加强区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略协同实施

高国力

【关键词】区域重大战略  区域协调发展战略  主体功能区战略

【中图分类号】F123.3                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.013

党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五”规划建议），为开启全面建设社会主义现代化国家新征程明确了阶段性目标和任务。“十四五”规划建议提出优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化，其中明确强调坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，这为“十四五”乃至更长时期我国区域经济发展和布局提供了方向和支撑。系统对比三大区域战略的提出背景、内涵特征及实施重点，明确相互关系及协同推动战略实施的对策举措，具有较强的战略意义和现实意义。

区域重大战略的实施重在强化不同类型战略功能区的示范引领

区域重大战略是十九届五中全会首次提出的国家区域发展战略，是对党的十八大以来相继实施的京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、海南自贸港、成渝地区双城经济圈等若干重大区域发展战略的总结提升。党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议对于区域重大战略的相关表述为“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区”。区域重大战略的提出体现了实践先行、与时俱进的理论提升和现实需求，为新时代全面建设社会主义现代化国家的区域战略体系增添了新的内容和动力，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供了新的战略视角和支撑，为落实新发展理念、推动高质量发展构建了新的空间格局和功能板块。

区域重大战略的提出及实施基于新的国际国内环境变化特征和趋势要求。迄今为止已经实施的7个战略重点区域发展规划都承载着各自不同的战略引领功能，在构建优势互补、高质量发展的区域经济布局中发挥着重要作用。7个战略重点区域大致分为两大类型，一类是点状区域，包括京津冀、粤港澳、长三角、海南、成渝5个区域;另一类是轴带状区域，包括长江和黄河两大流域。因此，可以说区域重大战略是经济地理学中点轴开发理论的具体实践，充分考虑了我国国土空间类型多样、差别巨大的客观实际，旨在以不同空间尺度和类型为基础发挥对区域经济发展和布局的示范引领和辐射带动作用。

5个点状战略重点区域除海南省以外均为经济发展和对外开放水平相对较高的板块，也是城市群和产业集群密集分布的重要区域，更是未来支撑高质量工业化和城镇化的战略引领区。京津冀协同发展重点在于打破行政区划分割壁垒，推动要素有序流动和资源合理配置，探索经济和人口密集地区优化发展的路径和模式。粤港澳大湾区发展重点在于发挥湾区经济特色优势，促进不同制度、货币和语言的经济体之间优势互补，打造开放、包容、多元发展的示范样板。[1]长三角一体化发展重点在于依托工业化、城镇化和基本公共服务相对均等化的国土空间，加强不同层级地区、行业和领域间全方位协同互动，积累推广区域一体化和同城化发展的先进经验。[2]成渝地区双城经济圈發展重点在于强化西部地区资源富集、市场潜力大、腹地广阔的比较优势，推动成都、重庆双城协同互动，探索要素集聚增效、产业分工协作、城乡融合发展的多样化路径模式。海南自贸港建设不同于上述4个战略重点区域，作为改革开放前沿但又相对落后的海岛型经济特区，其发展重点在于强化区位、资源、体制等独特优势，借鉴国际先进自贸港开放合作模式，为全国更高水平开放型经济发展提供先行先试的鲜活样板。[3]

2个轴带状战略重点区域即长江流域和黄河流域，均是贯穿我国东中西的重要区域，事关国土空间生态安全格局和区域协调发展全局，对于全国生态优先、绿色发展的生态文明建设具有战略引领和示范意义。长江经济带发展重点在于统筹经济发展和生态保护，引导上中下游航运、防洪、产业、城市协同发展，探索大江大河流域生态优先、绿色发展的可行性体制机制。[4]黄河流域生态保护和高质量发展重点在于加强水资源合理开发利用和水沙关系调节，促进全流域生态环境治理、产业和城市布局、文化保护传承相协同，推动流域经济和行政区经济相互耦合下的区域经济高质量发展。

区域协调发展战略的实施旨在推动区域间差距缩小、分工协作和优势互补

区域协调发展战略于2017年10月党的十九大报告首次提出，是对改革开放以来实施的区域非均衡发展战略、新世纪以来实施的区域发展总体战略的集成和提升。2018年11月，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》正式发布，进一步充实完善区域协调发展战略配套机制和举措。“十四五”规划建议中与区域协调发展战略相关的表述为“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”区域协调发展战略的提出既与我国相继实施的不同阶段区域发展战略一脉相承，又体现了对新时代区域经济发展战略布局调整的与时俱进，对于缩小地区间发展差距、解决区域间不平衡不充分发展、构建高质量的国土空间开发格局具有重要支撑作用。

