湿地银行的生态功能来确定湿地信用，选取景观支持、水环境、群落结构等指标进行专家评分，并通过算式得到湿地信用转换比率，该方法较科学合理但相对复杂低效。

(4)湿地银行长期管理:湿地银行需要长期的管理和维护，如控制外来入侵物种、维持湿地水源结构以及确保湿地用途不发生改变等。湿地银行信用交易完成后，湿地银行建设者仍然对其建设与修复的湿地负有长期管理责任，包括提供资金支持。一般情况下，“湿地信用”全部卖出的湿地银行，经政府部门批准，可将其湿地银行的长期管理责任移交给政府部门、私人土地管理者或非政府组织等实体组织[5－6]。

总之，美国通过创建湿地开发许可证以及“先补后占”的政策制度，为湿地补偿银行交易市场的产生创造了前提条件。政府通过建立完善的湿地银行建设、交易与管理规则，保障了湿地银行市场机制每个环节的顺利运行。通过湿地银行制度运转，美国基本实现了湿地“零净损失”目标，且有效吸引了社会资本参与湿地保护，客观上减少了政府公共投入，推动了湿地保护修复产业的发展，相关经验值得学习与借鉴。

2 我国开展滨海湿地银行的可行性分析

2.1 自然本底与需求分析

(1)自然本底:美国滨海湿地面积约4000 万英亩[7](约1618.7 万公顷)，占美国湿地面积的38%，2002—2014年期间，年均开发面积约0.8 万英亩(约0.3 万公顷，占全国湿地开发面积的10%)，年均补偿滨海湿地约1.1 万英亩(约0.45 万公顷，占全国湿地补偿面积的8%)[8]，市场化的补偿方式在美国发展方兴未艾。根据第二次全国湿地资源调查结果[9]，我国滨海湿地面积为579.6 万公顷，占全国湿地面积的12.4%。其中，约38.4%被纳入海洋生态红线管理，约3%被围填海项目占用，因此，初步判断我国潜在可供开发的滨海湿地面积约340 万公顷。与美国相比，我国滨海湿地面积虽然较小，但仍具有一定的开发利用潜力。

(2)需求分析:2016—2018 年，随着«围填海管控办法»«海岸线保护与利用管理办法»«关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知»等陆续出台，我国围填海总量逐年降低。2019 年至今，全国重大战略项目围填海共审批2 个，面积共约370 公顷，参见图1。

图1 2002—2018 年我国审批围填海面积情况

虽然我国已严控新增围填海项目，但围填海存量的闲置问题较为严重，闲置率为42.9%。原因主要为以下几点:一是围填海成本低。现行海域使用金征收标准自2007 年颁布实施，一直到2018 年都未作调整，海域使用价格严重偏离正常价格。二是审批监管不严。地方政府普遍存在化整为零、分散审批现象，将应由国家审批的项目变为地方直接审批。三是不符合实际需求。部分地区脱离实际需求盲目填海，后续又缺少利用规划，致使部分已填海域用途功能无法明确，造成土地闲置。四是企业自身影响。国家产业政策调整、资金短缺、成本上升等原因也可能导致原项目难以实施，造成海域闲置。

围填海存量问题目前仍缺少具体的解决方案，但总的原则是集约节约利用并注重生态修复:一是加快开发利用，监督指导海域使用权人加快妥善处置，并积极创造条件引导符合国家产业政策的项目消化存量围填海资源。二是进行必要的生态修复，由省级自然资源主管部门监督指导海域使用权人开展围填海工程生态建设，修复受损生境。

美国在20 世纪中叶也经历了湿地开发的盲目与无序阶段，直到美国实施湿地开发许可和占补平衡制度以后，湿地开发受到约束，美国滨海湿地开发数量逐年减少并趋于稳定，基本可以保证开发一块，补偿一块，达到了开发与补偿的平衡状态。参见图2。

图2 2002—2014 年美国开发滨海湿地面积情况[10]

