基层公务员队伍服务效能的现状、原因及提升路径研究*——以刺激—反应理论为视角

范家宝

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

基层公务员队伍占据我国整体公务员队伍总数的60%以上[1]，作为基层治理的主体，他们往往直接面向群众，参与社会治理。可以说，基层公务员队伍的服务效能在很大程度上体现了地方政府为公民提供公共服务的成效与程度，也是衡量基层政府服务效能的重要参考指标[2]。然而，由于缺乏科学配套的岗前培训，工作重复繁琐，以及预期与现实差距太大而产生的自身信仰迷茫、职业倦怠问题等困扰[3]，部分基层公务员陷入了以服务能力不足、服务意识不强、职业倦怠等问题为表现的服务效能低下的困局[2]，从而引发了公民对整体公务员队伍的信任危机。

1 相关概念界定

1）基层公务员。关于基层公务员的概念，目前我国相关法律法规中尚未有明确的界定，学界也未有统一观点。一般来说，基层公务员作为政府政策的基础执行者[4]，主要指在服务窗口直接面向群众的公务员，包括省（直辖市、自治区）政府执法部门的公务员以及县（市、区）、乡镇（街道）的公务员等[5]。本文所讨论的基层公务员队伍泛指在政府层级体系中位居工作第一线，直接面对面地为人民群众提供公共服务，参与并监督公共政策的落实与执行，承担具体的事务性工作，被纳入国家正常编制的公务人员。

2）基层公务员服务效能。效能是一个综合的概念，是数量与质量、作用和价值的整体反馈[6]。在行政管理中，高服务效能的基本内涵是指政府部门提高服务意识，注重行政效率，将服务效果的全面优化作为工作的追求目标[2]。笔者认为基层公务员服务效能是基层公务员在提供公共服务、参与社会治理、执行公共政策过程中所体现的行为结果及其造成影响的综合体现。影响基层公务员服务效能的因素大致可分为两类：客观因素与主观因素，即“能不能做”与“想不想做”。将基层公务员服务效能的内涵与影响因素梳理成图，见图1。

图1 基层公务员服务效能内涵与影响因素

3）刺激—反应理论。刺激—反应（stimulusresponse）理论源于心理学领域，在消费者行为领域得到了大力发展。该理论认为人类的复杂行为可以被分解为两部分：刺激和反应，其中刺激包括身体内部的刺激和体外环境的刺激，而反应总是伴随着刺激呈现的[7]。同时，人的思想、动机、行为往往受到外部环境或特定事件的刺激，由此产生影响，做出改变。将改进后的刺激—反应理论应用到基层公务员服务效能提升领域，探究基层公务员在受到外部客观环境与自身心理因素的刺激后做出的反应，以及其对基层公务员服务效能的提升作用。笔者认为基层公务员所受到的刺激来自两方面：外部刺激，如考核制度的牵制、监督机制的约束等；内部刺激，如降职的压力、升职的诱惑等。其中，外部刺激是间接影响因素，内部刺激为直接影响因素，外部刺激通过作用于内部刺激对基层公务员产生影响，并使其做出一系列反应，具体传导路径见图2。

图2 刺激—反应理论传导路径

2 基层公务员队伍服务效能现状及原因分析

2.1 基层公务员队伍服务效能现状

2.1.1 客观层面

1）缺乏岗位实操技能。目前，我国基层公务员队伍主要由高校毕业生组成，其中应届毕业生数量最多[1]，他们离开学校不久后就奔赴岗位，缺乏基层治理职位实操技能与经验，再加上部分基层公务员岗位未设置专业系统性的培训[3]，导致他们在刚入职时对新岗位的适应能力和应变能力不足，在心理上还未完全实现从“学生”到“职场新人”的转变，因此可能会出现短暂的“迷茫”与“不知所措”，从而影响工作的顺利开展，致使其服务效能低下。

2）学历与能力不匹配。随着近年来我国高等教育水平的不断提升，受教育人数与覆盖面积也日益增长，因此基层公务员入职所要求的学历层次也水涨船高，绝大部分基层公务员岗位要求学历层次都在本科，部分岗位甚至要求硕士及以上。然而，高学历层次不等于高能力水平，不少公务员依然对现代化政务办公工具，如“互联网+政务服务”等技能的运用不熟练。特别是在“一网通办” “一网统管”等一系列构建服务型政府的时代号召下，掌握网络政务平台的构建与管理、大数据技术的运用、云计算的使用等技能也成为新形势下基层公务员履行职责的必然要求，这对于现阶段不少基层公务员来说势必是一大难题。

