供需匹配视角下的救助站服务效能提升研究

刘晓玲 童瑶 史丽艳 潘乙航

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2107-5042-1769

摘  要：中国由以前收容遣送制度到救助管理制度的改革，增加了“以人为本”的指导思想，是行政体制改革、政府简化职能、建立服务型政府的重要举措。随着中国经济的迅速发展、社会保障体系的逐渐完善等原因导致流浪人口减少。救助管理站的职能随之也发生转变。该文以烟台市救助站为例，针对救助管理站服务项能提升方面，做出深入探讨，推动救助站职能转变，适应社会发展。

关键词：流浪人员   救助管理   社会服务   效能提升

中图分类号： C91                             文献标识码：A             文章编号：1672-3791（2021）06（b）-0052-04

Research on the Improvement of Service Efficiency of Relief Station from the Perspective of Supply and Demand Matching

—Take Yantai City relief Station as an Example

LIU Xiaoling   TONG Yao   SHI Liyan   PAN Yihang

（Shandong Technology and Business University， Yantai， Shandong Province， 264010  China）

Abstract： China's reform from the previous reception and repatriation system to the relief management system has added the guiding ideology of "people-oriented". It is an important measure for the reform of the administrative system， the simplification of government functions and the establishment of a service-oriented government. With the rapid development of China's economy and the gradual improvement of the social security system， the vagrant population has decreased. The functions of the relief management station have also changed. Taking Yantai Relief Station as an example， this paper makes an in-depth discussion on the improvement of service items of relief management station， so as to promote the function transformation of relief station and adapt to social development.

Key Words： Vagrant; relief management; Social service; Efficiency improvement

隨着中国经济的发展，关乎民生的社会保障体系逐步完善，社会救助从属于社会保障体系的一部分，在保障困难群众基本生活的同时，也在打赢脱贫攻坚战中发挥着重要作用。近年来，由于国家行政体制改革和社会治理能力现代化的不断推进，我国的社会福利、社会保障得以获得巨大发展，因此传统意义上的流浪人口整体减少，而临时遇困的求助者却增多。救助站作为临时提供救助的场所，也存在较多不足。以烟台救助站为例，存在相关专业人才匮乏，社会大众关注度低，难以建立长效化协同机制等问题。

该研究希望从救助站服务供给与流浪人员的需求两者结合出发，以烟台市为例，在救助站传统对象萎缩情况下，提升救助站服务效能，更好地满足不同类型流浪人员的需求，提升救助站的知名度，促进救助站职能转变，从而提升救助站服务效能，推动社会资源的合理配置，维护社会稳定。

1  关于救助流浪人员的国内外研究现状

1.1 欧美日等发达国家对流浪人员的救助情况

针对流浪乞讨人员的问题，英国政府认为要想从根本上解决流浪乞讨问题，就要大力发展除农业外其他二三产业，进而增加就业岗位，提升就业率，从而减少流浪人口。美国政府采用了“帮堵”策略，“帮”指的是从实际出发，先解决个人临时紧急困难，“堵”指的是在某些公共场合限制流浪人员乞讨^[1]。法国政府部门对于流浪人员的非政府救助行为给予大力支持，并与非政府组织进行合作开展流浪人员帮扶救助。另外，法国政府严厉打击职业乞讨人和美国政府限制乞丐在某些地方流浪乞讨等举措将会为中国各地救助管理站的运行实践带来诸多启示。然而，日本的流浪乞讨人员却将流浪生活作为一种体验或者是轻松的生活手段。因此，日本政府提供了全面而详尽的社会保障制度，以求满足这种特殊的心理需要，这在某种程度上推动了我国建立健全对流浪乞讨人员社会保障制度。

Bruce D.Friedman和Marcy Levine Holdowsky提出，由于社会问题的产生、有效的援救系统的缺失加之紧缩的房地产市场，使得无家可归者面临困境^[2]。许多外国学者谈到，美国政府对于生活在美国的无家可归者采取漠视态度，不会去实行专门福利政策去帮扶他们，因此他们中大部分人都承受着生理和心理的双重压力。

1.2 国内关于救助站的研究现状

流浪人员问题是各国面临的共同问题之一。引起我国社会各方广泛关注的孙志刚事件促进救助站行政体制改革，2003年国家发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代收容遣送制度，实现制度变革。2015年，“十三五”规划把“保障和改善民生”作为首要目标。2017年，在党的十九大报告中，习近平总书记提出加强社会保障体系建设，向全面建设小康社会迈进，政府响应国家侧供给改革的号召，加强城市救助站建设。提升城市救助站服务效能响应了2019年19届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，确保人民安居乐业，社会安定有序理念^[3]。

