提升城市发展的空间和可持续性

刘世锦

40多年来，不论从什么角度看，中国的发展都堪称奇迹。2020年底，中国经济规模超过美国的70%，后疫情时代，中美差距会加速缩小。大国经济规模排序和相应的经济版图的改变，不可避免地会引起利益相关者的种种不适、疑虑乃至惊恐。近年来，中美关系的困难局面就是在这种背景下出现的。

然而，忽略人均和结构水平的总量规模易于使人产生幻觉、误解或误判。更何况，中国还要解决好自身由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题。中国的位置究竟在哪里？全球发展的出路又在哪里？

一、当前中国经济面临的挑战

经过40多年的努力，中国已经接近高收入国家的门槛，但经济增长也经历着关键性转型。从表面上看，增长速度由高速转向中速，背后则是增长动能、经济结构和制度规则的全方位转换。

在国际上，一些经济体在大体相同的增长节点上，经受了增长动力下降、收入和财产分配差距拉大、资源环境压力加大、社会共识减少乃至撕裂等冲击，增长减缓、停滞或后退，陷入被称为中等收入陷阱的困境。事实上，这些挑战在中国或多或少都出现了。

中国在这个阶段发展的特殊性在于，作为一个超大型经济体，如果中国能够成功进入高收入国家行列，全球高收入人口总数将会扩大一倍。如果发展正常，今后5-10年，按现价美元计算的中国经济总量规模超过美国将是大概率事件。

但是，即使中国的经济总量规模超过美国，人均国内生产总值（GDP）水平也只大概相当于美国的1/4。尽管中国创新能力增强，但与发达国家在科技、高水平教育、产业结构等领域的差距依然不小，有些局面可能还会延续相当长的时间。

历史上的大国争霸曾带来严重冲突，有的演变为战争。但与几十年或一二百年前相比，当今世界结构已经发生了很大变化。一方面，全球化的大幅推进已经使包括大国在内的国家间利益连接空前密切，脱钩往往是损人又害己，相互均无好处。另一方面，核武器使大国的正面冲突不可能有赢家，实际上划出了大国冲突的底线。传统和非传统全球性问题清单不断加长，一个超级大国已经无力主宰或主导全球事务，更不可能公正有效地提供全球公共产品。此前，特朗普政府的不断“退群”与此直接有关。

即使中国经济总量规模超过美国，中国也不会、不能、更无必要成为另一个美国。出路在于形成一个各国普遍参与且高效的全球治理结构，这样的治理结构的形成和运转，包括G20成员国在内的大国，特别是中、美、欧等主要经济体，负有特殊的责任。

然而，这种看起来比较理想的格局并不容易形成，有些势力借助全球化进程中的结构性矛盾背道而驰，人类社会或许将不得不为此付出大的代价。中国的国际影响力日趋增加，但似乎很难再回到过去几十年相对宽松缓和的国际发展环境。

二、发掘与中速增长期相配套的结构性潜能

在这种背景下，中国将面临双重挑战，一方面要解决好由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题，另一方面要在“百年未有之大变局”中找到自身合适的位置。

“十四五”时期的改革开放发展，简单地说，就是要从这些挑战的压力下突围，踏上高收入阶段的台阶。

中国经济首先受到新冠肺炎疫情冲击，由于应对得当，率先开始恢复，并成为2020年唯一实现经济正增长的主要经济体。随着经济恢复到正常增长轨道，宏观政策也要相应回归正常状态。

中国与发达经济体的重要区别是，还有相当大的结构性潜能驱动增长，而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产、基建、出口等高速增长期，结构性潜能逐步消退后，“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。

