理解当代中国地方政府自主性的四个维度

熊万胜 张彬 张曦予

[摘要] 在中国发展转向内外循环并重的时期，地方政府作为一个重要的发展引擎，它的自主性问题再次变得重要起来。在制度化程度有限的地方政府运行过程中，地方政府的自主性不可能消失。本文将结合近年来国内学者关于地方政府自主性的相关研究，从国家与社会的关系、政府间纵向关系、政府与干部的关系、城市与地方的关系四个维度探讨地方政府自主性的内涵，以期更好地理解其现实意义。

[关键词] 地方政府自主性  国家与社会  中央与地方  政府与干部  城市与地方

[基金项目] 本文为国家社会科学基金青年项目“集体经济与乡村治理相互促进的理论、模式与方向研究”（编号为20CSH066）和“城郊社区的治理失序与秩序重建研究”（编号为17CSH029）的阶段性成果。

[作者简介] 熊万胜，华东理工大学社会学系教授、博士生导师，华东理工大学中国城乡发展研究中心主任，浙江红船干部学院社会发展与社会治理研究中心执行主任，研究方向为城乡社会学;张彬，华东理工大学社会学系博士后，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究人员，研究方向为集体经济与乡村治理;张曦予，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究人员，研究方向为中央与地方关系。

[中图分类号] D625

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）04-0112-12

在庞大而复杂的中国社会系统中，地方政府的自主性始终是理解其运行规律的理想切入点。在传统社会中，治理是核心议题，郡县治天下安;在当代中国，发展是中心任务，地方政府成为中国参与全球竞争的主要引擎之一。无论是治理还是发展，都需要地方政府在大一统的体制中发挥适当的自主能动性。在中华民族伟大复兴的关键时期，地方政府既需要集中力量办大事，也要发挥一切可能的积极性。尤其是，当前中国的经济发展方向开始向国内调整，更加注重增强内循环体系的支撑能力，深度激发各个层次的地方政府的自主性。改革开放以来，行政集权的趋势不断强化，地方政府尤其是基层政府的自主空间不断地被压缩。我们很有必要在新时代的背景下，将地方政府的自主性问题重新提出来认真讨论。

地方政府的自主性或许是制度化的乃至法制化的，表现为地方自主权，也可以是非制度化的灵活变通。无论制度化与否，都属于本文要讨论的“地方政府自主性”的范围。学术界对中央与地方关系中的地方政府自主性的研究比较多，但是从学理上来看，国家与社会关系中的国家自主性才是逻辑的起点。首先是因为国家内部的分化，形成了中央与地方的关系以及其他政府间纵向关系，因此出现了一个相对于中央或上级政府的地方政府自主性的问题;其次是因为社会的多元性，出现了相对于不同社会力量的地方政府自主性，比如本文所特别提出的官僚群体和城市社会等。这构成了地方政府自主性的四个维度。

一、 国家与社会关系中的地方政府自主性

自主性一般包括独立性、自我管理和自我决定三种含义。在政治学的话语体系中，自主性是指“自我统治”，也指实行自我管理的国家，或国家内部享有很大程度的独立性和主动性的机构。①李友梅在概括卢梭、边沁等人的观点时指出，“人的生而平等和自然权利的观念获得承认是自主性的最为基本的前提，而个人意义上的自主性能够带来群体的自主性。大到一个民族的自决权，小到一个初级群体的自我管理，都属于群体自主性的范畴”。②既然所有的群体都可以有自主性，那么国家和社会力量就会各有自主性，地方政府也必有其自主性。

在亨廷顿看来，政治组织的自主性涉及政治组织和社会各势力之间的关系，凡充当某一特定社会团体的工具的政治组织便谈不上自主性，要衡量政治组织的自主性，必须看其是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值。③按照此观点，我们可以观察到地方政府及其自主性的特殊之处。因为地方政府是国家政权在地方的代表，所以地方政府自主性是国家自主性的一种实现形式;因为地方政府是上级国家政权在地方社会的总代表，所以它是社会力量自主性的一部分。由于地方政府自主性在国家与社会之间的这种双重角色，也进一步带来了它与其他社会力量之间关系的双重性。作为一种国家自主性的实现形式，它和其他社会力量之间存在一种富有张力的博弈关系;作为地方社会自主性的一部分，它的自主性来自其他社会力量的支撑。

