关于加强北京城市治理“一网统管”建设的路径思考

曹志佳

北京作为全国科技创新中心，聚集了大量优质科技资源和创新优势。在贯彻落实习近平总书记“让城市更聪明一些、更智慧一些”重要指示精神过程中，如何更好地发挥和运用好这一有利条件，加快推进城市治理“一网统管”建设，不断提升城市运行管理科学化、精细化、智能化水平，努力走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路子，是一个值得城市管理人思考和研究的重要课题。

一、充分认清推进城市治理“一网统管”的形势要求与发展机遇

1.从中央要求看：习近平总书记对智慧城市高度重视、特别关注。2019年，习近平总书记在上海考察时指出，提高城市治理现代化水平，要抓一些“牛鼻子”工作，重点抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，他强调，创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聰明、更智慧，为加快推进“城市运行一网统管”建设提供了重要遵循。2020年2月，中央深改委审议通过《关于推动基础设施高质量发展的意见》，提出“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”要求。住房和城乡建设部等七部委联合印发《关于加快推进新型城市基础设施建设的指导意见》，要求加快建设城市运行管理平台，推进城市运行“一网统管”，为实现城市运行“一网统管”建设按下了“加速键”。

2.从上海经验看：上海制定实施《城市运行“一网统管”建设三年行动计划（2020—2022）》。在体制机制上，成立城市运行系统建设工作专班，由市政府办公厅副主任牵头，负责统筹协调、组织推进，各部门负责相关应用系统建设。其中公安局、住房和城乡建设委是“一网统管”的主要力量，承担组建专家咨询委员会、开发团队和阶段性攻坚等任务。上海市大数据公司负责技术支撑。在系统建设上，由1个城运中台指挥系统和27个涵盖应急管理、社会管控、经济运行和市场监管、生态环境、城市日常管理五个方面的应用系统组成，打造了市、区、街镇三级平台，市、区、街镇、责任网格、管理单元五级应用。市级平台负责抓总体、抓大事。区级平台衔接上下左右，发挥枢纽联通作用。街镇平台做实责任网格，用好网格系统，打造快速反应、处置高效的作战平台。在应用场景建设上，注重城市感知体系和城市生命体征监测系统建设，通过采集、汇聚、共享海量数据，准确掌握城市基本体征信息，生动立体地呈现城市运行宏观态势和微观脉动，初步实现“一屏观全城、一网管全城”。

3.从北京实践看：2005年，北京市建成市级网格化城市管理平台并投入使用，逐步建立了沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运作高效的城市管理和监督机制。2008年，北京市建成城市运行监测平台，奥运会期间每天报送水电气热等城市运行体征指标，为决策提供依据。近几年，为进一步推进城市运行管理科学化、精细化、智能化建设，制定《北京市市级政务云管理办法（试行）》，按照“上云为常态、不上云为例外”原则，借助北京市网格化城市管理平台，提供统一开放的监督检查服务，为市、区、街（乡镇）、社区相关部门和公众提供数据共享、监督监管、综合考评、宣传与发布等服务。《北京城市总体规划》提出，要提高网格化运行效率，实现网格常态化、精细化、制度化管理，建成覆盖城乡、功能齐全、三级联动的工作体系。《北京大数据行动计划》强调，要加强城市管理大数据平台建设，推进城市管理领域数据汇聚、共享和开放应用，完善大数据管理机制，为城市管理及社会治理提供数据支撑。《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》明确提出，推动城市运行“一网统管”，要以城市事件为牵引，统筹管理网格，构建“横到边、纵到底”的城市运行“一网统管”应用体系，推动城市管理、应急指挥、综合执法等领域的“一网统管”，提高城市公共资源配置优化能力，促进城市治理体系创新，提高城市治理现代化水平。这一系列决策部署为实施城市治理“一网统管”指明了工作方向。

二、认真分析落实城市治理“一网统管”的优势条件与困难不足

当前，北京已经初步构建包括城市生命线、市政市容、环境卫生、网格化管理在内的4大板块、48个子系统的城市运行管理信息化“一张网”格局，实现了由“经验管理向精确管理、单点管理向全流程管理、孤岛数据向数据中心汇聚”的转变，为实现“一网统管”建设奠定了较好基础。