这里我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。

“1”指以都市圈、城市群發展为龙头，通过更高的集聚效应为下一步的中速高质量发展打开空间，今后5-10年，中国经济百分之七八十的新增长动能将处在这个范围之内。

“3”指实体经济方面，补上我国经济循环过程中新的三大短板：一是基础产业效率不高，主要是基础产业领域仍然不同程度存在着行政性垄断，竞争不足。补这个短板将有利于全社会降成本。二是中等收入群体规模不大，今后10-15年时间，中等收入群体应力争实现倍增，由4亿人增加到8亿-9亿人。补这个短板将有利于扩大需求特别是消费需求，同时扩大人力资本。三是基础研发能力不强，这是我们内循环中的“卡脖子”环节，补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题，为建设创新型国家打牢基础。

“2”指数字经济和绿色发展，这是全球性的且中国具备一定优势的新增长潜能。

简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。

三、都市圈、城市群的发展尤为重要

在以上结构性潜能框架中，都市圈、城市群的发展尤为重要。

近几年中国城市化进程的突出特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚，包括农村人口进城，更多的则是其他城市人口转向中心城市。农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。

有关研究显示，数万个村庄正在消失，上百个城市人口减少，农村和小城市正处在收缩状态。

集聚效应加强、生产率提升，是城市化进程的一幅画面，另一幅画面则是已有的大型、超大型城市内部结构性矛盾加剧，甚至到了不可持续的地步。如房价飙升，一些城市的房价进入全球高房价排行榜的前列；制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出，面临着既要降低成本又不能远离供应链网络的两难选择；城市人口老龄化问题严峻，很多人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所，但难以如愿；随着城市核心区人口密度增加，除了高房价外，拥堵、污染、生活环境恶化等城市负外部性因素增加，居民的实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。

更重要的是，中国的城市化率还有大约20个百分点的上升空间。如果上述结构性矛盾无法解决或有效缓解，集聚效率最高的大型、超大型城市，对于将要进城的农村人口和其他城市人口，已经腾不出多少空间了。事实上，近些年来这样的空间正在被压缩。

显然，我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈、城市群是一个必然选项，准确地说，是一个逼出来的、不得不采取的选项。

概而言之，都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市、超大城市的转型升级。都市圈的发展，重点是“圈”的发展，通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。具体说，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅度改善居住环境和生活品质；有利于职住平衡，减缓拥堵、污染和通勤壓力问题；有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件，获取应有的基本公共服务；有利于扩大投资和消费需求，提高已有产能利用率，形成重要的经济增长新动能；有利于带动创新和绿色发展，促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

四、下一步深化改革要解决的问题

回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束，这就是下一步深化改革要解决的问题。

加快大城市城乡接合部的农村土地制度改革，重点是农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时创造条件推动宅基地向集体组织外部流转。 农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城市居民一样，生活不再依赖于土地，而是由更为有效和稳定的社会安全网托底，这同时也提高了土地利用效率、增加了农民的收入。

以强有力的制度和政策防范以权谋私的腐败行为，增强透明度和社会监督。

推动农村基层治理结构的改革转型，集体经济组织管理和行政管理职能适当分开。

改革、创新、完善国土空间和城市规划的形成机制，市场在这个领域也要发挥决定性作用，依据人口流动的市场信号适时调整规划、配置公共服务资源。

创新都市圈建设的体制机制，立足于调动市场力量，同时以正确方式发挥政府作用。

以上几方面的改革都很重要，但都不容易，有的是长期以来未能啃下的硬骨头。深化改革的机制也很重要，应坚持顶层设计、基层试验。

顶层设计，主要是指方向、划底线。所谓指方向，应当是明确改革要有利于推动城市化进程，有利于提高全要素生产率，有利于满足人民日益增长的美好生活需要。所谓划底线，是指坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

在此前提下，应当给地方、基层、企业和个人更大的自主选择的空间，允许、鼓励、保护担当精神和创新精神，因为究竟什么样的做法适合国情、省情、市情，事先并不清楚，需要通过大量试错纠错才能找到对的办法。这是中国改革开放中被事实证明行之有效、应当继续坚持的一条基本经验。