新时代实用性城市住房发展规划思考

2021-09-26陈曦

城市建筑空间 2021年8期

陈曦

（中建二局第三建筑工程有限公司，北京 100070）

0 引言

目前我国城市发展中存在的主要矛盾是人口日益增长所带来的城市发展不均衡、不充分的问题。而住房作为城市发展的顶层设计，在新时代建立全民住房应用体系，在规范城市住房空间条件中追求未来良性有价值发展尤为重要。为此，首先需要了解实用性城市住房发展新趋势。

1 新时代城市住房发展规划的新趋势

1.1 “租购并举”的基本概念

在新时代，城市住房发展的新趋势就是“租购并举”，在该过程中，住房租赁市场行为逐渐规范化，市场环境也得到进一步改善，而购房多主体供应与多渠道保障机制也逐渐成为城市经济工作的重点，满足供需两侧转变需求。

1.2 城市住房发展规划主张“租购并举”基本形势

城市住房发展规划在主张“租购并举”的过程中，追求城市快速发展、民生改善，在人口转移优化方面体现较大政策优势，并希望在其他更多方面提出有效对策，例如为住房困难户入住公租房提供方便，同时从2016年开始做好棚户区改造工作，为6 000多万棚户区居民迁新居创造有利条件。党的“十九大”明确提出：“要做到‘租购并举’，体现房产实用性价值功能，它主要是用于公民居住的，是人们生活的基本保障。”

就供给基本发展层面来看，我国供给住房需求量正在发生快速变化，所以，城市住房快速发展必须提升城镇居民的恩格尔系数，保证做到土地资源日益紧缺、土地开发强度持续提升。就住房供给而言，我国城镇住房空置率已经从2010年的18.5%提升到2020年的23.2%，10年间有7 500万套住房空置。从总量看来，城市住房供给已经相当充裕，住房供应短缺的时代已经过去。因此，明确提出进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的线管标准，将廉租住房、经济适用住房融为一体。

2 城市住房发展规划主张解决存在问题

城市住房发展规划主张解决存在问题，以统筹协调不足为例，它主要涉及统筹规划问题，因为城市住房发展规划是一个长期的、综合性的整体防控机制，主张基于城市住房发展规划尝试解决某些统筹规划与技术问题，将城市住房发展规划纳入国民经济与社会发展规划体系中，优化国土空间规划，将城市住房发展规划内容纳入城市建设体系中，实际上这在一定程度上削弱了城市住房发展规划的实施成效。在新时代，众多国际城市在住房发展规划方面积累了丰富经验，这些经验都是值得我们学习和借鉴。下面以三大亚洲国际性都市日本东京、中国香港及上海为例，介绍它们的城市住房发展规划经验，供借鉴学习。

2.1 日本东京的城市住房发展规划经验

1991年，东京开始编制城市住宅总体规划，提出《东京都住宅基本条例》，其规划的主要内容包含了对城市住宅政策现状的分析，提出政策基本方针、目标以及具体措施。当然，在东京都住宅总体规划指导下，首都圈周围的各个区市町村也都编制了相应的住宅总体规划。以东京都八王子市为例，从2011—2020年先后3次编制了住宅总体规划。总体来说，东京的城市住房发展规划过程包含3个阶段：第一阶段为2006—2015年，总体目标是实现适合城市发展的、丰富的住生活体系；第二阶段为2011—2020年，希望实现适合东京的高度防灾机能优化，形成安全、安心的住宅与住宅市街地体系；第三阶段为2016—2025年，希望实现东京都城市人民持续丰富的住生活目标。首先希望提高居民育儿环境，稳定老年人的居住环境；其次希望稳定住宅确保满足居民居住条件，做到安心选址，始终保持优质的住宅市场环境；最后希望形成安全、优质的公寓住宅体系，再生都市一体化的住宅区域，这也是东京为预防多灾多难情况，保证东京都居民持续安全居住创造有利条件，建设可持续发展住宅市街地，如表1所示。

