走向社会的高校社区非正规治理——以桂林理工大学高校社区为例

■ 陈喻明 CHEN Yuming

0 引言

高校社区不同于普通社区，在1995 年以前，高校实行福利实物分房制度。从19 世纪60 年代开始，高校在校园内部或周围自行建设了大量教职工宿舍区，随着时间推移，学校进行扩建，教职工宿舍区逐渐成为学校内的一个组团，进而演变成存在于高校内部的社区，简称高校社区。

与普通社区不同的是，高校社区空间结构封闭，人口构成相对稳定，人员流动较小。老旧社区老年人居多，新建社区年轻人居多，而居住在高校社区内的几乎都是学校的教职员工。高校社区环境安静舒适，地理位置优越，生活服务设施齐全，是货真价实的“学区房”。但也有其缺点，因为社区处于学校内部，受限于学校规章制度制约，出入与交通不够便利；而其本身属于社区，又受制于街道办事处以及物业公司的管理，管理人员混乱且权责不清，人员流动较小，导致人口缺乏活力、养老设施不足、服务配置质量参差不齐等不利因素。

综上所述，高校社区与普通社区有很大区别，传统的社区管理方法并不适用于高校社区，因此，探索高校社区未来发展之路具有现实意义。笔者以桂林理工大学两处社区为例，对走向社会的非正规高校社区治理方法进行探讨，以期为今后高校社区发展提供经验。实地调研时间为2020月6 月25 日，线上调查问卷时间为2020 年8 月5 日。

1 融入学校与走向社会

多数学者认为，处于高校内部的社区，与学校联系紧密，在未来发展上应该着重强调其优势，积极融入校园文化，打造文化底蕴浓厚的特色文化小区。为了集思广益，进行了网上问卷调查，对部分结果进行交叉分析，推断出论点：多数人非常喜爱高校社区，无论从其地理价值、经济价值、文化价值来看，高校社区的“学区房”都是城市居民非常青睐的投资对象，希望社区可以依附高校，成为校园文化活动的一员。但从现实调研结果来讲，高校社区日常运作仍然保留着浓厚的单位制色彩，社区的历次服务体制改革都没有触动单位制的根源，高校依然承担着社区服务与管理工作、活动安排、养老设施建设等责任。久而久之，高校责任压力巨大，往往力不从心，住户服务诉求得不到满足，导致物业、住户之间的矛盾愈演愈烈。可以说，抛开高校这一设定，调研社区完全就是普通的居住小区，并没有发挥出“高校”特色，以至于住户期望未来发展能够走出学校，走向社会。

通过调研，笔者认为，走向社会是高校社区未来发展的成功路径，原因有以下三点。

（1）高校单位制管理责任压力大。一方面，单位制的运作始于计划经济时代，当时，各单位通过包揽式做法，为员工打造了一种独特的居住模式——以行政性、封闭性、单一性为特征的单位社区。改革开放后，单位制逐渐解体，但由于市场化改革的滞后[1]，事业组织仍在社区日常运作，居民服务管理工作中保留着浓厚的单位制印记，且整个社区相对稳定和封闭，外来社会力量和市场资源难以进入，社区只能依附于“单位”。而高校既承担着校内工作运营、学生事务管理，又肩负着高校社区退休人员生活事务等责任，久而久之，高校往往心有余而力不足。另一方面，社区因地处学校内部，须受制于学校管理，出入口与交通道路混杂、生活服务设施重合，且学校的生活服务设施面对的对象都是学生，服务设施质量受限。

（2）高校社区居民服务需求不断提高，与其他社区不同，社区居民大多是高校退休教职工，他们是一个拥有高文化的知识密集型高龄群体[1]，社区居民在基本需求得到满足以后，在生活需求、养老服务、房屋设施、生态环境、精神安抚等方面，开始追求多元化、精细化、专业化的高质量服务，且依靠单位高校得不到满足之时，走向社会将是他们第二种选择。

（3）遵循社会事物开放发展规律，任何事物的发展，终将会走向开放，走向社会，如开放公园、广场、住区等。对于相对稳定且封闭的高校住区，人口流动幅度较小，社区活力减弱，已满足不了社区居民日益增长的生活服务需求，面对如今开放共享的社会大环境，任何事物想要获得持续的活力，就不能拘泥于传统陈旧的舒适圈，而是要走进更为广阔的社会去接纳新鲜血液。

2 非正规与非正规治理

在社区摒弃传统走向社会之后，将以怎样的方式治理高校社区？笔者在对社区治理成功案例进行对比后认为，从非正规角度来探讨高校社区治理策略是一个不错的选择。

2.1 非正规

“非正规”最早由英国人类学家凯恩·哈特提出，使用“非正规部门”这一术语来描述未被官方登记的就业机会[2]，并由国际劳工组织在《肯尼亚报告》中予以系统阐述[3]。同时期，帕特里夏·费曼和路易斯·费曼使用“未管制经济”描述在美国出现的类似活动。费曼认为，虽然非正规经济中的所有活动都没有官方认证，但很少是犯罪活动[4]，这样就把非正规活动与非法活动区别开。

