国土空间规划背景下的海绵城市规划编制

贾书惠，唐 磊，刘小妹

（中国城市规划设计研究院，北京 100041）

0 引言

2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，明确要求通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响[1]。海绵城市的本质是改变传统城市建设理念，实现与资源环境的协调发展。

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，也是各类开发保护建设活动的基本依据[2]。

海绵城市规划不是独立存在的体系，而是扎根于国土空间规划体系的创新理念，应依托具有法定意义的国土空间规划体系，落实在城市发展策略、城市空间、管控指标及统筹协调等具体内容中[3]。海绵城市规划如何解决现有问题，如何满足国家对国土空间规划体系下的海绵城市规划编制要求，需要规划同行进行探讨研究。

1 国土空间规划对海绵城市的规划需求

1.1 省级国土空间规划中海绵城市理念的落实

2020年1月17日，自然资源部发布《省级国土空间规划编制指南》，要求生态优先，绿色发展，践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，落实最严格的生态环境保护制度，严守生态、粮食、能源资源等安全底线。坚持人与自然和谐共生，积极协调人、地、产、城、乡关系，通过优化国土空间开发保护格局，促进形成绿色发展方式和生活方式[4]。

《海绵城市建设技术指南》要求市政府应作为落实海绵城市——低影响开发雨水系统构建的责任主体，统筹协调规划、国土、排水、道路、交通、园林、水文等职能部门，在各相关规划编制过程中落实低影响开发雨水系统的建设内容。故海绵城市规划的编制更多是与市级国土空间规划相衔接，《省级国土空间规划编制指南》中并未明确建设海绵城市，但建设海绵城市与省级国土空间规划中生态优先、绿色发展的要求及践行“绿水青山就是金山银山”的理念一致。省级国土空间规划通过分区传导、底线管控、控制指标等方式，对市县级规划编制提出指导约束要求。省级国土空间规划将上述要求分解到下级规划，下级规划不得突破。省级国土规划提出的用水总量、湿地面积、自然岸线保有率（大陆自然海岸线保有率、重要河湖自然岸线保有率）、单位GDP使用建设用地（用水）下降率等约束性指标对市县级国土空间规划和海绵城市规划具有约束作用。

1.2 市级国土空间规划对海绵城市规划的需求

2020年9月，自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》[5]，其中明确提出“针对气候变化影响，结合城市自然地理特征，优化防洪排涝通道和蓄滞洪区，划定洪涝风险控制线，修复自然生态系统，因地制宜推进海绵城市建设，增加城镇建设用地中的渗透性表面”；针对中心城区的规划增加“降雨就地消纳率”指标。降雨就地消纳率是指通过减少硬化面积，增加渗水、蓄水、滞水空间，使多年平均降雨量的70%实现下渗、储存、净化、回用的城市建成区占总建成区的比例，是反映海绵城市建设水平的指标。该指标与《关于推进海绵城市建设的指导意见》中要求“最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用”相一致。

2 国土空间体系下的海绵城市规划重点

2.1 海绵城市总体目标与指标

国土空间规划背景下，海绵城市建设专项规划的总体目标是落实海绵城市发展理念，新建区以目标为导向、建成区以问题为导向，结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，推进区域整体治理，因地制宜采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施完善城市雨水综合管理系统，有效控制雨水径流，修复城市水生态、改善水环境、涵养水资源、增强城市防涝能力，实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的建设目标[6]。提高国土空间保护和利用质量，推动生态文明建设、促进人与自然和谐发展。

海绵城市的规划范围应由中心城区的建成区拓展至全域，可划分为中心城区和市域2个不同层级。结合相关国家政策要求及上述总体目标，进一步明确海绵城市建设的具体目标，可以分解为以下5方面，共14项指标，如表1所示。

表1 海绵城市建设规划目标指标

2.2 海绵城市规划思路与规划内容

原城乡规划体系中的海绵城市专项规划主要内容包括：现状与问题分析、总体建设目标、海绵城市建设需求综合协调规划、道路竖向与超标雨水径流汇集系统规划、超标雨水径流排放与调蓄系统规划、城市雨水管渠系统规划、低影响开发雨水系统规划、城市蓝线划定与管控要求、工程量与投资估算、近期建设规划、专项规划对相关规划调整的建议及规划实施保障等内容，如图1所示。