在新的办法颁布实施以后，越来越多的学者开始探究救助站运行情况等方面的问题。有研究认为救助站不仅要帮助流浪人员维持其基本生活，还要重视他们身心的健康发展，可以根据流浪乞討的动机进行分类管理^[4]。罗亚女则认为可以通过社会工作方法帮助流浪人员得到精神慰藉的需求^[5]。姚楚烨认为针对流浪未成年人可以采用心理社会治疗模式中的非反思性直接治疗与反思性治疗，帮助流浪未成年人^[6]。

国外与中国流浪救助相比较，最大的不同在于我国主要是政府为主导，设立救助管理站，保证流浪人员利益，国外大多以民间救助为主导，部分国家未形成专门的法律法规，救助力量有限且没有专门的政府机构^[7]。伴随中国经济的迅速发展，人们生活水平的提高，流浪人口减少，救助站职能将进一步转型，因此发达国家的一些先进理念值得我们借鉴^[8]。国内学者的研究也提出较多先进经验。

2  救助站的现有职能定位及服务内容

2.1 救助站定位及救助对象特征

目前，救助站的工作定位是社会保障的一部分，救助站职能也称为临时救助制度。国务院发布信息宣称救助站是一个临时救助机构，救助站职能就被定义为临时性的，大众所看到现有名称叫救助管理站，但在实际工作当中，它不仅是流浪救助，而是一种紧急救助，现在也可以把它概括成是临时救急困政府机构。救助站服务对象随着时代发展而萎缩，但服务对象的类型却从单一流浪人员变为类型多样。以烟台市救助站为例，服务对象大多有如下特征。

（1）救助对象停留时间大多为1个月以下。这说明救助人员在烟台市停留具有“短时间”的临时性，因为大部分救助对象为临时遇到困难，如遭遇行窃、突发疾病、家人丢弃等在烟台市生活极其困难，又找不到暂时停留场所，因此救助对象在走投无路下报警，由警方带领来救助站，希望通过救助站获得帮助。

（2）救助对象的分布广泛，几乎全国各地都有。通过与烟台市救助站工作人员访谈交流中得知，随着烟台经济迅速发展，烟台成功跻身二线城市行列并且烟台市旅游业发达，全国各地都有来烟台市旅游或工作的人，所以救助对象来自全国。

（3）救助站服务对象总趋势减少，流浪乞讨人员占比下降，但临时救助对象占比是上升的。因为救助站职能转变，不再是单一救助流浪人员，而是救助对象多元化，如被家暴救助、青少年救助等。

2.2 救助站的服务内容

（1）遣返回乡救助：救助站临时救助对象大多身体健康、心智健全，仅仅是资金存在困难，因此救助站仅需要提供资金支持，救助对象可以自行离站。对于身体残疾或心智不正常者的救助对象，救助站将派遣工作人员陪同受助者返乡。

（2）衣食住行救助：大部分救助对象愿意接受此方面的救助。救助站将提供饮食、洗漱用品、洗澡、洁净的衣服和住宿等。新冠疫情期间，救助站作为一个特殊窗口，24 h对外开放接纳全国流浪人员和需要临时救助人员，在此期间救助站既要负责外来受助者隔离工作又要负责核酸检测工作，意义重大。

（3）寻亲救助：救助管理站通过政府机构、公安系统合作等方式为救助对象寻找亲人，帮助流浪人口回归家庭。救助站借助公安机关信息库，全国一张大网寻亲。

3  烟台市救助站的困境及建议

3.1 救助站困境

新的救助管理办法实行后，整体上来看仍需完善。现行的救助观念和救助措施与之前收容遣送时期相比较都有了较大改变。但仍然不能漠视法律法规在推行进程中救助对象判定难、身份鉴定查询难、主动的友善帮助不接受、救助工作人员相关专业技能有待提升、救助站被恶意举报等问题。这些实际问题的产生阻碍了救助站救助帮扶工作，也对我国社会保障体系的完善造成阻碍。该文将以烟台市救助站作为调查探究对象，尝试从救助管理服务效能提升等方面来探讨烟台市救助站现有的救助管理层面的困境。

3.1.1 政策法规上缺少对职业乞讨者的明确相关规定

烟台市救助站在进行日常的救助工作时，一直遵循《救助管理办法》。但是该办法不适应一些以乞讨为生存之道的职业乞讨人。与烟台市工作人员访谈中得知，就目前烟台市实际情况来说，很多流浪者其实是故意流浪，就是被我们所称“职业乞讨人”，如果救助站工作人员主动救助，他们不仅不领情，而且会打投诉电话举报救助站，这部分人认为职业乞讨收入较高，工作轻松，即使不接受政府的救助也能正常生活。

