为什么要拓宽环境民事公益诉讼的受案范围？

2021-09-27刘芷若

民主与法制 2021年14期

刘芷若

环境健康风险是什么？

所谓环境健康，是指由环境要素所决定的人类健康状态。环境与人类健康并不是孤立存在的，人为地向环境释放污染物、化学物质或危险物质，人类通过吸入空气、饮水、食物、皮肤接触等方式都会直接或间接地受到影响。紧接着而来的就是人类健康受影响：如急性辐射病、癌症、致畸（胎儿）损伤、遗传变化等。

吕忠梅学者在她的一篇文章中，对环境健康风险下了具体定义:所谓“环境健康风险”，是以关注人类健康为着手点，以风险预防原则理论为前提，重新展开探究环境生态领域相关问题。环境健康强调保护环境与生态的最终目标，都是为了防止环境污染和生态破坏对人类造成损害，是为了保障人类长久持续稳定的健康状态。

对于环境健康的风险防范，已有不少国家走在了我国之前。美国是一个高度重视环境健康风险管理的国家，不同于我们国家风险预防的起源，美国风险管理起始于对于环境健康的忧思，在上个世纪末才将视角移至环境风险范畴。在储备矿业公司诉美国环保局案中，原告矿业公司每天排放近七万吨尾气至苏必利尔湖，虽然缺乏摄入含有石棉状纤维的水体会对人体健康有影响的决定性证据，但是法院认为此物质引起了对公众健康合理关注的事项，遂决定涉案公司应采取预防损害公众健康的措施。

美国以公众环境健康效益作为界定环境污染物的标准，也为我国不少环境学者所称赞。今年是韩国的《环境健康法》颁布的第十三年，该法的第一条就明确了其立法目的为通过预测、诊断和监测环境污染、有害物质等的影响以保护维护公众健康和生态系统的完整性，基于国民健康和生态系统以及其他损害，由此阻止对公众健康的威胁并采取措施减轻这些威胁。前前后后经历了七次修改的韩国《环境健康法》，不断丰富完善。正因如此有学者评价：“《环境健康法》为全面贯彻落实环境健康风险制度，奠定了坚实的基础。”

我国如何应对环境健康风险？

一是立法安排。

保障公众健康早已成为我国环境保护相关立法中明确释明的立法目的。2014年修改的环境保护法在立法目的中，首提公众健康，较之于以前的几次修改，以人为本的发展理念贯彻于环境保护相关法律规范，片面强调经济快速发展忽视环境健康的理念早已被淘汰，环境法的任务和目的发生了质的变化。

从1979年制定的环境保护法（试行）中的保护人体健康，到1989年修改后的保障人体健康，只不过是文字的部分替换，并未有实质性的含义。但是，2014年修改后的第一条中的公众健康则从高位阶、远视角，替代了个体微观的健康，充分体现了健康优先的先进理念，第三十九条中有关风险评估制度的建立与公众健康的预防保障措施等规定，更是彰显了预防原则在我国环境总体立法规划中的充分贯彻。

自新环保法颁布实施以来，我国在环境保护工作方面取得的成果是不可忽视的。但是，近些年来的“常州毒地案”、癌症村等案件暴露出来我国环境保护工作在环境健康风险预防方面的匮乏，究其本质在于我国环境法中的预防原则并不是风险预防原则，并且针对的也只是对环境损害及环境风险，并非环境健康风险。由于在理念上存在先天畸形的不足，与此同时，环境保护具体制度的具体规范与风险预防原则的精神存在脱节，才会导致出现企业达标排污但公众健康受损的尴尬局面。

2018年，土壤污染防治法将“风险”正式写入法律，并分为生态风险和健康风险，在一定范围内建立了风险防控制度。

生态环境部在2020年3月18日正式发布国家环境保护标准《生态环境健康风险评估技术指南总纲》的公告，批准其为国家环境保护标准，为生态环境风险的预测评估提供了具体可行的操作规范。环境标准各项指标、数字犹如界碑般划分了风险的范围，该制度是预测风险存在与否及预防控制措施开展的重要依据。《生态环境标准管理办法》于2020年12月15日公布，该办法增设了“生态环境风险管控标准”一章，明确生态环境风险管控标准为强制性标准。

这些规范的建立，表明了我国风险预防意识的增强，有力地回应了风险社会下的现实需求，环境立法坚定地踏出了保护公众健康的步伐。然而，就整体而言，我国环境健康风险基础研究不够丰富，以上规范针对的影响环境健康因子范围有限，操作流程、技术指引的欠缺，使得对环境健康的评估实际操作，面临着更大的难题。