图1 原城乡规划体系中的海绵城市专项规划思路

在新的空间规划体系背景下，海绵城市建设专项规划的思路、海绵城市规划中与城乡规划相关的内容必须结合国土空间规划的内容与要求作出相应的调整与改变，并按照相关要求将规划成果叠加到国土空间规划“一张图”上（见图2）。海绵城市规划应结合城市自然本底条件及工程设施建设情况，识别城市水资源、水环境、水生态、水安全等方面存在的问题及海绵城市建设需求，确定海绵城市建设目标，提出海绵城市建设的指标体系。规划应提出海绵城市的自然生态空间格局，划定海绵城市建设分区，明确保护与修复要求。根据雨水径流量和径流污染控制的要求，将雨水年径流总量控制率目标进行分解，并提出管控要求。按照源头减排、过程控制、系统治理的思路，提出规划措施和相关专项规划衔接的建议，最终实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的海绵城市建设要求。

图2 新的空间规划体系背景下海绵城市专项规划思路

以驻马店市海绵城市规划为例，规划新增生态空间格局、建设分区与水资源优化配置等内容。海绵城市建设的本质是将“山水林田湖”作为生命共同体和完整系统，通过转变城市发展方式，修复城市生态本底，从而实现水环境改善、水生态修复、水资源承载能力提升、水安全保障能力加强等多重目标。因此，识别并保护重要的生态资源要素是海绵城市建设中应首先完成的工作。生态空间格局与建设分区综合考虑生态资源要素分布、生态敏感性评价与生态空间格局，结合驻马店市的组团分布、用地功能、基本农田分布、基本生态控制线范围等，提出海绵城市分区建设策略，将驻马店市划分为4类建设分区，分别为海绵生态保育区、海绵生态缓冲区、海绵功能提升区和海绵功能恢复区，如图3所示。

图3 新的空间规划体系背景下驻马店市海绵城市专项规划思路

3 结语

3.1 海绵城市规划与海绵国土规划

我国海绵城市提出和实施的重点是开展城市现代雨洪管理，解决城市雨水问题及由此带来的城市生态、安全等综合性问题。本轮国土空间规划不仅需解决城市问题，而且需对生态空间和农业空间予以约定。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中提出农村人居环境整治提升、农村生态环境明显改善的目标任务，要求大力实施乡村建设行动，加强乡村公共基础设施建设，实施农村人居环境整治提升五年行动，分类有序推进农村厕所革命，统筹农村改厕和污水、黑臭水体治理，因地制宜建设污水处理设施[7]。农村地区水循环问题也可应用海绵城市的概念进行解决。农村地区的雨水回用可解决“厕所革命”的供水问题[8]，海绵城市的水生态修复理念可应用于农村地区的河道治理。海绵城市规划向海绵国土规划的转变具备理论基础。国土空间背景下的海绵城市规划应对乡村建设予以规划指引，完成从海绵城市到海绵国土的转身。

将海绵城市专项规划内容拓展至全域海绵城市研究，明确中心城区、乡镇和乡村的建设目标指标，是当前国土空间背景下海绵城市规划需要面临的重大转变之一。

3.2 海绵城市规划与国土空间生态修复

党的“十八大”以来，中央从生态文明建设的角度提出“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”[9]。“用途管制和生态修复必须遵循自然规律”“对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。国土空间是由山、水、林、田、湖、草等各组分互相关联而形成的有机整体，是一切自然、社会、经济、生态及政治等活动生存与演变的场所和环境，是复杂的综合系统。

海绵城市理念与生态修复理念高度契合，也是将“山水林田湖草”作为生命共同体和完整系统。新背景下的海绵城市规划应补充和完善国土空间生态修复部分内容，为“美丽国土”提供更强有力的支撑。

3.3 海绵城市管控体系

目前自然资源部已初步形成从国家到市县的国土空间规划“一张图”信息化支撑框架，“一张图”系统聚合了政府和社会各类国土空间相关数据，为规划许可、用地审批、督查执法工作提供依据，也可作为规划实施监督，掌握规划实施情况的重要来源[10]。2019年11月，自然资源部印发的《自然资源部信息化建设总体方案》再次强调了建设“一张图”系统支撑国土空间规划全过程的重要性，将海绵城市规划内容纳入“一张图”系统，将海绵城市的理念指标化、空间化，实现海绵城市规划内容的刚性传导，充分发挥规划引领作用，可促进海绵城市的治理体系和治理能力的不断提升[11-12]。