国家自主性是一个反映国家与社会关系的概念，其提出可以追溯到国家起源与国家本质的探讨与纷争，而后从马克思主义的工具国家理论到新马克思主义的國家相对自主性理论再到回归国家学派的国家潜在自主性理论，这一概念经历了复杂的演变历程。①国内学者分别从狭义、广义和综合性层面理解国家自主性。本文认为，国家自主性可以被理解为“在国家权力的制度结构下，国家权力的行为主体超越于各种社会力量之上独立地追求和维护公共利益的性质和状态”。②国家自主性是相对于社会而言的，其框架建立在国家与社会交互作用的基础之上，其本质是独立于各阶级之外，以实现公共利益为目标的。正如美国学者西达·斯考切波所言，国家自主性具有它自身的并不必然地赞同或者混同于社会中的统治阶级或者政治全体成员的利益逻辑和利益结构。③国家自主性是国家的根本属性，国家一经产生就获得了相对于社会的自主性地位。④现代国家的本质是通过自己的行动实现对公共利益的追求，国家的公共权力是以为权利主体即人民大众服务为目的的。要真正实现对公共利益的追求和维护，国家必须有自己偏好、行动和能力，即具有国家的自主性。⑤当然，国家自主性的存在并不意味着国家与社会之间只能是零和博弈的关系，在文化视角下，国家自主性也可以是一种嵌入式自主性。⑥

地方政府与地方社会关系中存在的地方政府自主性问题是国家和社会关系中存在国家自主性问题在地方上的反映。在地方政府与地方社会的关系中，地方自主性体现为地方政府摆脱地方社会群体的意愿和能力。⑦事实上，地方政府与地方社会既相互博弈又紧密联系。从博弈的视角来看，以嵌入性为目标放权给社会力量，这些社会力量的自主性可以制约地方政府行为，使社会之上的政府转型为社会之中的政府。⑧从联系的视角来看，一方面地方社会是地方政府自主性的基本依靠，会对地方政府自主性的建构产生重要影响：一个传统力量强大、本土企业众多、自治能力强大的地方社会，必然会给地方政府以强有力的支撑，有助于地方政府建构其自主性;另一方面，地方政府建构其自主性的同时也必须尊重地方社会的自主性。比如对少数民族聚居的地区，地方政府需要更加尊重少数民族的自主性。

这些具有自主性的社会力量有许多类型，比如宗教团体、民族和宗族等传统力量，企业家及其群体，更下一级的政府系统，当地官僚群体，还有尚未引起重视的城市利益体系。前面两类社会力量的重要性在世界范围内具有普遍性，也是国家与社会关系视角所研究的主要对象。而在中国，政府间纵向关系中的地方或基层政府、干部群体以及方兴未艾的城市利益体系是非常具有本土性的社会力量。从地方政府自主性的角度来看，它们是一些重要的力量，在很大程度上，它们都属于当代中国政治经济体制的内生性因素，与中国政治经济体制的特殊优势联系在一起。本文将着重讨论这些力量。

二、 政府间纵向关系中的地方政府自主性

大一统体制中的政府间纵向关系是地方政府发挥自主性的体制环境。这个体制并不主张地方政府简单地服从上级的指示，鼓励各级地方政府在服从大局和从地方实际出发之间寻找平衡点，这就需要地方政府合理地发挥自己的主观能动性。

正如毛泽东在《论十大关系》中所说的：“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能框得太死。当然，也要告诉下面的同志哪些事必须统一，不能乱来。总之，可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一。正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”这里我们可以理解为地方政府应该拥有自己的独立性，也就是自主性，但是这种自主性应该是正当的，要以服从全国整体利益为出发点，不能阻碍国家对地方利益的整合。

各级地方政府在体制内建构自主性的基本策略可以简单地说成“向上争取”与“向下收取”。“向上争取”指的是要从上级政府那里争取各种资源以及对资源的自主处置权，“向下收取”指的是将下级政府的资源及其自主处置权收归本级。我国的政府间纵向关系是世界上层次最丰富的，但是在这种向上争取和向下收取的策略中，最值得关注的是中央与地方的关系以及基层政府的自主性。以下就着重讨论这两点。