（一）软件硬件建设基础雄厚

软件方面，印发《北京市城市管理信息化“十三五”发展规划》《智慧城市管理顶层设计研究报告》等40余个文件，为城市管理信息化建设目标、框架和路径作出规范。硬件方面，建立应用数据库和GIS数据库，存储数据总量17.9T，涉及环卫、燃气、供热、地下管线、户外广告、城市照明和城市综合管理等多个领域。城市生命线领域建成电力、燃气、热力和能源等17个子系统，对接16家能源企业、3个市属部门，实时监测重点能源运行状况。市政市容领域建成地下管线、户外广告、景观照明和公服设施等14个子系统。环境卫生领域建成垃圾处理、建筑垃圾车辆运输管理和环卫作业管理等11个子系统。建成的市级网格化管理平台，已与16个区级平台和26个公服企业实现对接。

（二）动态感知系统不断完善

持续推进城市管理智能化工程，对城市家具、城市部件全面进行身份认证，强化动态感知、查询分析、问题上报、实时处理功能。例如，通过供热服务综合信息管理系统，实现市区两级管理部门，以及1321家供热企业和5.85亿平方米用户的信息数据共享，对供热投诉进行大数据分析，为监管决策提供依据。利用卫星遥感监测、互联网地图等技术手段，实现输油气管道基础数据的综合展示与查询统计，实现隐患排查、治理、确认全流程监管，有效提升输油气管道安全管理的准确性。

（三）高新技术得到有效应用

建立“互联网+设施管理”智慧管理模式，对城市道路公共服务设施实施二维码管理，使1000余条大街、12类8万余件设施有了“身份证”，实现“一码”通管。运用物联网可视化技术，实现城六区27万余盏路灯、近百处市属景观照明设施集中监控、集中管理，确保灯明路亮、全时可控。运用智能化远传计量设备，采集、整合、分析不同用户用气特征和规律，建立异常用户分析算法模型，实现对偷盗气用户精准识别、精准打击。2019年识别并查处偷盗燃气事件123起，减少损失5亿多元。城市副中心通过智慧交通信号控制系统，平均车速提高15.6%，城市主干道通行时间缩短32.5%，停车延误降低36.2%。

尽管北京市在城市管理信息化建设上做了一些基础性工作，但距离提升城市精细化治理要求仍然还有差距和不足。一是系统不够完善。全市分层、分级、分类协同管理体系不完善，城市管理领域大数据应用仍局限于各个专业领域，还没有形成自上而下、相对完善的生态系统，发挥作用比较有限。二是数据不够充实。城市运行管理数据基础不牢，网格系统汇集城市部件643.5万个，各区尚有大量部件信息未采集上报。统计井盖数量为350余万个，但进入网格系统管理的只有226余万个，约占64.6%。三是信息不够融合。城市管理市级信息系统与区级信息系统相互之间还不能深度融合、无缝对接，行业主管部门与对口企业之间信息提供不主动，数据更新不及时、共享不充分，条块之间存有信息壁垒。

三、科学规划实施城市治理“一网统管”的总体思路与对策路径

（一）总体要求

坚持以习近平总书记关于城市运行“一网统管”重要指示精神为指导，践行“人民城市人民建、人民城市为人民”要求，按照全生命周期管理理念，构建覆盖城管、市政、交通、环境、气象、应急、公共服务和综合执法等领域的城市运行管理平台，通过感知设施布设和应用系统建设，推动城市运行由传统式管理向科学化治理转变、由粗放式管理向精细化治理转变、由单一式管理向智能化治理转变。

（二）基本原则

1.坚持统筹设计

加强市级统筹，开展城市运行管理大数据应用顶层设计和应用场景建设，规范相关标准体系。汇集市级相关委办局、各区、街道（乡镇）、行业企业和相关社会数据，建立自下而上的数据信息汇集体系和指挥调度机制。