从根本来说，不管我国还是美国，对于滨海湿地开发与利用的需求一直都有，但是美国采取了更具灵活性的占补机制，既满足了湿地开发需求又遏止了湿地损失。对我国而言，随着围填海存量的不断消化及海洋经济的蓬勃发展，港口用海、工业用海、城镇建设用海等带来的围填海需求仍会不断增加，当下的围填海禁令不可能一直持续。此外，当前我国湿地面积为5360.26 万公顷，距离8 亿亩(约5333.33 万公顷)控制线[11]仅一步之遥。因此，从满足开发利用需求与保障湿地总量不减少来说，实施滨海湿地银行既可行又十分必要。

2.2 制度条件分析

(1)湿地占用补偿制度:湿地占用补偿制度是美国湿地银行政策得以实施的基础，其具有两大特点:一是具有法律保障。«清洁水法»第404 条明确开发湿地需要补偿其对湿地产生的不良影响，不能补偿的，则不予许可开发。二是强制以湿地形式进行补偿。1988 年，时任美国总统提出了占补平衡的明确政策目标，即“零净损失”，要求占用的湿地必须得以补偿来维持甚至增加湿地总量规模。美国在上述制度出台前，湿地开发商只需要购买土地所有权即可占用湿地，而出台上述制度以后，开发商还须支付可观的补偿费用。以佛罗里达州为例，2013 年的平均土地价格为每英亩2.5 万美元(每公顷约43 万人民币)，而湿地补偿费用为每英亩至少4.8 万美元[12](每公顷约84 万人民币)。因此，湿地占用补偿制度的出台，提升了湿地开发成本，创造了对受损湿地进行修复的市场需求，继而催生了湿地补偿银行这一新的市场化模式和产业。

目前，我国印发的«关于深化生态保护补偿制度改革的意见»提出，要围绕生态文明建设总体目标，进一步推进生态保护补偿制度建设，发挥生态保护补偿的政策导向作用，生态补偿制度的地位不断上升。但同美国相比，我国仍存在一定差距。首先，国家层面尚未有专门的法律对湿地占用补偿制度予以明确。我国滨海湿地开发许可制度包括环境影响评价、海域使用论证等，上述制度旨在采取措施降低项目建设对滨海湿地的影响，并未提出强制补偿要求，开发商基本上支付一笔远低于周边土地价格的费用即可占用滨海湿地(平均每公顷约40 万元)[13]。其次，部分地方政府开展了湿地补偿探索，但湿地补偿形式主要是收取补偿费，并未强制要求以新建湿地形式进行补偿，如山东、广西等地方通过地方立法、制定技术指南等要求海洋工程建设项目占用滨海湿地的，需要缴纳补偿费。整体来说，在我国实施湿地银行政策尚缺乏完备的条件，可以首先在法律法规和政策文件中明确湿地占用补偿制度，并要求采用先补后占方式予以补偿，逐步建立湿地银行的政策条件。在体制上，尽量保持政策的长期一致性，湿地银行只有在已建立的强有力的且得到全面执行的法律与制度保障机制中才能发挥作用，这也是美国湿地银行逐步发展起来的经验历程。

(2)湿地产权制度:产权清晰是美国湿地交易的前提，美国湿地银行的湿地权属涉及水资源管理权和土地所有权两方面，水权主要归陆军工程兵团所有，地权主要归个人所有。建设湿地银行，建设者一方面需要取得陆军工程兵团的许可，解决水权问题；另一方面需要购买土地所有权，并承担湿地的修复和维护责任。总体来看，美国湿地的产权较为清晰，其流转也比较顺畅。然而，我国尚未围绕湿地建立清晰的产权制度。一是滨海湿地所有者边界不清，矛盾焦点是滩涂区域，大多数湿地修复都涉及滩涂。根据我国法律规定滩涂既可以属于国家所有，又可以属于集体所有，但是国家所有和集体所有的边界不清，且滩涂多是农村集体的传统生活区，与之相关的是权利主体和效益分配具有不确定性，如果协调不好，相关权利主体就会发生冲突，湿地修复很难开展下去。二是滨海湿地权利缺乏统一登记。与湿地相关的权利包括海域使用权、土地承包经营权、养殖权、采矿权等，这些权利由不同主体审批，分布于不同的系统中，湿地修复需要确认所有权利的合法性和有效性，并与所有相关主体达成一致意见。如不予以统一登记，湿地银行建设者很难准确获取上述全部信息，信息成本和协调难度大大提高，如遗漏某一主体，后续都有可能会阻碍修复项目的顺利实施。为解决上述问题，建议在自然资源登记过程中，明确划定国家所有和集体所有的边界，对滨海湿地之上的权利进行统一登记，明确权利主体，为湿地交易奠定基础。