从中央与地方关系的角度来看，地方政府自主性在一定程度上是国家自主性在地方上的延续。国家代表公共利益，根据自己的意志行动。从实现公共利益的角度出发，地方政府的自主性正是国家自主性在地方政府行为中的体现。①比如，地方政府自主性在重塑政商关系等方面发挥着重要作用。②事实上，地方政府是国家意志的贯彻者，也是国家政策的执行者，地方政府自主性在本质上应该和国家自主性是一致的。①尤其是在中国特色社会主义的环境中，这种一致性就更为明显。因此，地方自主性会得到国家自主性的有力支撑。当然，地方政府自主性与国家自主性之间总是存在张力，相互关系中存在一定的博弈空间。

造成地方自主性和国家自主性之间的张力，有两个原因：一是地方政府作为科层制政府体系中的一个环节，它在这个组织中必然有其科层组织的自主性;二是地方社会系统的特殊性和完整性。

自主性在科层组织中是普遍存在的，在实行地方自治的政府组织体系中，由于政府间纵向关系的科层化程度不高，这种自主性的色彩也就不很明显，但在我国其他地方，地方政府作为一个科层组织的色彩十分鲜明，这种基于科层制的自主性就很突出。在积极方面，它力争本级政府的自主权，以及利用下级政府所具有的综合性，对上级政府部门的专业性指令和专业化资源进行整合;在消极方面，它具有一些官僚主义和形式主义的色彩。

地方政府自主性原本具有科层制属性，在传统中国也很明显，但是基于地方社会系统特殊性和完整性的自主性，它应该是一种民主化的体现，与近代以来的民主化转型有很大关系。在传统中国的中央与地方关系中，专制和集权的趋势占据了主导，而且是逐渐加强的。“元、明、清三代，中央和地方的关系与宋代一脉相承，乃以中央官员分掌地方大权，实际上再无真正的地方分权可言。”②这种情况在清朝晚期已经发生了改变，中华人民共和国成立后，有了制度化的理性设计，这种自主权比较突出地体现在经济发展方面。这种经济性的自主权来自地方经济系统的独立性。在计划经济时期，区域经济一体化和全国经济系统的一体化程度不高，此时，上级政府必须尊重下级地方政府自主地运转独立经济系统的能力。在改革开放初期，地方经济系统的独立性更为突出，各地方都打造自己的小而全的产业结构，中国区域经济结构具有明显的“蜂窝状经济”色彩。③地方政府发展经济的自主性也是中國经济创造奇迹的重要原因，上级政府尊重这种经济性的地方政府自主性。

地方政府在发展经济方面的自主能力存在明显的区域差异，这种区域差异可以在“有为”与“有位”的关系中来理解。有的地方能够有更多的自主权，是因为“有位”，比如行政级别比较高，因此与下级地方政府相比，其自主性更高;与普通地区相比，经济特区或者改革试点区域具有更多的自主权。另一种情况是“有为”的地方也可以“有位”。改革开放以来的变化趋势是，被上级赋予的“有位”有所淡化，因为经济特区的概念淡化了，但是依靠行政级别和改革试点区域建立的自主权还是比较普遍的;依靠“有为”所以“有位”的趋势比较明显，这种趋势还可以与城市和城市群的发展联系起来。城市和大企业可以促进中国经济社会的发展，这与计划经济时期主要依靠国有企业谋发展的经济发展动力机制十分不同。拥有重要城市或者处于大城市群中的地方，有很大的地方经济发展潜力。这些地方也会得到更多的政策支持，比如更多的建设用地指标、更高级别的开发区、更优质的企业资源、更多的科技创新投入、更多的改革试点机会等。