二是司法救济。

有学者认为在环境公益诉讼中，针对尚未发生的侵害后果采取预防性措施的地位，应当优先于对已经造成的损害后果进行救济补偿。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用若干问题的解释》第一条的规定，为预防性公益诉讼保留了位置。但是，该法第十九条只肯定了原告为“防止生态环境损害的发生和扩大”而提出的停止侵害、排除妨碍、消除危险以及请求被告承担合理费用的诉讼请求。对于具有重大风险是否适用该条规定，未作明确说明。且在2015年2月4日颁布的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2020年修正版后仍然为该款规定）中第二百八十四条，明确了提起公益诉讼需要“有社会公共利益受到损害的初步证据”，立法的模糊性与矛盾性导致风险预防理念不能在制度方面得到充分发挥。

>>常州毒地案资料图

近些年来，因环境受到重大风险而提起的诉讼，相关学者称之为预防性公益诉讼，指以预防生态损害为目标的环境公益诉讼。案件受理率极低，即使受理了，后续的审理过程也较为艰难。

从2015年的“中石油云南炼油”环境公益诉讼不获受理，到2020年12月31日云南省高级人民法院云南绿孔雀案二审维持一审的即构成环境风险判决，再到全国首例预防性公益诉讼五小叶槭案一审判决书的公布，都显示了这一点。在法院的判决书中，明确写明预防的两层含义：一是利用现代科学技术对环境利用行为采取预防性措施；第二层含义即是本文所阐述的，对缺乏科学确定性的环境利用行为所产生的风险采取事前预测、分析和评价，以规避危害的发生。体现了司法理念的进步，突破了有损害才有救济的观念。

如何通过民事公益诉讼预防环境健康风险？

风险可被定义为以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安。“风险预防”理念始于20 世纪80年代，该理念是对没有被科学确实证明将要发生损害的重大可能进行扼制。

该条规定不同于我国环境保护法确定的预防为主原则，我国的预防为主原则全称为“预防为主、防治结合、综合治理原则”，针对的是可以通过科学方法判断到的环境危害，更偏向于保守预防。随着现代科技的迅猛发展，新技术、新物质的不断出现，给环境健康带来了愈来愈多的不可控因素，固守预防原则只会让“常州毒地案”“湖南血铅案”等悲剧再次上演。故有学者认为，此时应对预防原则的含义进行扩充：在环境保护领域，“预防”除用于指环境健康损害预防以外，又逐步纳入和涵盖了环境健康风险的意涵。

结合贯彻落实风险预防原则，针对公众环境健康规制而言，应从“公众环境健康损害救济”向“公众环境健康风险预防”转变。但笔者认为，对于词语含义的理解存在个体差异性，语义的限缩扩大具有较强的主观随意性，最为根本的措施就是在立法中明确风险预防原则，将其作为环境立法执法守法的根本指导原则。

由于部门法的差异性，环境法的基本原则难以达到刑法的基本原则的国民接受度，同时环境保护法领域里欠缺类似民法中“帝王条款”的设置。故笔者赞同相关学者的建议：在环境法领域，将风险防范原则设置为环境保护法领域的最为重要的义务规则。

环境立法应贯彻什么基本原则？

环境生态保护只有对人类的生存发展有益才具有保护的意义，保障公众健康是保护生态环境的首要和终极目标。

从国际环境法的立法目的的历史发展角度而言，最初是处于为了当代人类自身利益的环境保护阶段，到了二十世纪中期国际环境立法的目的就逐渐转变为了保护未来世代人类利益。 “人类中心主义”与“生态中心主义”是环境法学者对大部分环境法问题产生分歧的关键。

现阶段，我国刚从以经济发展为中心转型为保护环境优先的发展观，生态中心主义理念的培养缺乏适宜的土壤，先进理念的深入贯彻需要因地制宜，故有学者借鉴儒家的中庸之道提出了“生态人类中心主义”。该原则仍强调以人为本，但是主张将人类放置于更为广阔的时空背景下考虑环境问题。

马克思、恩格斯的生态思想观点也是认为离开了以人类劳动为中介的人与自然的实践关系，任何自然的存在也就失去了以人类生活为判断尺度的存在意义。辩证唯物论的联系观认为世界上没有孤立存在的事物，环境与人类相互联系、相互制约。保护环境与生态的目的，在于人类的健康免受环境污染、生态破坏的实际损害与风险。过度强调环境与生态利益的独立性，过度强调一味保护环境与生态，实际上是忽略了哲学上的联系观的。