总之，湿地占用补偿制度和湿地产权制度为美国湿地银行政策的实施提供了基础条件。同时，美国通过法律法规明确了湿地银行制度的合法性，保护并鼓励湿地银行政策的实施，并进一步完善了湿地银行政策配套文件，对湿地补偿制度的实施进行了明确的规定，具有很强的可操作性，促进了湿地补偿制度的快速发展。而在我国，生态补偿目前只作为践行生态文明思想的理念被各部门文件提及，缺乏明确的法律法规约束、制度设计和实施细则。因此，我国建立湿地银行制度，需制定相关指导意见和管理规定等，逐步完善制度条件。

2.3 技术条件分析

(1)选址设计方面:选址的科学性是美国湿地银行成功实施的关键因素，其通常以各州海岸带范围为限划分滨海湿地银行的地理服务范围，优先选择位于沿海功能性区域的湿地，并综合考虑湿地的功能定位和需求、与周围水域的连通性、受损湿地种类、是否与区域管理计划相协调等因素，以抵消和补偿原有湿地的功能。在设计上，充分考虑滨海湿地水质净化、护岸促淤、提供生境等多种生态效益，并通过人工干预手段促进湿地的自我恢复与向陆迁移能力，以应对海平面上升等气候变化。目前我国滨海湿地生态修复领域具有较强的政策导向性，在生态退化诊断、修复目标确定、选址可行性等实施细则方面缺乏顶层设计，只针对红树林等少数类型制定了相关规范，导致标准化工作缺乏宏观指导。

(2)修复实施方面:美国湿地银行包括四种实施途径，即恢复湿地、创建湿地、增强生态功能、保护现有湿地，其中恢复湿地因成功率最高而被优先考虑。为更好地达到生态修复的完整性，每个湿地银行均编写了对应的湿地银行文书以明确规划实施、后期管护等环节的具体要求，并将水文条件、土壤条件、植物覆盖率、物种比例等定量指标纳入待售滨海湿地的功能恢复评价体系，以系统评估预期成效是否达标。在实施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改、涵洞改造、建立潮汐通道等水动力学条件恢复、清除芦苇等外来入侵物种以及恢复和重建本地盐生植物群落等多种修复措施进行系统性、整体性修复。我国尚未出台完善的滨海湿地修复技术标准，已有的相关技术规范仅对湿地修复进行了原则性规定，对修复工程项目的借鉴和指导意义不强。此外，我国修复技术方法较为单一，大多依赖于植被种植等生态系统个别要素开展修复。

(3)信用交易方面:美国湿地银行设计了基于面积和基于功能的两种信用确认方法，以便将不同区域、不同生态功能的受损湿地统一按照一定的比率折算成湿地信用。同时，考虑到区域的差异性，允许各州灵活选择使用各种方法。基于面积的方法一般依据湿地面积和保护途径的不同进行换算。基于功能的方法在测算面积的基础上，评估了景观支持、水文涵养、生物多样性等生态系统服务功能，并引入“时间延后”和“风险因素”两个因子来综合确定。在湿地银行完成建设前，湿地信用可按照湿地银行文书的规定根据地役权登记记录、外来入侵物种清除、群落覆盖度等信用行为完成情况分阶段获取。

(4)查询追踪方面:美国建立了湿地补偿银行信息共享和管理跟踪系统，提供了湿地银行的服务区域、信用获取情况、交易台账等基本信息。信息的公开性与透明性既提高了政府监管的效率，又降低了企业的开发风险，为市场化的湿地生态补偿提供基本保障。目前我国尚未建立湿地资源查询与管理信息平台，湿地资源动态追踪能力建设不足。