在推进城市化的过程中，行政级别低的地方政府的自主性被不断削弱，这一方面是因为它们在政府科层体系内部处于弱势地位，另一方面是因为这些地方的社会系统的完整性受到城市化更严重的影响。在市管县体制下，县域经济发展的自主权受到地级市政府越来越有力的影响。这种影响在欠发达地区有助于县域经济得到上级的转移支付，而在发达地区则意味着市县之间的发展权竞争。①作为最基层的地方政府，乡镇一级的地方政府的自主性的弱化却是非常普遍的。基层自主性的弱化与乡镇集体经济的衰落有关②，这意味着乡镇范围的社会系统的完整性降低了。这种社会系统的完整性的降低在城市化时代特别明显，即使是在县域内部，县城的扩张也会加剧乡村区域的人口凋敝。一旦乡村社会系统变得简单，上级政府的集权式治理就更具有合理性。

基层政府和上级地方政府有一点是根本不同的，它们要直接面对群众。其自主性建构逻辑就有所不同。与上级政府直接面对的各种法人行动者③相比，家庭和个人行动者的行动理性化程度很低，且这种理性化无法被充分规训。事实上，这种理性化也是合理的。这种特点要求上级政府在治理上做出让步。④但是，近期的情况是，随着卫星监控等技术的发展，基层治理过程中的执法力量大幅增强，这是影响基层自主性的新因素。

基层自主性弱化的总体图景，也存在一些新动向。随着城市社会系统的复杂化，社会治理中的社区治理权力的下沉是近些年来的普遍趋势。结果出现了经济发展权的“上收”与社会治理权的“下放”的并存。⑤对不同的事务采取不同的放权或者分权模式，这应该被看成一种治理水平提高的表现。这在经济社会系统比较复杂的大城市或者大城市群是十分明显的。⑥浙江省尊重和提升既有的成功经验，进行了“扩权强县”改革和“强镇扩权”改革，这种保持基层经济发展权完整性的探索在全国是比较少见的。

随着乡村振兴战略的推进，城乡融合发展的思路获得广泛的认可。这给县域经济发展带来了新的契机，也给乡村经济系统的重新完整化带来了契机。它给县级政府和乡镇政府的自主性带来的影响，是值得关注的。

三、 相对于官僚自主性的地方政府自主性

在各种地方性势力中，官僚群体历来都是影响巨大的一类，他们掌握了地方政府的运作，他们的自主性既可能是地方政府自主性的条件，也可能是地方政府自主性的障碍。

官僚自主性是伴随着政府的产生而产生的，在政府体系中自然而然地存在，表现为不可消灭的自由裁量能力，是官僚自主地运用国家权力的能力，也是国家权力赋予官僚本身的能力。从这个意义上来说，地方政府自主性的核心内涵可以被理解为地方政府主要领导在干部系统中的地位和当地政府在政府体系中的地位。①从主观角度而言，正如公共选择理论学派对官僚自主性的认识， “担任政府公职的有理性的、自私的人，其行为可以通过分析其在任职内面临的各种诱因而得到理解。”②官僚自主性可能是官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越国家权力的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。由于官僚的行为逻辑是以各种方式摆脱政治家的控制，规避法律和行为规范，以实现自身利益最大化③，官僚自主性很可能成为官僚为自己和所在的群體谋利益的手段，这使得官僚自主性具有公益性和私益性双重内涵。④因此，需要对官僚自主性进行有效控制。⑤事实上，官僚组织在产生官僚权力的同时，也孕育了官僚权力的制约因素和对抗力量，从而影响官僚权力的运作过程和边界条件。⑥也就是说，官僚组织可以对官僚自主性进行一定程度的约束。在实践中，低收入水平的国家有意减少官僚自主性，而高收入国家有意增加官僚自主性。⑦

实践中的官僚自主性往往是多层级的，对官僚自主性进行控制不应只注意到其过强的一面，还应关注其过弱的一面。尤其是在新一代领导集体强力反腐的过程中，党内政治生活强化，政府管理加速制度化，官员通过发展经济来晋升的门径变窄，在这个过程中出现了“怠政”或“懒政”的现象。⑧如何将官僚自主性控制在合理的范围内，实际上涉及官员的激励机制问题。官员晋升过程中存在的“看不见”的台阶①和廉政制度中禁止从政发财的相关规定使得一些想要升官发财的干部或失去了工作动力，或在工作中“不作为”。如何有效激励这些“不作为”的干部，避免“怠政”或“懒政”的现象，需要加强顶层设计。从更加普遍的意义上来说，围绕职务晋升的干部考核机制如何借鉴传统中国“修身、齐家、治国、平天下”这一从人生到事业的连续谱系，将干部的工作奉献与其人生的意义和价值相结合还需要进一步探索。