表1 东京都八王子市住宅总体规划与其他部门规划关系示意

2.2 我国香港的城市住房发展规划经验

我国香港早在20世纪90年代初就印发并实施了《长远房屋策略》，并做到每年编制《长远房屋策略》周年进度报告，明确未来10年的住房发展目标，确保规划目标与发展实际相互符合。

香港已经出台2015—2025年为期10年的总房屋供应目标，确保公私营房屋供应比例达到6∶4，并提出以下5点发展规划要点：①借助新房屋需求推算模式，尽早规划土地供应，思考兴建公私营房屋；②保证每年都做到更新长远房屋需求推算内容，并制定逐年延展的10年房屋供应目标；③兴建公屋单位，为不具备租住私人楼宇单位的香港基层市民提供建设“安全网”；④建立“居者有其物”单位与其他形式的资助型出售单位，保证香港城市中中低收入家庭也能实现自置居所愿望；⑤确保市场具有稳定的土地供应，合理维持私人物业市场持续健康稳定发展。就香港未来10年来看，香港已经提出了未来10年计划并供应超过30万套公营房屋。香港特区政府目前公布了《长远房屋策略2020年周年进度报告》，并提出香港未来10年总房屋供应目标维持在43万套。公私营房屋比例维持在7∶3，公屋供应目标达到30.1万套。特区政府运输与房屋局已经提出了报告重点内容，即按照最新房屋需求推算，下一个10年周期的总房屋需求为42.8万套，总供应目标标定为43万套。其中，70%为公营房屋，全香港提供60 000个单位，这说明香港特别重视满足市民对公营房屋土地的需求。在未来10年，香港希望重置房屋阶段，保证基于社会共识下增加土地供应，应对香港目前以及未来的住房规划需求。

2.3 我国上海的城市住房发展规划经验借鉴

上海2005年开始就编制了多版城市住房建设规划，其住房发展规划重点强调与国民经济、社会发展规划建立联系，建立专项规划内容。以2016至今，上海新增供应商品住房4 000万m2，超过40万套。与此同时，上海新增供应各类保障性住房约为55万套，其中完成中心城区大约250万m2，基本实现了对城市中成片二级旧里以下房屋进行改造，最大程度促进了“租购并举”机制对上海住房市场健康发展的促进作用，使上海居民住房更有保障。整体来说，上海通过“留”“改”“拆”等多措并举，积极夯实基层技术，有效提高住宅整体管理服务水平，完善因层施策的住房公积金制度，并从整体上提升住房绿色环保节能建设水平。

上海的城市住房发展规划主要基于土地使用制度与住房制度两大改革展开，这为上海市住房市场的高速发展创造了条件。就目前来看，上海市的城镇住房正在向中心城周边地区以及新城区外郊区城镇拓展扩张，其中中信城周边地区的住宅用地采取轴向拓展形式。宝山、闵行一代则希望创建具有成片发展特点的密集居住区域格局，确保用地规模超出2000年初用地规模至少8倍以上。通过这一改变影响城市社会空间发展演变，并提出了上海2035总体发展规划，建立了既拥有主城区，又拥有新城、新市镇以及乡村的综合化城市A站体系。

3 城市住房发展规划的未来前景

就我国城市发展现状而言，其住房发展战略需因地制宜，主要是通过重点引导区域严控区域成绩强化，确保城市住房建设管控工作到位，特别是强化住房轨道交通，保证就业岗位与公共设施配套空间整合到位，体现主城区活力与小城区特色魅力，做到多措并举、共同发展。在优化城市住宅总体规划的同时，更希望建立未来城市人口的重点导入发展区域，更加强调对社会就业空间的拓展、就业机会的增多。目前城市住房发展规划工作是相当周全的，其规划内容全面且规划范围较广，力图打造国内城市住房发展规划领域的典范标杆。