区域协调发展战略的内涵既不同于改革开放以前以“三线”建设为代表的均衡发展战略，也不同于改革开放以来以沿海率先发展为代表的非均衡发展战略，而是充分考虑我国区域差别和特征，承认区域发展差距的客观存在，更加注重统筹效率与公平关系，强调区域差异化发展路径与模式，合理控制区域发展差距，将区域间通达程度、收入水平、基本公共服务的大致均等化作为区域协调发展的可行目标。

我国区域发展战略经历了新中国成立初期沿海与内地的“两分法”、改革开放以后东、中、西部的“三分法”、新世纪以来东、中、西、东北的“四分法”，而进入新时代，为适应高质量发展要求应着力构建“4+7”区域协调发展战略新格局。

“4”是指继续优化完善西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先四大板块差别化协同发展的区域发展总体战略。西部开发战略的优化重点应强化沿边区位、资源富集、市场潜力等比较优势，发挥西部陆海新通道的南北向经济联系辐射带动效应，促进区域政策西北、西南板块多尺度精细化落地，形成沿边开放前沿高地、生态保护绿色发展重要屏障、产业人口城市集约高效协同发展示范区。[5]东北振兴战略的优化重点应挖掘、提升资源禀赋、产业基础、城镇化水平等优势，着力以增量促存量破解产业结构、所有制结构两大难题，推动政府、企业和居民多主体思维观念转变和营商环境提升，建成东北亚开放合作前沿高地，以及先进装备、大农业、冰雪产业等现代特色产业基地，加强国家粮食、生态、国防安全的战略屏障。中部崛起战略的优化重点应提升区位优势和产业配套能力，加强中部板块省市间全方位经济联系与合作，培育壮大内生型、嵌入式产业体系和集群，建设承接国内外产业和功能转移的集中高地、粮食和原材料战略保障基地、特色优势产业绿色发展集聚区。东部率先发展战略的优化重点应强化综合系统优势发挥，全面提升创新能力和开放水平，深化体制机制改革，打造更高水平开放型经济排头兵、自主创新驱动发展样板引领区、世界级产业集群和城市群重點承载区。

“7”是指全面推动革命老区、民族地区、边境地区、相对贫困地区、生态退化地区、资源枯竭型城市、老工业基地等七大特殊类型困难地区振兴发展的区域补短板发展战略。前4类属于我国长期以来一直存在的欠发达或落后地区，后3类属于工业化进程中，特别是改革开放以来经济发展中出现的问题区域。革命老区振兴发展的重点应强化红色基因渗透扩散效应，推动红色历史文化保护、传承和转化，促进红色旅游、文化创意等特色产业培育壮大。[6]民族地区振兴发展的重点应弘扬民族团结和文化交融，提升民族手工业、民俗风情旅游等特色产业竞争力，推进交通、信息等硬件设施现代化与医疗、教育等公共服务均等化统筹协同。边境地区振兴发展的重点应巩固提升兴边富民建设成效，加大通边、抵边、安边的基础设施和公共服务补助扶持力度，拓展边境地区的政府购买范围和人口稳定居住规模。相对贫困地区振兴发展的重点应将巩固拓展脱贫攻坚成效与实施乡村振兴相衔接，聚焦重点区域、群体和领域，实行重点帮扶，稳步提高贫苦地区不同群体的就业机会、收入水平和生活质量。生态退化地区振兴发展的重点应在尊重和顺应自然前提下遏制生态退化态势，加快发展生态友好型生产和生活模式，推动形成纵横结合、形式多样的生态保护综合补偿机制。资源枯竭型城市振兴发展的重点应加快资源依托型产业转型升级，集中力量培育非资源型特色替代产业，推动资源型产业转型、城市转型和社会转型协同发展。老工业基地振兴发展的重点应加大利用新技术、新业态、新模式、新消费培育壮大战略性新兴产业，带动传统产业改造、升级、提效，激活科技创新活力和人才聚集动力，挖掘与焕发老工业基地产业体系再造的优势潜力。