事实上，地方政府自主性的表现也可以归结为地方政府从地方的利益出发所表现的为“公”的一面和从政府自身利益出发所表现的为“私”的一面。这种为“公”和为“私”是判断地方政府行为有利和不利的新标准。从客观上来讲，国家赋予地方正当的自主权正是地方政府自主性形式的合法依据，地方政府行使权力，自主解决问题，这里面包含了地方自主性为“公”的一面。从主观上来说，地方政府的自主性也不仅仅局限在自主权的范围内，也可能是地方政府为自身的利益而对自主权的扩张。因此，值得探索的是如何限制地方政府自主性中表现出来的“私”的一面②，使地方政府的运作能更好地保障公共性。其结果可能是温加斯特（Weingast）所谓的“经济体制的根本性两难问题”，即赋予政府过大的权力去约束经济人往往导致政府滥用权力，而过度约束政府又可能会削弱其支持和增进市场的积极作用。③

官僚自主性的存在使得地方政府自主性的双重属性中“公”的一面极易被忽略。传统的人治是导致人身依附和个人专制的重要因素，它与民主政治中的平等竞争是天然对立物;要使人治社会转向法治社会绝非易事，需要经过一个缓冲的过程，即现阶段对人治以及某些政策的依赖，暂时地凭借行政手段和领袖人物的影响力，弥补法律与法律效力的不足。④与以往不同，现阶段是在发挥传统人治机制作用的同时，通过建立新体制逐步破除和取代它。人治到法治的转变过程是不可能一蹴而就的，要结合中国的具体情况具体分析。这使得地方政府自主性在一定程度上体现为官僚自主性，更多地表现出其“私”的一面。如果仅从地方与中央对立的观点出发，人们很容易认为地方政府自主性仅仅是地方自私自利表现的结果，以此来判定其有利和不利的一面，得出的结论就会很片面。很容易把地方政府自主性当作西方官僚自主性现象在中国的对应物，进而把中国官僚群体的自主性作为地方政府自主性现象之内的次级行为主体的自主性问题。⑤显然，把官僚自主性作为地方政府自主性的一部分是过于草率了。

因此，我们有必要区别地方自主性与官僚自主性。官僚自主性产生的主观原因是官僚对个人利益的追求。①威廉姆·A.尼斯坎南将公共选择理论学派的理性经济人假设推广到政府官员身上， 认为官僚与所有普通人一样， 都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的因素主要有权力、地位、金钱、声望等，具体而言不外乎薪金、职务津贴、社会名望、权力、较大影响力、轻松的工作负担等。威廉姆·A.尼斯坎南通过研究证明，官僚追求的多数个人目标都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。政府预算规模又与政府权力的大小正相关，即政府预算越大， 该机构权力越大， 机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越多。为了追求个人的地位、权力和收入， 政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化， 追求对政府权力的有效控制。这里所说的官僚个人利益不等同于地方政府自主性中所表现出的利益。周志忍认为，政府的自主性更多地表现为利益整合的问题，政府要通过制定公共政策进行平衡，对弱势群体有所保护;制定的政策或者政策运行的实际结果究竟对谁有利？显然，地方政府制定政策时是从地区考虑的。②从这个角度来说，地方政府自主性表现出了其对国家意志的贯彻和为“公”的一面，这是国家自主性在地方的体现。

问题的关键是，地方政府追求自身利益的程度，采取怎样的实现形式。如果地方政府超越了国家自主性的职能范围而盲目追求官僚利益化，那么这种自主性表达方式当然是我们所不能接受的。它将被看成官僚自主性，而非地方政府自主性。相对于官僚自主性产生的主观原因而言，地方政府自主性产生的主观原因是在履行国家自主性职能过程中，对地方利益整合的结果，而非偏离国家职能，盲目追求个人利益最大化。

