行政处罚程序中听证告知义务的履行及证明

2021-09-30李海跃鲍海跃

航海 2021年5期

李海跃鲍海跃

〖提要〗

行政机关在作出罚没具有较大价值财产的处罚决定前，应当向行政相对人告知其有申请听证的权利。行政相对人放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利，行政机关仍应当履行听证告知义务。行政机关内部管理系统自动生成的处罚告知笔录应当经行政相对人签字或捺印，否则不能证明其已实际履行听证告知义务。

〖案情〗

原告：房长孝

被告：上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队）

“兴泰油002”轮系原告房长孝和案外人戴明武共同所有并合伙經营的船舶。2019年3月17日，该轮在上海浦东机场码头外围海域运输油料时，因无法提供该批油料的合法手续被扣留。船舶装载油料共计232.974 t。4月2日，被告向原告进行行政处罚前告知并制作笔录，以运输无合法手续成品油为由，拟没收该批油料。在案证据显示，原告明确表示放弃陈述和申辩的权利，但在听证权利告知的笔录页无原告签字。原告表示其未被告知听证权利。被告表示笔录系遗漏签字，原告对处罚没有异议。

原告诉称，被告处罚决定认定事实错误，证据不足，被告对上海市浦东机场外侧水域不享有管辖权。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》创设“没收非法货物”的行政处罚没有依据，超出了《行政处罚法》的授权，被告不能据此作为执法依据。被告在作出行政处罚决定时，没有告知原告有权要求举行听证，违反法定程序。因此，请求判决撤销被告作出行政处罚决定书。

被告辩称：原告作为船主无法提供该轮所运输成品油的合法手续，被告作出行政处罚的事实充分，被告对涉案行政处罚具有管辖权。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》经国务院批准下发，可以作为没收处罚的依据。本案不属于法律、法规明确规定应当告知听证权利的情形，但办案民警也已明确告知当事人的听证权利，并制作了行政处罚告知笔录，只是原告在笔录听证告知页遗漏签字，不存在剥夺原告依法享有的权利。因此，被告请求驳回原告诉讼请求。

〖裁判〗

上海海事法院经审理认为，原告运输232.974 t无合法手续成品油的事实成立，根据《上海市沿海边防治安管理办法》相关规定，被诉行政处罚行为属于原上海市公安边防总队边防支队的职权范围。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》系海关总署等六部委根据国务院2003年第15次常务会议精神，并经国务院批准下发，被告以此作为执法依据，并无不当。

关于被告是否违反听证告知程序，首先，被告负有向行政相对人告知听证程序的义务。虽然《行政处罚法》第42条未列明“没收财产”应当进行告知听证的行政处罚类型，但根据最高人民法院指导案例6号的阐释，与该条列明类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚属于听证告知范围。被没收的涉案成品油达232.974 t，具有较大财产价值，被告在作出罚没决定前，应当履行告知听证程序的义务。其次，原告放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利。陈述和申辩属于基本权利范畴，而听证是特定行政处罚决定的行政相对人享有的重要程序权利。当事人陈述和申辩权利的行使与要求举行听证并行不悖。只要具体行政处罚行为依法属于听证范畴，行政机关应当主动明确予以告知。原告虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于放弃听证权利，更不意味着可以免除被告的法定告知义务。最后，被告未能证实其已实际履行听证告知义务。陈述和申辩权利与听证权利应当分别进行告知，行政机关告知义务的履行也应当分别予以证明。制作行政处罚告知笔录是一种规范的行政处罚告知形式，但只有经行政相对人签字、盖章或捺印确认，才具有证明力。根据现有证据，尚不足以证明被告依法已向原告告知了申请听证的权利。被告在作出被诉行政行为时未履行听证告知义务，属程序违法。因此，法院判决撤销被告行政处罚决定，并责令重新作出处理。