2.1.2 主观层面

1）服务意识淡薄。作为公共事务的具体处理者与公共服务的直接提供者，公共服务意识在基层公务员履行职能的过程中是不可或缺的。然而，在现实生活中，基层公务员服务意识淡薄的事例屡见不鲜：部分基层公务员为民服务的热情不高，对自身有利的事抢着做，对自身无利的事则互相推诿，缺乏主动性和积极性；一些基层公务员习惯“看人下菜碟”，对于上级或其他具有一定权力或财富的人阿谀奉承，对平民百姓急需处理的问题敷衍推诿，一再拖延[2]。这些做法不但会造成公务员服务效能低下，严重违背我国当下打造服务型政府的原则与初衷，而且会触发公民对整体公务员队伍的信任危机，破坏政府与公民之间的社会关系。

2）职业倦怠现象普遍。据中国社会科学院的一项调查结果显示，我国有近80%的基层公务员有着不同程度的职业倦怠[1]，具体表现为身心过度劳累、丧失工作热情与兴趣、对自身工作能力与效率呈消极态度等。基层公务员职业倦怠的原因包括期望与现实之间存在落差、工作模式僵化、岗位流动与晋升不畅等。职业倦怠是导致基层公务员服务效能低下的关键因素，也是影响基层公务员队伍稳定性的重要原因。

2.2 基层公务员队伍服务效能现状的原因分析

1）高等教育课程设置模式存在缺陷。高校毕业生接受的教育形式局限于传统的课堂教育，因此高等教育课程设置模式的缺陷是造成基层公务员岗位实操技能不佳的主要原因。一方面，大学课程教育重理论轻实践现象普遍。一般来说大学生接受的课程教育以理论知识为主，很少涉及基层公务员岗位的实际操作技巧，导致他们难以展开实际操作。另一方面，部分大学课程内容陈旧，采用老一套的教学框架与模式，不能紧跟潮流，很难对新形势下复杂棘手的政务问题与社会治理难题做出回答。

2）基层公务员选拔机制存在弊端。选拔考录是我国政府依法录用公务员的首要关卡，也是社会人才与优秀毕业生依法取得公务员身份的主要途径。然而，由于现实中公务员选拔机制存在弊端与不合理之处，使得某些不能完成岗位任务的人占据要职，而一些高素质人才却在通往公务员的道路上面临困境。一是基层公务员选拔机制重学历、轻能力现象突出。大部分基层公务员岗位都要求学历，却忽略了实践能力，对一些动手能力强且服务意愿强的专科人才不公平，致使他们无缘参加公务员选拔考录。二是笔试内容设置不尽合理。目前，我国公务员选拔笔试环节包括“行政职业能力测试”“申论”两门科目，不同层级、类别的公务员岗位笔试内容均无差别，不能实现人尽其才、人岗匹配，从而使得选拔出的基层公务员服务能力欠缺。三是面试环节不够科学。在公务员面试中，关于实际动手能力测评的考题很少，能让考生直接处理某项具体事务的测评机会更是少之又少，再加上最终面试成绩仅凭几位考官的个人打分计算得出，主观性较大，最终可能导致一些学历很高但能力平平的人占据重要职位，造成服务效能低下的局面。

3）基层公务员考核机制不够完善。作为公务员岗位升迁的主要依据，绩效考核能在很大程度上激发公务员的工作热情与积极性，在一定程度上促进了公务员素质的提高。然而在现实中，基层公务员考核机制存在若干不完善之处，影响了基层公务员服务效能的提高。一是针对基层公务员服务素质的考核指标比重不高。现阶段有关基层公务员服务素质的考核仅仅占据基层公务员素质考核的一小部分，且包含在单位整体素质的考核中[2]，对基层公务员个人的晋升提拔影响不大，因此未能引起他们的足够重视。二是基层公务员服务素质的考核标准不够明确，缺乏针对性。针对不同岗位与等级而设置的服务素质考核标准差别不大，致使考核标准模糊，考核过程也是草草了事[2]。三是对基层公务员服务素质的考核方式不够规范，流于形式。 “形式工程”现象较为普遍，真正有资格对其服务素质评判打分的办事群众却不在考核评判队伍中，使得考核丧失实际意义，难以对基层公务员服务意识的提高、服务效能的提升产生激励作用。

4）基层公务员监督机制不够健全。要提高基层公务员的服务效能，除了能力培养、科学选拔、定期考核外，加强监督必不可少，现阶段我国基层公务员监督机制依然不够健全，这也是造成基层公务员出现职业倦怠的主要原因之一。一是基层政府部门学习氛围尚未形成，基层公务员自我监督意识不强。浓厚的学习氛围是促使组织成员积极进取的有力武器，也是促进基层公务员不断提高服务素质，提升服务效能的催化剂。在学习导向型政府部门工作的基层公务员，会更加自觉地强化自我监督，避免懈怠感的形成。二是对基层公务员事前监督的预防意识差。目前，对基层公务员的监督偏重于事后监督，此时他们的行为已经损害了人民群众的公共利益，信任危机已经形成、难以修复，且事后监督对基层公务员的影响也微乎其微。三是责任追究和淘汰机制不完善。本着只要不严重违纪就不当紧的观念，在基层公务员出现倦怠感且影响服务效能后，相关部门仍不加以追责惩处；或者说责任追责不到位，仅仅象征性地追究，间接造成了基层公务员职业倦怠感日益增强，服务效能低下。