四、 城市与地方关系中的地方政府自主性

城市与地方关系是中国特色的城乡关系的特殊层面，中国的城镇聚落与乡村之上有一个强有力的上级地方政府，因此我们不能抛开这个地方政府来讨论城乡关系。

在西方的城市传统中，城市与城外的乡村或相邻城市分属不同的自治性地方，一般没有一个强有力的跨区域地方政府。西方的城市既是一个相对完整的城市社会，也是一个相对独立的自治区域;就城市而言，它本身就是一个相当独立和完整的地方，城市与地方具有同一性。中国的城市传统是一种郡县制下的城市传统，郡县地方政府驻扎在城镇聚落中，来统领整个有城有乡的地方社会。城镇很少能在体制或者文化上成为一个独立自主的地方社会，结果就出现了城市与地方之间的二重性关系。这种二重性在市管县体制下更加具有迷惑性，因为人们会把整个有城有乡的地方命名为“某某市”或者“某某镇”。传统中国的城镇不是一个完整的地方，今天的某某市也不是真正意义上的城市。这个做法为中国的城市研究带来了很多概念上的困扰①，却为我们理解中国特色的城乡关系提供了线索。

城市与地方的二重性关系是中国城市传统的产物，这个城市传统脱胎于郡县制。在这个体制下，城市体系和行政体系是合二为一的，所有省、府、州、县城市都是地区行政中心，其主要任务是管理和服务地方。②从地方政府的角度向下看，其管辖的区域既有城镇也有乡村;从城镇聚落的角度向上看，就看到一个强有力的地方政府，比如地级市政府、县级市政府、县政府或者镇（乡）政府。值得注意的是，这个城镇聚落不一定拥有一个专属的完整的地方政府，比如在有多个区的城市中，并没有城区共有的城市政府;或者虽然有一个这样的属于城镇区域的政府，它的力量是比较弱的。比如只有一个区的城区政府、县级市的城关镇政府或者镇政府所在的居委会，相对于城镇聚落之外的其他同级政府或自治组织来说，更加缺乏决策权的完整性，因为它是上级地方政府的直辖区域。

这种城市与地方的二重性设置有助于城乡之间在体制和文化方面的高度一体化，这本身也是中国城市传统的一部分。这体现了亚细亚城乡之间的“无差别的统一”。③在这个体制下，同样也会发生城乡之间的影响力的倒转，也就是从“乡村关系渗透到城市中”转变到“城市关系渗透到乡村中”。④地方政府对于城镇区域的直辖，在传统社会可以体现为上级政府对城镇区域的高度监控，在工业化和城镇化时代却表现为发展权的过度集中。在以经济建设为中心的发展实践中，上级地方政府会把自己的主要注意力集中在城镇区域及其附属开发区的建设上，形成一种发展权配置的城区中心主义。这种城区中心主义并不是地方政府主动选择的结果，从实际来看，地方政府其实无从选择。结果，本应该在城乡之间把握平衡的上级地方政府显示出了鲜明的城市立场。在此情况下，地方政府还能否重建对城市立场（尤其是城区或者镇区立场）的自主性，就成为能否实现城乡融合发展的重要议题。

地方政府的城区中心主义的形成有一个演变的过程。中华人民共和国成立后，建立了党政双重科层体制，传统的郡县制演变为“超级郡县国家”⑤。国家建立了严格的城乡二元分隔体制，让乡村服务于城市，在城市发展工业，中国特色的城市中心主义开始形成。这是一种城乡分隔时期的城市中心主义。这种城市中心主义很难说是一种城区中心主义，计划经济体制既限制乡村发展，也限制城区发展。计划经济体制保持城市的生产性，控制城区规模，压缩吃商品粮的人口，这是一种限制城市化的工业化战略。此时，地方政府管辖城镇的郡县制传统并未改变，而且保留了民国时期市镇自治的成果，允许城市和镇拥有自己专属的相对完整的政府部门。作为省级政府的派出机构，地区行署统管所属的城市区域和县，除了极少数城市，没有在全国建立市管县体制，当时的城市一般是“小市”，范围仅限于传统的城镇区域。在这个阶段，上级地方政府和所屬城镇之间界限分明，在这个层次上地方与城市分开了;城镇政府本身也就是一个认同范围比较明确的地方政府，在这个层次上城市与地方同一了。