一审判决后，原、被告均未上诉。该案判决现已生效，被告已依法履行生效判决确定的义务。

〖评析〗

一、听证告知义务之滥觞

正当程序原则作为普通法系的基本法律原则，源自英国自然正义原则（Natural Justice），发达于美国正当法律程序原则（Due Process of Law）。关于正当程序原则的定义见仁见智，特别在美国上升为宪法原则之后，其内涵在多个法律领域被不断丰富和完善，各种学说著作汗牛充栋。按照《布莱克法律辞典》的解释，正当程序原则的中心要义是“当事人没有被剥夺提出自己观点的机会。”[1] 公平听证规则为制度核心，即一个人在自己将受到权力的不利影响时有为自己辩护的权利。[2]

正当程序原则在我国以《行政处罚法》首次规定听证程序作为适用的标志，随后开始出现在官方文件[3]和司法文书中，成为依法行政的基本原则。根据彭淑华案[4]中所给的定义，正当程序指的是“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。”正当程序的本质是对国家权力的限制，即当行政机关作出对行政相对人不利的行政行为时，要求行政机关必须遵守最低限度的程序正义底线。这个底线就是听取意见、防止偏见和信息公开。其中，听取意见是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行政行为之前，由行政机关告知理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据，以及行政机关听取意见、接纳证据等程序所构成的一种法律制度。换言之，行政主体在行使行政职权过程中，需要将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为，完成行政行为告知的法定义务，即行政行为的告知义务。[5]

二、听证告知义务在行政处罚中的适用范围

正当程序的最低标准是要求在公民权利义务将因为决定受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利，对决定者而言，就是履行告知和听证的义务。[6] 听证告知义务是正当程序原则在行政处罚过程中的具体体现，它所保护的是行政相对人的行政知情权，即知晓具有提出申请听证程序的权利。行政知情权是现代法治国家赋予公民的基本权利，也是行政公开的应有之义。对行政知情权的确认与保护往往是通过行政处分中的告知或听证程序的规定来加以体现。正如有学者指出的，行政告知（向行政相对人告知申请听证权利）既是保障行政相对人权利的需要，是社会权利平衡国家权力的前提，亦是效率价值目标的体现。[7] 在涉及对行政相对人权利处分时，为了给予当事人陈述事实的机会，行政机关应当告知与行政处分有关的内容及其应享有的权利，以实现正当程序之目的。而该种“机会”是由时间、地点等要素构成的一个对话空间，需要满足法定程式要求。

根据《行政处罚法》（2017修正）第42条的规定，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。在确定听证告知义务的范围时，除了法律规定的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三种行政处罚类型需要明确予以告知以外，还有两个问题需要注意。一是关于“等”的理解。参考黄泽富案[8]，《行政处罚法》（2017修正）第42条虽未列明“没收财产”，但该处的“等”系等外等（即不完全列举），还应当包括未列出但对当事人权益有重大影响的没收较大数额财产、没收较大数额违法所得等其他行政处罚。二是关于“较大数额财产”的认定标准。对实行中央垂直领导部门作出的行政处罚，应当按照国务院部委有关较大数额罚款标准的规定;其他行政管理部门作出的行政处罚，应当参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定。如上海对“较大数额”的认定标准，对个人是指5 000元以上，对法人或者其他组织是指5万元以上。[9] 本案中被没收的成品油达232.974 t，具有较大财产价值，已符合较大数额的标准。因此被告负有向原告告知听证权利的义务，并对其已履行听证告知程序承担举证责任。

此外，将在2021年7月15日生效的《行政处罚法》（2021年修订）第63条充分注意并考虑了司法实践中出现的问题，将听证程序的适用条件进一步加以扩充和细化。该条规定较大数额罚款，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级、吊销许可证件，责令停产停业、责令关闭、限制从业，其他较重的行政处罚，法律、法规、规章规定的其他情形都可以适用听证程序。可以看出行政处罚过程中适用听证程序的法定条件范围在进一步扩张。

三、听证权利与陈述、申辩权利之辨析

（一）两者的关系

根据新旧《行政处罚法》的相关规定[10]，行政机关进行行政处罚前负有告知行政相对人依法享有权利的义务，即告知当事人具有陈述、申辩以及在特定种类的行政处罚中具有请求听证的权利。并不是所有的行政处罚案件都必须听证，听证权利与陈述、申辩权利既相互联系，又有所区别。