3 基层公务员队伍服务效能提升路径的构建

3.1 路线规划

根据上述基层公务员服务效能现状及原因分析，结合改进后的刺激—反应理论，得出基层公务员服务效能提升路线规划图，见图3。

图3 基层公务员服务效能提升路线规划图

3.2 路径阐述

1）以能力培养为核心创新高校课程设置模式。“互联网+政务服务”的时代背景下，基层治理对基层公务员的能力要求日益提升，能力建设已成为影响基层政府竞争力的关键要素。因此以能力培养为核心变革高校课程设置模式，为基层政府培养一批实操技能卓越的基层公务员尤为重要。

一是要设置有关基层治理实际案例分析、政务服务新工具的运用等课程，将针对行政管理等重点培育基层公务员的专业课设置为必修课，对其他专业开设选修课，方便有意愿的同学选择学习；二是要更新课堂内容，推陈出新，对于不符合当代公共服务的提供方法以及社会治理方式的内容果断抛弃，吸收国内外先进的基层治理方式与理念，如绿色治理、可持续性治理等；三是要创新课堂讲授形式，结合实际公共管理案例分析、小组讨论陈述、分享最优治理方式及服务提供方法来帮助学生发散思维、提升能力。此外，还可以定期邀请基层公务员与学生分享基层治理的经验与心得，便于学生对基层公务员岗位与职责有更深刻的认知。

2）以人为本为理念革新基层公务员选拔机制。将以人为本的人本主义宗旨上升为基层公务员选拔机制的新理念，通过革新基层公务员选拔机制来提升基层公务员服务效能。

一是要将部分基层公务员岗位入职的学历门槛降至大专学历，让更多人有机会参加选拔，同时在笔试与面试环节增加有关考验考生服务能力与治理能力的考题，做到学历与能力并重；二是要在笔试环节针对不同岗位、不同种类的公务员设置不同的考题，并将服务素质化为不同的标准编制考题，针对不同层级的公务员进行考察，做到有的放矢、人岗匹配；三是要提高面试环节占总成绩的比重，增加面试考官数量，扩大面试考官的职务层级，并将面试流程进行录制保存，予以公示，尽量做到公平公正，避免“钻空子、走后门”现象的发生。

3）以服务群众为宗旨完善基层公务员考核机制。绩效考核是基层公务员阶段性工作成果的集中总结与反映，也是基层公务员岗位升迁变动的主要依据，将服务人民群众作为基层公务员考核机制的宗旨与方针，促进基层公务员在提供公共服务的过程中强化以人民群众为中心的主体意识，有助于增强基层公务员的服务意识与素质，继而提升基层公务员的服务效能。

一是设置有关服务素质考核的专门模块，明晰考核标准。首先，将个人服务素质的考核与单位整体绩效考核分离，成立专门的个人服务素质考核模块；其次，制定科学、明确的基层公务员服务素质考核标准，对不同岗位、层级有针对性地进行考核；最后，严格遵守考核程序，确保考核结果的公平公正。二是增加服务素质的考核比重，使之成为晋升的重要参考依据，可以很大程度减少基层公务员在为公民提供服务过程中的态度恶劣与不公平现象。三是设置服务投诉窗口，让公民成为基层公务员考核结果的打分者。在基层部门服务大厅设置投诉窗口与投诉箱，使之成为考核评判的依据之一，让公民成为基层公务员考核成绩的“改卷人”。

4）以构建学习型基层政府为目标健全基层公务员监督机制。学习型基层政府要求培养基层公务员的自主学习意识与学习习惯，同时倡导塑造学习型部门文化，通过进行内外部各种资源的有效整合，帮助组织成员进行自我监督，养成积极向上的工作态度，这对于基层公务员消除职业倦怠、提升服务效能有重大意义。

一是要在基层政府部门施行定期考察制度，对基层公务员的服务素质、服务能力进行阶段性的量化考察评估，对于考察结果不合格者进行相关教育与适当惩处，对考察结果优秀者进行适当表彰与奖励，促进基层公务员不断学习相关理论知识，增强服务技能，让终身学习、终身教育的理念深入人心；二是要与人力资源管理机构及高等院校、科研院所合作，大力发展公共管理硕士（Master of Public Administration，MPA）教育与继续教育，充分利用外部有利教育资源，将基层公务员培养成服务效能优异的高水平复合型人才；三是要倡导学习型基层政府部门文化，通过有效整合部门内外部各种有效信息与知识，特别是国外一些先进的社会治理经验与公共服务提供方式，推进服务手段与方式的创新，将公共服务效能提升至新的高度。