此外，保障公众健康早已成为我国环境保护相关立法中明确释明的立法目的。笔者在北大法宝上就环境保护领域的法律法规进行关键词为“公众健康”的检索后，检索结果如下所示：

无论是在环境立法中起着提纲挈领作用的环境保护法，还是环境管理的几个重点方面的水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法，均将保护公众健康作为保护的首要目标。

毋庸置疑，保护公众健康是环境保护在进行立法时予以考量的首要指标。可是，该立法目的在现行环境制度体系中却鲜少体现。以环境标准为例，现行的环境标准指导性文件为“生态环境标准管理办法”。该法的亮点之一，就是新增的生态环境风险管控标准。该法的第十七条，也明确提到风险管控的标准应当根据环境污染状况、公众健康风险等因素科学地确定。但是，具体细化实施公众健康风险的评估、监测、预防控制，尚需大量时间与技术的投入。环境标准是环境影响评价制度的基础，环境标准的各项指标是环境影响评价分析过程中的主要依据。但是，现有的环境影响评价制度却未把环境健康风险纳入环境影响评价体系中，这就可能会割裂制度之间的有机联系。

>>资料图

如何理解环境公益诉讼的价值内核？

所谓公益诉讼，即是社会个体或集团均可提起的诉讼，旨在维护公共利益。提起公益诉讼的前提是明确何为公共利益。公共利益一词始于罗马法，对于其的界定一直是学界争论不休的话题。学术界在定义“公共利益”的概念时，是从不同学科、不同时代背景、不同价值观及不同角度出发的，由于“公共利益”本身就具有模糊性及丰富性特征，所以对其看法始终存在差异。

笔者在北大法意网站上，就我国的法律法规进行检索“公共利益”一词时，曾经出现了22721 个词条，全国性的法律法规规章有2719 条中涉及“公共利益”，地方法规规章近两万条。故在此单独论述公共利益并无太大参考价值，而应该将其结合具体学科、具体语境进行分析，即以环境法的学科视野考虑公共利益。

在环境法的理论界，对于公益的看法存在程序法学派和环境法学派，二者之间的分歧在于，前者认为保护环境、生态的根本宗旨在于维护人类的利益，不存在特定的环境受损的情形，而后者则认为存在单独的环境、生态受损而人类利益不受损的情形。但是，撇开这些环境利益、人类利益关系分析，两者均认为不特定多数人的人身、财产权益是在环境公益的保护范围内，只不过后者的含义更为丰富，涵盖了区域、国家、跨国家乃至跨世代的“不特定多数人”的利益。

在我国现行的法律法规文件中，均未对环境公益作出明确阐释。对于公益的范围从正面下定义的难度较高，采用逆向思维就环境公益诉讼与环境私益诉讼进行对照，排除私益诉讼的保护，以此论证运用公法手段对环境健康风险进行保护的正当性不失为可行之策。

相对于普通的公益诉讼案件，环境公益诉讼案件中加入了环境这一介质，由此环境案件中侵害的法益就更为复杂，加害人的行为既有可能对个人的人身、财产权益造成损害，也有可能危害环境公共利益，还有可能这两种损害并存。对于已造成损害的环境公益诉讼的保护对象国内大部分学者认为是环境公共利益。不同于环境侵权中的人身损害、财产损害，只有环境本身受到侵害，才能称之为环境公益诉讼中的环境损害。即使是在两者并存的情况下，环境公益诉讼也只能对涉及环境公共利益的部分作出判决。对于这一观点，笔者并无异议，但是这是针对已经造成实际损害的环境案件而言的，环境公益与环境私益的根本区别，在于利益主体的特定性。私益是明确归属于特定人的特定利益，而公益是“不能归属于特定人的特定利益”。环境公益诉讼中的公共利益是任何人都不能通过私法的手段进行维护和独占的。

对环境健康具有重大风险的环境行为的受损害主体不确定，此时损害结果尚未出现，救济受益主体也不确定，不特定人群无法就自己的环境健康利益寻求私法上的救济。公益诉讼在公共利益受到侵害但是诉讼主体席位空缺的情形之下，横空出世。基于上述分析，对环境健康风险更适宜运用公益诉讼进行预防。