2.坚持集约建设

按照“统一标准、统一流程、统一数据、统一管理”原则，建设市、区、街及行业企业一體化的城市运行管理应用平台，实现数据资源共享，平台资源共用，降低建设成本，提高使用效率。

3.坚持共享开放

市级城市运行管理平台全方位为市、区、街、社区和行业企业提供城市运行管理综合数据、信息服务和应用软件服务。平台各功能具有弹性可扩展性和异构兼容性，实现与其他领域业务平台对接。下级单位数据和信息向上级开放，同时获取上级单位提供的数据信息。

4.坚持务实创新

深入研究城市管理大数据应用模式和方法，构建AI和5G等新技术应用场景，推动城市运行管理领域技术创新、应用创新和管理创新。

（三）建设路径

1.强化顶层设计，固定职责分工

市级层面成立由市领导牵头，市属相关部门、各区、各相关市属企业组成的推进工作领导小组，加强统筹协调，全面推进落实。实行分层分级分类协同管理，市级部门统一管理、调度、指挥，区、街镇履行属地管理职责，企业负责运行维护。在市级层面，设立协调指挥机构——城市运行管理中心，负责“一网统管”的组织指挥、监督考核、技术支撑等工作。各区对应设立相应指挥机构，各街镇参照设立相应管理部门。

2.强化平台建设，实现“一网统管”

基于城市运行网格化管理平台，从城市治理突出问题出发，以城市事件为牵引，统筹管理网格，统一城市运行事项清单，构建“横到边、纵到底”的市、区、街、居城市运行“一网统管”应用体系。推动城市管理、应急指挥、综合执法、自然气象等领域的“一网统管”，实现城市运行态势感知、体征指标监测、统一事件受理、智能调度指挥、联动协同处置、监督评价考核等全流程监管。通过对综合数据的深度分析，精准掌握企业和个人诉求，提高城市公共资源配置优化能力，促进城市治理体系创新，提高城市治理精细化水平。

3.强化中枢功能，提升决策水平

建设领导驾驶舱，坚持以数据驱动管理理念，不断优化“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的工作机制。对城市治理相关领域的动态感知数据与静态台账数据进行汇聚、治理与编织，把握城市运行状况，深度挖掘城市运行规律，提炼形成城市运行体征，实现城市运行调度的科学高效，风险及时感知、早期预测预警和高效处置应对。完善领导驾驶舱功能服务，利用“一网统管”的数据融合与业务协同机制，结合各部门、行业领域大数据应用场景建设，构建以城市运行实时感知、生态环境智能监控、城市管理综合执法等为核心的城市运行管理与决策支撑体系。

4.强化数据共享，实现互联互通

制定数据共享和开放制度，除涉及安全、隐私和秘密的数据外，城市管理部门及相关公共服务行业的数据应逐步实现对公众开放。通过与相关部门信息平台的数据汇聚和数据共享，丰富完善城市管理领域大数据清单，形成统一规范、互联互通的城市管理“数据湖”。例如，生活垃圾分类收集、清运、处置的全过程数据链，煤电油气全品类统筹的能源运行数据链等。按照“急用先行、快速见效”原则，协调规划部门共享三维基础地形图、街景视图和“数字航母”，将分散存储的相关数据集中起来，统一存储和管理，做到与规划、城管执法、公安、交通、气象等部门进行数据共享、互联互通。

5.强化制度保障，确保常态长效

建立绩效考核机制，将“一网统管”纳入政府和企业责任清单，纳入“一把手”工程内容和绩效考核。建立健全相关法规制度和标准体系，发布城市大脑建设规范。建立安全防护机制，探索应用区块链、软件加密、物理加密等手段，保障数据信息安全与用户隐私安全。建立专项经费保障机制，加大“一网统管”建设经费投入，做到预算经费足额到位、专款专用。加强城市运行中心队伍建设，优化人员结构，选派政治坚定、业务能力强、作风过硬的管理和技术人员，充实城市运行中心队伍，为推进城市治理“一网统管”建设提供人才支撑和服务保障。

（责任编辑：荣荣）