主体功能区战略的实施意在构建差别化、集约型、可持续的资源环境保护和国土空间保护开发格局

2011年3月，国家“十二五”规划纲要首次提出实施主体功能区战略，党的十八大报告进一步明确要求加快实施主体功能区战略，十八届三中全会又提出了坚定不移实施主体功能区制度，此后其一直是指导我国国土空间保护开发的重大战略。十九届五中全会进一步强调坚持实施主体功能区战略，明确要求“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局……形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。”主体功能区战略的提出和实施首先尊重和顺应了我国国土空间差别巨大和相对脆弱的基本国情，同时又体现了因地制宜、分类发展的科学发展观，与改革开放以来我国一直倡导的可持续发展战略、建设资源节约型和环境友好型社会、促进绿色低碳循环发展、推进生态文明建设等是一脉相承的。

从区域类型来看，主体功能区战略分为并依据城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大类型区推进差别化发展的重点和任务。城市化地区功能定位为工业化、城镇化的主要承载区和要素资源的重要聚集区，发展重点应是在严控增长边界前提下，优化重大生产力和基础设施布局，加强资源节约、集约利用和生态环境保护建设，构建集约紧凑生产空间、文明共享生活空间和绿色宜人生态空间，提升综合承载能力和开放安全的整体竞争力。农产品主产区功能定位为粮食和农业安全战略保障区和乡村振兴建设主战场，发展重点应是严守永久性基本农田保护红线，加大农业生产技术升级改造和推广应用，强化农业生产、生活和生态环境保护与土地、水资源节约，推进农业规模化、专业化生产经营方式和新型业态发展壮大，全面提高以农业发达、农民幸福、农村兴旺为目标的农产品主产区的综合吸引力和现代化水平。生态功能区功能定位为国家生态安全战略屏障区和绿色低碳可持续发展的源头支撑区，发展重点应在坚守生态保护红线前提下严格控制开发强度，加大生态综合补偿力度和纵横向财政转移支付规模，引导人口和产业合理有序内聚外迁，稳步提升基本公共服务均等化和人均收入水平，确保生态产品规模不断扩大和生态服务功能不断增强。

从发展方式来看，主体功能区战略分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大方式落实差别化发展路径和模式。[7]优化开发和重点开发地区是以发展为主导的空间，与城市化地区相对应;限制开发和禁止开发地区是以保护为主导的空间，与农业主产区和生态功能区相对应。优化开发是指人口和经济布局过密地区合理调整发展方式和空间结构的过程，发展重点应是更加突出质量、效益和可持续性，加快提升科技创新驱动发展和开放型经济发展，率先探索高质量发展路径模式，引领示范新发展格局的构建。重点开发是指加强发展条件和潜力较好地区要素聚集和功能承载的过程，发展重点应是高标准加大基础设施和公共服务建设，高水平吸引人口和产业聚集，强化新产业、新技术、新业态、新模式推广应用和后发优势发挥，推动建设工业化和城镇化高质量发展的主力军和支撑区。限制开发是指合理调控和限制承担农业和生态安全地区开发强度的过程，发展重点要严控增量、优化存量、限制大规模高强度开发活动，依托比较优势和承载能力发展特色优势产业，强化产业和人口集中、集约布局，有力保障农产品和生态产品安全供给。禁止开发是指严格管控不同类型重要生态空间人类生产生活行为的过程，发展重点应是坚守生态安全红线，加大政府生态服务购买力度，保障生态保护和建设投入，打造成为生态安全战略屏障和绿色低碳发展重要支撑。

协同推动区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略的实施

区域重大战略侧重于从效率角度以战略重点区域率先发展辐射引领全国区域经济社会发展，是提升國家新型工业化和新型城镇化水平、引领全面建设社会主义现代化国家的重要支撑。区域协调发展战略侧重于从公平角度发挥区域比较优势控制区域差距扩大，是促进区域间基本公共服务均等化、解决区域不平衡不充分发展的重要举措。主体功能区战略侧重于从可持续角度采取并实施区域差别化发展路径和方式，是加强资源环境集约利用、维护生态安全和粮食安全、推进绿色循环低碳发展的重要保障。区域重大战略实施为区域协调发展战略实施和主体功能区战略实施提供物质基础和动力支撑;区域协调发展战略实施为区域重大战略实施和主体功能区战略实施提供目标导向和催化润滑;主体功能区战略实施为区域重大战略实施和区域协调发展战略实施提供方式遵循和安全保障。三大区域战略的实施角度不同、各有侧重，实施过程相互关联、相互影响，因此应全方位、全过程加强三大区域战略实施协同，推动战略实施互相支撑、互相促进。