而非正规是相对于正规而言的，比起正规，非正规并未被官方约束或管制，因为它的活动并没有在法定规划和政策允许之下，它是一种自下而上的、不顾“规范”的平民运动。简单地说，非正规活动都是在原本官方认定的正规用途的土地上进行了管制之外的再利用。但非正规与正规之间并非是非此即彼，而是存在一个宽阔的过渡地带[5]。可以说非正规活动是对正规活动的一种补充，这种补充不仅在国外出现，在中国社会也普遍存在。如今大火的地摊经济、推着餐车卖早饭的小贩、夜晚占据广场跳舞的阿姨（图1）、废弃车库改造的临时公寓、利用宅基地为流动人口提供住房的城中村等都是非正规活动存在的体现。

图1 城市中非正规活动

2.2 非正规治理

非正规治理是为了应对非正规活动而产生的，传统的管制方式并不适用于非正规活动，它的产生由于民众自下而上的创造力，具有顽强的生命力和违背官方约束的平民色彩，并不能用官方的强制力进行管理压迫。因此，面对非正规活动的治理需要的是一种自下而上、由多方利益主体参与，在守好底线思维的基础上，富有包容性、人情味的治理手段。其包容性体现在治理主体、治理过程、治理成果上[6]，非正规治理主体广泛涉及社会经济状况存在差异的不同阶层，需统筹各方主体利益，避免治理过程中的矛盾与摩擦，最终达到社会各阶层特别是弱势群体实现效益共建共享的治理成果。

2.3 高校社区非正规治理

为什么要选择非正规治理手段运用在高校社区上呢？首先，从官方对治理流动摊贩的态度转变中可以看出，由暴力执法转为维护结构安全、公共卫生等底线条件后，以疏导、调节为主的非正规治理[7]，使治理手段更加具有弹性和人情味。由于社会中产生了非正规活动，并且在正规手段失灵（政府失效）的情况下，非正规治理手段的作用就凸显出来，但并不是说正规手段没有发挥功能。在笔者看来，非正规治理也是日常治理手段的一种重要补充，使日常管理更加灵活、更容易被大众所接受，也更切合非正规活动的特点。其次，社区治理并不是法律法规限定下的治理模式，不能用官方强制力逼迫社区居民执行，作为社区的主人，这种自上而下的治理方法使社区居民没有实际参与感，很难发挥长久的治理成效。简单地来说，没有社区居民参与制定的“居民公约”也只是一个空架子，没有实际上的作用。

3 高校社区治理案例

3.1 桂林理工大学高校社区实地调研

3.1.1 现状问题

桂林理工大学屏风校区位于桂林市七星区，东临建干路，西至六合路，北靠屏风山。校区内不仅有风景优美的屏风山，校区南面更是紧靠七星景区。校内高校社区分别位于东北角与西南角（图2），编号为A、B 区，A区部分均为建校以来的老式住宅，B区内主要为20 世纪80 年代的建筑，另有少量21世纪10年代的新建住宅，建筑形式多样，组合较为复杂。相较而言，B 区整体风貌优于A 区。笔者通过实地走访勘测，分析原始资料，并与社区居民交流互动，总结出社区面临的问题与不足（表1），并结合线上调研结果（图3），得出社区现状问题主要体现在：物业管理滞后、适老性较差、建筑老旧腐化、卫生环境杂乱等方面，其中，物业管理混乱、空巢老人问题较为严重。

图3 高校社区主要问题调研结果

表1 高校社区问题一览表

图2 社区现状示意图

3.1.2 物业管理问题

当前高校社区居委会隶属于东江街道办事处，同时受各级政府有关部门、高校、社区居委会、街道办事处等部门管理，多头管理的结果就是分工不清、管理职责相混淆，权责划分不明，居民自治难以有效发挥。比如，高校设立离退处，服务于退休人员，而高校与政府、街道所承担的管理服务衔接不足，在缺少牵头部门的情况下，部门各自为政，踢皮球的现状显著，服务资源不能有效集中使用，降低了服务效率。且物业费收取不足以支撑日常服务开销，导致物业与住户之间出现隔阂；物业管理不到位，社区内部环境卫生混乱，杂草淹没了日常公共活动空间，私接管线、随意乱搭乱建存在较大的安全隐患。

3.1.3 空巢老人问题

由于社区居民都是学校教职工，且老年人居多，所以空巢老人现象在社区里十分显著，主要问题有三，出行问题，由于历史分配的原因，退休老人仍然住在老旧A 片区，设施不齐全、缺乏无障碍通道，对老年人出行不友好；校区内服务设施距离过远且服务档次不高，不能满足居民生活需求。其次，活动问题，高年龄层的住户活动差异化明显，高校离退处设置的活动类型与活动设施针对性不强；且活动单位处理紧急情况较弱，离退处受疫情已关闭许久，社区休憩活动场地衰败，老年人交流场所单一；最后，心理问题，社区对弱势群体的关怀度不高，物业的服务工作不到位，老人幸福感不强；社区居民多为空巢老人，心理健康与应急安全问题严重。