第一，行政相对人享有的陈述、申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政处罚的整个过程。而行政处罚中的听证制度就是当事人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予当事人进行申辩和提出意见的机会。[11]听证权利是一种特殊的陈述、申辩权利。

第二，听证是特定行政处罚决定的行政相对人享有的重要程序权利，需要符合法律程序规范，不但包括听取当事人的陈述和申辩，还包括安排听证时间和地点、指定非本案调查人员主持听证、当事人委托代理人与质证等事项。在法定适用听证的行政处罚案件中，当事人陈述、申辩权利与要求举行听证的权利相互独立、并行不悖。只要具体行政处罚行为依法属于听证范畴，行政机关在告知陈述、申辩权利后就应当主动明确告知听证权利。

第三，根据行政处罚审查的法定顺序，告知陈述、申辩权利应当先于告知听证权利。行政机关在行政执法中颠倒顺序，不仅有可能影响行政效率，而且也会影响行政质量。例如一些行政机关在作出行政行为的过程中，不告知当事人有陈述、申辩的权利，作出行政行为或裁决后才告知。这种做法实际上剥夺了当事人陈述和申辩的权利，事后告知无任何意义。[12]

（二）听证程序的优先性

从听证程序和陈述、申辩程序所在法条的位置来看，陈述、申辩程序位于《行政处罚法》（2017修正）第五章第二节一般程序中，与该章第三节听证程序构成一般规定与特殊规定的关系。[13]在《行政处罚法》（2021年修订）中，听证和陈述、申辩权利的告知共同写入了第五章第一节一般规定中。同样作为正当程序原则的规则体现，听证程序所代表的特殊规则优先于陈述申辩程序所代表的一般规则，听证程序是“为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性”的特殊机制，是对“陈述和申辩权”的强化和具体化，体现出程序的优先性。[14] 黄泽富案即印证了此观点，该案被告在作出没收决定之前，已经适用行政处罚的一般程序，即告知原告有陈述、申辩的权利，但没有告知听证权利。

四、行政信息化过程中听证告知义务的证明

随着信息技术的发展，行政机关开始采用线上综合系统办理各类案件。行政处罚所需要的文书亦开始大量由系统进行识别，并根据每个案件的情况打印出相关材料。如上海市公安局开发了公安機关网上办案综合系统用来辅助实践办案。根据该系统的内部设置，行政处罚类案件在办案民警输入案件基础信息后，系统会自动产生右下角带有识别二维码的文书，保证文书完整性和唯一性。该系统会根据案件信息判断该案是否属于需要听证告知的案件并提示民警打印出有关材料。由于行政处罚的相关文书被设计成全流程线上操作，对于告知行政相对人相关权益的证明是需要“一权一告知”还是“多权一告知”成为本案审理的争议焦点。

笔者认为，听证告知证明标准的审查应当遵循合法性、合理性、必要性等标准。首先，听证告知的证明必须符合法律规定。前文已述，陈述、申辩权利以及听证权利应当分别进行告知，根据《行政诉讼法》第34条规定，相关权利是否已告知的举证责任是由行政机关承担。有关证明标准的问题，有学者主张需在“案件事实清楚、证据确实充分”这种一般性证明标准外，用“占优势的盖然性”作为我国行政诉讼例外的证明标准。[15]这种主张否弃了证明标准的单一性，缓解了现有举证责任制度过于刻板的弊端。[16]“证据确凿”标准在司法实践中普遍适用，行政机关负担举证责任也是行政诉讼的基本要求。行政信息化克服了传统行政处罚无法全程留痕的弊端，为行政机关的举证提供了便利。在行政信息化不断发展、推广的背景下，坚持行政机关“证据确凿”的证明标准也顺应了当前立法发展的趋势。如《行政处罚法》（2021年修订）第47条即要求行政机关在行政处罚中进行全过程记录。[17] 该条规定实质上还是“证据确凿”标准的延伸，依据这部新修订的法律，行政机关既要担负行政处罚的全过程记录，还要负担相应的举证责任。