3.1.2 救助对象界定难，身份认定查询难

对求助者是否符合救助条件的判断，仅仅依靠救助对象个人讲述和救助站人员的简单观察。救助站工作人员无权对人进行搜查;部分人或许有认识的人在烟工作，但是如果求助者自己不说，救助站也无法了解真实情况。对于一些无自理能力的人，他们无法提供自己的有效信息，救助站对于这部分人仍要提供服务。一般情况下，救助站对于不能判断其身份真实性的求助者，会按照《救助管理办法》相关规定为其提供帮助。这段时间里，可能会使个人谋私利，为获取救助资金故意欺骗工作人员，虚报姓名住址，谎报个人情况，对于这些人的身份考察是困难的，它会增加工作难度。

3.1.3 救助对象安放难，跑站救助应对难

个别人钻法律空子救助站求助。假如救助站不救助服务给他们，这些人就耍无赖。救助站给予他们现金并帮助他们买好车票回家，这些人过几天又返回寻求救助，安置他们比较困难。同时，街头劝说救助难，主动的友善帮助不接受，以烟台市救助站为例，很多流浪人员被公安人员或城管送到救助站，但是这些人过几天便自行溜走，因此救助站为这部分人提供救助较难。

3.1.4 救助站知名度低且工作人员专业技能有待提升

较多人不知救助站地址、实际工作内容。在向该校大学生团体发放100份电子问卷中，其中高达80%人不了解救助站地址和其现有工作职能，甚至问卷中有人指出，不知道有救助站服务机构。虽然实验样本较少，但是高校大学生作为高知人群尚且不知晓，那么据此推测，救助站的知名度较低。以烟台市救助站为例，救助站工作人员，基本都是考证或者考公进入救助站，对一些所需学科知识等方面不精通，对于专业救助方面存在欠缺。

3.2 對救助站救助管理的建议

（1）救助管理工作细致化，根据求助者自身遇困类型的不同进行分类，如乞讨人员按照乞讨原因分为职业乞讨、暂时遇困、因病筹钱等，救助站因此针对不同情况开展相应帮扶，或给救助服务，或转介到其他部门资源给予救助。比如：临时遇困人员，可依据其遇困原因分为金钱被抢、财物遗失、务工被骗等，救助站在帮助的同时可进行相关的宣传教育。再如：特殊原因求助，可依据其原因分为反家暴行为、青少年离家出走、高龄老人遭丢弃等，救助站可对应进行帮扶。将求助者类型化，针对不同实际类型可实施对应流程及救助，既细化救助管理工作，又提高救助站服务效能。

（2）救助站应加强宣传，提升知名度，健全线上和线下宣传。一方面，可以与烟台市各大高校社团合作，引入年轻人思想，做救助站宣传片、更新救助站微信推送、重设并丰富救助站官网平台，健全网络线上宣传。另一方面，与烟台市各大高校慈善类社团合作，开展关于救助站的高校活动进行线下宣传。首先提高知名度，然后向公众普及救助站职能转变，以改变大众传统认知。

（3）建立长效化协同机制，联合治理。救助站应与其他政府和非政府部门形成合力，各个部门相互配合。比如：烟台市公安局设立专门管理流浪人员信息的部门，与其进行合作，进行人员面部采集和信息录入比对，防止出现重复。慈善团体活动也可与救助站进行合作，使救助站进行慈善救助工作。也可以与社工机构合作，在救助站建立培训基地等，从而建立长效化协同机制，拓展救助站服务职能，适应救助站服务效能转变。

（4）在供需匹配的视角下开展救助工作，随着救助对象问题的逐渐多样化、复杂化，救助站相应地也会发现原有工作的缺陷，对于救助工作应与时俱进地看问题，通过求助者的不同需求，及时拓展救助站服务内容，满足救助对象的需求，同时工作人员应加强技能培训。救助站招纳公职人员时，可适当提高要求，寻找专业人才。

参考文献

[1] 赵琪.结构化理论视角下流浪乞讨人员的社会工作服务探究[D].天津：天津理工大学，2018.

[2] FRIEDAM B D，LEVINE-HOIDOWSKY M. Overcoming Barriers to Homeless Delivery Services： A Community Response[J].Journal of Social Distress and the Homeless，1997，6（1）：13-28.

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[5] 罗亚女.社会工作介入三无流浪人员精神慰藉研究[D].吉安：井冈山大学，2018.

[6] 姚楚烨.心理社会治疗模式介入流浪未成年人救助研究[D].南昌：江西师范大学，2020.

[7] 谢炎兴.福利院“三无人员”精神慰藉小组工作介入[D].长春：长春工业大学，2020.

[8] 李艳，陈媛，许晓静，等.当代大学生马克思主义信仰教育研究综述[J].教育教学论坛，2015（28）：40-42.

基金项目：2020年山东省大学生创新创业训练计划《供需匹配视角下的救助站服务效能提升研究——以烟台市救助站为例》（项目编号：S202011688026）。

作者简介：刘晓玲（1999—），女，本科在读，研究方向为社会工作。

潘乙航（1999—），男，本科在读，研究方向为社会工作。