3.2 非正规治理策略

3.2.1 明确多方责任制定社区公约

必须明确多方主体权责，以社区居民为主，社区居委会、高校后勤处、物业公司、街道办事处为辅，形成自下而上多主体参与的治理结构。日常做到“有事大家一起谈，无事大家一起玩”的合作机制。

在社区居民层面，应加强居民主人翁意识，认识到自己是社区的主人，而非逆来顺受的被领导者[8]。成立业主委员会，结合调研结果（图4），明确业主委员会职责，包括但不限于共同商议停车、环境整治、制定合理的居民公约手册、顺畅接收上层公开信息等，积极主动与各方治理主体沟通协调，监督并提高社区事物处理效率。社区居委会可以通过黑板报等形式对居民进行相关制度宣传，使居民了解物业公司的职责。同时，积极承办各种体育、文化活动节，加强各方熟悉与交流。

图4 问卷受众对如何参与社区治理调研结果

在高校层面，作为一个中间层次，需要明确自身责任，积极协同上层与下层的关系，对上维护居民的合法权益，对下积极解决历史遗留问题。

在物业层面上，首先，要明确自身所处环境和服务对象的特殊性，转变传统工作方式，探索适合高校社区的工作方法，从而更好地为社区居民服务[9]。其次，在物业费缴纳不齐的情况下，可以开辟社区中公益事业的微利项目，开发社区经营性项目，其收入可作为社区物业管理的费用[10]。最后，应积极与居民沟通，让居民了解物业人员办事流程，加强交流，减少不必要的摩擦。

在街道办事处层面，作为社区与相关部门的接触窗口，对上需要从政策和法规上找到解决问题的盲点，并联合政府引入社会资本进入社区，提高服务质量，对下需要积极联手高校，利用高校特殊的人才资源进行自治化改造。

3.2.2 完善软硬件设施

面对相对封闭、稳定的社区，需要一个突破口，以解决历史遗留问题。对于老旧建筑，可以通过学校引入社会资金，在社区居民同意的情况下，对老旧建筑进行重建再利用，改造成供老年人开展书法比赛、厨艺比赛等活动的场所；老旧但仍可以使用的建筑，进行整体修缮与外部风貌整治，对私拉乱接、悬挂的电线进行整理固定；处理社区内部的“僵尸车”，增添非机动车停车场所，通过拓宽道路增加停车位及采用植草砖改造荒置绿地两种方式，可以有效地解决停车问题[10]；对于乱搭乱建的屋棚、荒置的绿化公共空间，可联合高校相关专业人士与社区退休教职工，将其改造成供大众使用的户外小客厅，增添适老性设施（图5、6)，增加老年人交流场所，并对参与项目的学生设置一定的基金奖励或者学分奖励；同时，对社区现有的活动场地进行适老化改造，增添无障碍设施：无障碍通道、台阶扶手、加装电梯等，打造舒适性的养老社区。

图5 户外小客厅改造对比图

图6 公共空间改造对比图

3.2.3 建立智慧养老平台

搭建智慧养老平台，普及养老设施，其主要内容有三点：①寻求社会资金来源，吸收高校、政府、社会资本，可以采用高校提供志愿者及专业技术、政府提供财政优惠政策补贴的方式，支持智慧社区养老服务机构的建设，例如：税收减免、借用土地等，以此催生更多的民间资本和社会力量加入到智慧社区养老服务建设中[11]。②在线上，结合高校医疗站信息平台，搭建社区老年人养老服务信息平台。在数据层面，整合老年人养老服务诉求，提高养护医资源配置量，实时跟踪监测健康状况[12]；在服务层面，老年人可选择线上服务：实时登陆、远程会诊、健康咨询、紧急联系、心理咨询等。在线下，建立社区养老服务站，提供24 h 线下服务：专业护理知识讲解、定期体检、医疗急救、生活照料、心理疏导等,并承办社区内各种活动。线上与线下联动，建立社区一体化养老服务网络，在有条件的老人家中安装应急响应呼救器，并在必要时刻进行紧急呼救（图7）。③注重物质养老与精神养老结合，依托服务平台，开展跨领域老年人交友活动，使得老年人可以在生活上互相帮助，精神上相互慰藉。同时，可举办适合老年人参与的各项活动（书法比赛、厨艺比赛、读书会等），对接周边图书馆、博物馆、美术馆等资源，拓展学习地图。

图7 社区养老系统建设示意图

4 结语

现阶段的高校社区正处于从依赖于学校的单位制运作到走向社会的转型阶段，不论是日常事务管理还是社区整治，都在向社会化、开放化、精细化迈进。笔者以桂林理工大学高校社区为例，归纳得出物业管理滞后、适老性较差等主要问题，并引入非正规治理视角，提出多主体协商制定公约、大学生合作完善设施、智能化养老等策略方针，以此增强社区的组织能力，增强社区居民的认同感，最终促进社区和谐发展。这些策略不仅适用于高校社区，也可补充到普通社区，尤其是针对特定人群（老年人）。同时，除选择走向社会的非正规治理途径外，还可采用其他的理论方法，针对不同社区问题进行改善，总结梳理高校社区治理体系，为今后探寻高校社区治理之路奠定基础。