其次，听证告知的证明需要合乎常理。本案被告行政机关提出因行政信息化所有行政告知的内容均由系统自动打印，笔录第二页是系统自动生成，只是行政相对人遗漏签字。然而行政处罚信息化需建立在对行政处罚全流程合理设计的基础之上，目的是为当事人查询、陈述和申辩提供便利，不是仅仅简化行政处罚流程，使得行政相对人有机会在签署知晓陈述、申辩权利的同时“遗漏”听证权利告知的签字。倘若行政信息化的设计是以简化行政处罚流程为目的，牺牲必要的行政处罚流程，这就相当于变相限制行政相对人享有的被告知有权申请听证的权利，违反行政信息化的本意。

最后，听证告知需要单独证明的必要性。制作行政处罚告知笔录是一种规范的行政处罚告知形式，但只有行政相对人签字、盖章或捺印确认的，才具有证明力。本案中，涉案告知笔录共有两页，第一页记载了陈述和申辩权利的告知内容，第二页记载了听证权利的告知内容。行政相对人仅在第一页签字捺印确认，并通过手写明确放弃陈述和申辩权利，而第二页没有其签字或捺印。笔录中放弃听证权利的答复内容也系打印，该笔录无法证明行政机关已告知了听证权利内容。行政相对人虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于其放弃听证权利，更不意味着可以免除行政机关的法定告知义务。行政机关履行法定义务与当事人行使权利无直接关系，无论当事人是否放弃听证权利，行政机关都应当依法告知当事人有权要求举行听证。

近年来，国内成品油走私活动猖獗，扰乱市场秩序、危害公共安全，包括本案被告在内的海事行政机关肩负着打击走私的重要使命。但申请听证是法律赋予行政相对人的重要权利，行政机关是否切实履行告知义务会对行政相对人听证权利行使产生实质性影响。在当前行政程序信息化的大背景下，行政机关应当增强依法行政的程序意识，要求执法人员严格遵循制度规定和系统流程，规范执行、完备手续，以更加有效地打击海上走私活动。法院应当根据具体案情分析把握，要从最有利于维护原告实体合法权益、最有利于促进行政机关依法行政的角度，充分考虑当前的司法环境和判决的社会效果，作出正确恰当的选择。[18]

参考文献

[1] Bryan A. Garner， Blacks Law Dictionary， 8th ed， 2004， at 2528.What the courts are vigilant to watch is that the defendant has not been deprived of an opportunity to present his side of the case.

[2] 薛波，潘汉典.元照英美法词典[M].北京：北京大学出版社2003：949.

[3] 详见国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）

[4] 最高人民法院行政审判庭编.彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案，中国行政审判指导案例》（第1卷）[M].北京：中国法制出版社，2010：99-104.

[5] 章剑生.论行政行为的告知[J]，法学，2001，9.

[6] 孙笑侠.程序的法理[M].商务印书馆2005：18.

[7] 阎铁毅、王国聚.论行政行为的告知[J]，法学杂志，2014，1.

[8] 黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案，指导案例6号（2012年）.

[9] 《上海市行政处罚听证程序规定》第4条，“本规定所称的较大数额，对个人是指5000元以上（或者等值物品价值）;对法人或者其他组织是指5万元以上（或者等值物品价值）。市政府可以根据经济社会发展的情况，对前述较大数额标准进行调整并予以公布。”

[10] 主要是《行政處罚法》（2017修正）第31、32、41、42条，以及《行政处罚法》（2021年修订）第44条。

[11] 吴高盛.《中华人民共和国行政处罚法》释义及实用指南 [M].北京：中国民主法制出版社，2015：110.

[12] 蔡小雪.行政行为的合法性审查[M]. 北京：中国民主法治出版社，2020：103.

[13] 章剑生.现代行政法基本理论（第二版）[M]. 北京：法律出版社，2014：578.