一是规划协同。加强三大区域战略总体规划和专项规划、中央各部门和地方各级政府规划间的衔接，推动规划期限趋同化、规划过程公开化、规划方式专业化。做好京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域等战略重点区域规划纲要或实施方案的全流程衔接，进一步优化调整“十四五”西部开发、东北振兴、中部崛起等实施方案的重点领域和可行任务，促进主体功能区规划全面对接、融入国土空间规划。强化雄安新区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽等现代化建设战略功能区规划或方案的协调，建立与所在大尺度区域规划动态对接调整办法，加快形成点面结合、远近结合、上下结合的区域战略规划协同体系。

二是政策协同。系统集成三大区域战略中央和地方各部门、各领域相关政策，着力提高政策合力效应。紧盯动态变化的国内外经济形势，及时做好政策的更新调整，完善针对不同场景的政策包储备，创新政策工具和组合方式。长三角、粤港澳、成渝双城等区域政策协同应瞄准更高水平开放型经济发展目标，加快制度性开放与国际接轨进程，西部开发、东北振兴等区域政策协同应加大财政转移支付、生态综合补偿等政策创新力度，优化开发、重点开发等主体功能区区域政策协同则要集中围绕新型工业化和新型城镇化提升市场配置资源的决定性作用，构建符合国际惯例、适应国内情况的多元、立体、动态区域战略政策协同体系。

三是机制协同。优化提升区域重大战略、区域协调发展战略相关重点区域领导小组省部沟通协调机制，建立健全主体功能区战略对接融入国土空间规划机制，支持地方各级政府探索构建形式多样的区域性合作机制。创新地区间对口帮扶、援助和合作机制，加强市场化机制的引入，更加强调发挥比较优势实现合作共赢，提升区际合作稳定性和可持续性。统筹考虑地区自然、经济和社会特征，探索建立配套支撑的区际利益协调、分配和调节机制，引导形成权利收益共享、责任风险共担的相对公平合作机制。优先改进中央到地方各级纵向财政转移支付效率效益，探索流域上下游、水源地与受水地间横向财政转移支付路径办法，加快重大生态屏障区、重点生态功能区的生态补偿机制、生态产品价值实现机制的试点试验，推动形成架构支撑、重点带动、纵横互促的区域战略机制协同体系。

四是评估协同。加强现有各部门、各领域区域性评估对接整合，提升评估的规范性和科学性，推广加强专业性第三方评估独立性和权威性。建立预评估、中评估、后评估全流程评估体系。预评估重点论证实施前瞻性、可行性问题;中评估重点论证实施进展、问题及趋势;后评估重点论证实施成效、评估反馈和政策调整，不断畅通全面评估、有效反馈、及时调整的通道。以强化完善生态环境领域评估为突破口，拓展完善能源、水利、土地、安全生产、重大灾疫、社会稳定等领域评估办法，加强不同领域评估过程和结果的对接、整合、共享。推动建立战略评估、规划评估、项目评估自上而下多层互动评估机制。战略评估重在宏观层面的全局性和长远性;规划评估重在中观层面的阶段性和操作性;项目评估重在微观层面的工程性和落地性，逐步构建纵横联动、领域多元、保障有力的区域战略评估协同体系。

五是法治协同。结合区域战略实施及时推动相关法律法规内容优化调整，分类、分阶段促进法律制度废改立统筹，促进相关领域法律法规的配套支撑和衔接协调。完善中央和地方不同领域、不同部门法律法规、规章条例等衔接机制，调动地方政府因地制宜实行区域法治的创造性和主动性，严格落实立法必依、执法必严、违法必究的全过程法治规定要求。重点督查检视《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》《长江保护法》《海南自由贸易港法（草案）》《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等法律法规的执行情况，做好执法检查和滚动修订论证。择机推进《区域协调发展法》《发展规划法》《生态补偿法》《黄河保护法》的立法研究论证工作，聚焦国土空间开发保护、新型城镇化与都市圈、乡村振兴与城乡融合、开放型经济与自贸区等现实需求，支持率先出台保障先行、先试的专门法规规章，不断完善原则性与特殊性兼顾、长远目标与现实需求结合的区域战略法治协同体系。

注释

[1]《粤港澳大湾区发展规划纲要》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1。

[2]《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。

[3]《中共中央 国务院印发海南自由贸易港建设总体方案》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。

[4]《长江经济带发展规划纲要》，2016年9月。

[5]《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-05/17/content_5512456.htm。

[6]《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，国发〔2021〕3号，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-02/20/content_5587874.htm。

[7]《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，国发〔2010〕46号，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm。

责 编/桂 琰