综上，美国滨海湿地银行在设计、实施到监管维护的各个环节均有统一而明确的指导准则，同时各州可依据需求和实际情况出台相应的实施细则以兼顾通用性和灵活性，对我国构建滨海湿地银行具有一定的技术参考和借鉴意义。从我国滨海湿地生态修复工程现状来看，开展滨海湿地银行建设虽已具备一定的技术实践基础，但由于尚未发布指导滨海湿地生态修复全过程的基本准则或规范，影响生态修复的预期成效。基于中美滨海湿地的特点及本底差异，我国可参照美国滨海湿地银行建设相关技术指南，编制一套包含指导思想、选址规划、建设实施、信用交易、养护管理等滨海湿地银行建设全部过程的技术导则，并可针对特定类型的滨海湿地出台细化的修复实践技术规程，以提高湿地银行建设成功率。

3 我国开展滨海湿地银行建设的思路

基于以上分析，美国湿地银行的成功运行依赖于其完善的法律制度保障、成熟的市场化机制与先进的技术经验，而我国目前在制度、技术等层面都与美国有着不小的差距，直接照搬照抄地建立我国湿地银行制度也不符合当下国情。因此，建议在围填海存量完全消化之前，可先将美国相关技术与经验转化用于我国海域有偿使用制度改革，提高国家重大战略用海项目的补偿成本，待围填海禁令解除之后再启动滨海湿地银行机制，并纳入全国湿地银行制度进行统一实施。当前，可从以下几方面开展相关工作。

3.1 美国湿地银行核心技术研究

现阶段，还需充分吸纳与借鉴美国湿地银行运行经验，针对其各个环节的核心技术开展深入研究，为我国滨海湿地银行试点及后续工作提供技术支撑。一是湿地银行选址:从湿地生态功能定位、受损评估、水系连通性等方面研究并明确湿地银行建设最佳选址。二是湿地银行建设与维护:从湿地修复、动态监测、成效评估、长期管护等方面研究并掌握滨海湿地银行建设技术与方法。三是湿地银行信用确定与转化:分析对比不同湿地信用确定与转化评估方法，明晰各类方法的优缺点及适用性。四是湿地银行监管与信息服务:系统研究与分析美国RIBITS 追踪系统架构及其功能，为我国滨海湿地资源动态监管与信息服务提供指导。五是湿地银行投融资机制:研究分析美国各类湿地银行投融资渠道及其优势，结合我国国情，提出相关机制建立与运行的对策建议。

3.2 滨海湿地银行先行试点

建议由地方政府主导开展试点。一是针对行政区域内的一般性滨海湿地的分布、面积、权属及受损情况进行摸底与评估，明确区域内适合开展湿地银行建设的地点。二是探索制定类似于美国湿地银行的湿地信用指标并进行标准化，形成有利于促进湿地补偿市场化的湿地信用指标交易体系。三是结合地方滨海湿地开发利用需求，将湿地信用作为未来围填海指标获取的前置条件，提升湿地信用的交易价值。四是鼓励和引导社会资本参与湿地银行的建设，借鉴美国相关技术标准，开展湿地的建设、监测与长期维护，形成一批兼具规模与生态服务功能的湿地银行，为湿地银行制度在全国的推广积累经验。

3.3 滨海湿地银行制度设计

为建立我国滨海湿地银行制度并实施有效管理，建议从以下方面开展相关工作:一是研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策体系，明确建立市场化的湿地补偿银行制度，并将市场参与主体、参与程序及各方权利义务做出明确详细的规定，增强其实施的科学性和可操作性。二是构建分类更加科学的滨海湿地资源资产产权体系，对滨海湿地进行统一登记，处理好所有权和使用权的关系问题，明确各类权利主体，为构建市场化的生态补偿奠定产权基础。三是完善滨海湿地占用补偿协调管理，建立由自然资源部门主导，生态环境、农业农村、水利等部门协作配合的工作机制，由自然资源部门负责滨海湿地的开发、修复及新建活动审批，其他部门在自己管理权限内共同予以监督。四是制定我国滨海湿地银行建设技术标准与规范，明确湿地银行选址设计、信用交易、养护管理等各个环节规则，指导滨海湿地银行建设。