在20世纪80年代，市管县体制开始建立，中国的城市化战略逐渐形成。但是由于僵化的城市体制，计划经济体制下的城市化发展被证明失败了。城市中心主义向更加狭隘的城区中心主义的转变是在市场经济体制建立之后才出现的，它是全面城镇化的产物。市管县体制改“小市”为“大市”，以城市命名地方，把一个有城有乡的地方直接命名为“某某市”。具体而言，从省一级来看，仅为地方政府的省级政府（直辖市除外）统管了各个地级市的市政府（还有少量的州和地区行署），在省一级保留了地方管城市的传统体制。在地级市范围内，由一个兼具地方政府和城市政府双重属性的地级市政府来管辖整个地方。中国的城镇化高潮出现在2000年以后，各个地方依靠经营城市来发展地方经济，大力推动乡村人口的城市化。多地有针对性地推动了全域统一规划、乡镇撤并、乡村企业向工业园区搬迁、中小学布点改革、信用合作社的商业化改制、乡村医疗体系改革和城乡公交系统的私有化等一系列变革，形成了城区中心主义。在这个过程中，城乡关系不断紧密化①，乡村社会系统也逐步成为城市社会系统的一部分，乡村地区演变为城镇的郊区。②

党的十九大作出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的重大决策部署，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也于2019年5月出台。这个政策的核心着力点是改革农村产权体制，比如推动宅基地使用权和土地经营权的直接入市，为中国特色的逆城市化改革扫清体制和机制上的障碍，但是其尚未触及城市与地方关系。同时，党的十九大还提出了实施乡村振兴战略。从实施乡村振兴战略的角度来看，仅进行农村产权制度改革是不够的，还需要进一步发展壮大乡村区域的产业，而不能只发展城区工业园里的涉农企业。尤其是对于欠发达地区来说，产业发展问题要比产权改革的问题重要。只有发展壮大乡村当地产业，才能解决不能进城务工的剩余中老年劳动力的就业问题。这就需要地方政府能够切实走出城市中心主义尤其是城区中心主义，重建一种地方政府相对于城市立场或者城区立场的地方政府自主性。

五、 结语

综上所述，本文从国家与社会的关系、政府间纵向关系、政府与干部的关系、城市与地方的关系四个维度审视了地方政府自主性。从国家与社会的维度来看，地方政府自主性是一个反映地方政府与地方社会关系的概念。由于地方政府与地方社会之间既相互博弈又紧密联系，地方政府需要在确保其自主性的完整和独立的基础上，处理好地方政府与地方社会，尤其是与地方社会中企业的关系，防止政府俘获和行政腐败等现象的发生。从政府间纵向关系的视角来看，地方政府作为国家意志的贯彻者和国家政策的执行者，其自主性是国家自主性在地方上的反映;与此同时，地方政府作为地方社会的一个代表，它与上级地方政府或者中央政府之间还存在一定的博弈空间。从政府与干部的视角来看，地方政府自主性和官僚自主性有着极其相似的“公—私”双重属性。在法治不断完善的过程中，官僚自主性被视为地方政府自主性的一部分，这使得地方政府自主性中“公”的一面极易被忽略。事实上，与地方官僚集团从自身利益出发的官僚自主性不同，地方政府自主性是国家自主性在地方的体现。尽管如此，依然要对官僚自主性进行有效的制度化控制，防止地方政府自主性为官僚自主性服务。从城市与地方关系的维度来看，建立新型的城乡关系需要从城市、乡村和地方三个方面来考虑。在实施乡村振兴战略的过程中，必须推动城乡融合发展，这就需要地方政府能够重建其相对于城市尤其是城区的自主性，走出城区中心主义的偏好，采取切实的措施帮助城镇区域之外的乡村实现发展。

总之，在中国发展转向内外循环并重的时代，地方政府作为一个重要的发展引擎，其自主性的重要程度凸显，有必要对其自主性问题进行全面分析。既然在制度化程度有限的地方政府运行过程中，地方政府的自主性不可能消失，那么就需要地方政府合理建构其自主性，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，扮演好自身的角色，发挥好应有的作用。

（责任编辑：余风）