全面深化改革的战略重点与对策措施

李军鹏

面向2035年基本实现社会主义现代化，在社会主义现代化建设的新阶段，我们要完整准确全面贯彻新发展理念，就要围绕全面提升创新能力、实现城乡一体化、建设生态文明、推进投资贸易便利化、促进共同富裕等战略重点和关键环节，深化全面改革与集成改革，加快形成有利于完整准确全面贯彻创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展理念的体制机制。

一、抓住科技体制改革和产业结构改革这两个战略重点推进创新发展

要着眼于到2035年进入创新型国家前列、建成科技强国这一目标，紧紧围绕实现高水平自立自强这一主线，深化科技体制改革和产業结构改革，发挥新型举国体制优势，坚决破除影响和制约科技核心竞争力提升的体制机制障碍，牢牢把握创新发展主动权。

第一，推进科技体制改革，建立科学的创新主体管理体制机制、科技投入体制机制、科技评价与激励体制机制、科技人才发展体制机制和科技管理体制。一是建立科学的创新主体管理体制机制。改革发展新型研究型大学、新型研发机构等创新主体，赋予创新主体更大自主权，促使创新主体的管理制度现代化、运行机制市场化和用人机制灵活化，在科研事业单位实行更灵活的编制、岗位、薪酬等管理制度，广泛引入多元投资主体投入设立科研单位，扩大科研机构和高等院校知识产权处置自主权。二是改革科技投入尤其是基础研究投入体制。加大基础研究财政投入力度、优化基础研究支出结构，完善企业投入基础研究的税收优惠制度和社会捐赠、建立基金的税收加计扣除制度；实施更大力度的研发费用加计扣除政策，对高新技术企业实行税收优惠，建立国有企业研发独立核算、免于增值保值考核、容错纠错的研发准备金制度。三是改革科技评价与激励机制，建立健全符合基础研究科学规律的长周期评价体系和激励机制。健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系，完善自由探索型和任务导向型科技项目分类评价制度；健全充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，完善科研人员职务发明成果权益分享机制，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，赋予领军人才和拔尖人才更大技术路线决定权和经费使用权；优化专利资助奖励政策和考核评价机制。四是深化科技人才发展体制机制改革。探索建立技术移民制度，完善外国人在华永久居留制度，健全海外科学家在华工作的薪酬福利、子女教育、社会保障等制度。五是改革科技管理体制。科研经费使用与报销流程要最大限度地简化，全面实施凭结项成果等级获取相应比例剩余经费为绩效奖励支出的制度，全方位为科研人员松绑。改革重大科技项目与专项实施方式，破除凭行政职务、级别和资历获取科研项目的陈规陋习，推行技术总师负责制，实行“揭榜挂帅”、“赛马”等机制。六是健全“社会主义市场经济条件下新型举国体制”。发挥国家和政府重大科技创新组织者作用，使有为市场和有效政府有机结合，形成推进科技创新的整体优势。

第二，推进产业结构改革，形成鼓励企业研发的体制机制、产业链供应链保障体制机制和低成本流通体制机制。一是形成鼓励企业研发的体制机制。完善重大技术装备攻关工程激励和风险补偿机制，对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，构建有利于企业扩大投资、增加研发投入的税收制度，开展制造业强链补链行动，加快发展现代产业体系，推进产业基础高级化、产业链现代化。二是完善产业链供应链保障体制机制。健全国家战略性新兴产业集群组织管理和专业化推进机制，建立制造业重大项目全周期服务机制和企业家参与涉企政策制定制度，完善产业链供应链保障机制。三是形成低成本流通体制机制。深化供给侧结构性改革，放宽服务消费领域市场准入，深化流通体制改革，降低全社会交易成本。

二、抓住城乡一体化改革这个战略重点推进协调发展

要着眼于到2035年基本实现城镇化和农业现代化、城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小这一战略目标，不断健全区域协调发展体制机制、城乡融合发展体制机制，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接机制，加快推进以人为核心的新型城镇化。

第一，健全城乡融合发展体制机制。通过“工农互促”“城乡互补”实现工农协调、城乡协调。健全城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，深化农村集体产权制度改革；健全农业农村投入保障制度，健全农业支持保护制度，加大中央财政转移支付、土地出让收入支持农村力度；补齐农村基本公共服务短板，实现城乡基本公共服务均等化；健全农村社会保障制度，健全农村低收入人口分类帮扶机制，健全巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接机制。

第二，健全区域协调发展体制机制。深化户籍制度改革，实行以经常居住地登记户口制度；健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制，推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高农业转移人口享有的城镇基本公共服务水平；建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享。健全县城建设投融资机制，推进区划体制改革，推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市。

三、抓住生态文明体制改革这个战略重点推进绿色发展

要着眼于到2035年“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”，深入推进生态文明体制改革，用最严格制度最严密法治保护生态环境，完善生态文明领域监管机制与统筹协调机制，健全自然资源资产产权制度和法律法规，完善资源价格形成机制、生态产品价值实现机制与生态保护补偿机制，着眼于实现碳达峰、碳中和推进能源体制改革。

一要完善生态文明领域监管机制与统筹协调机制。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，完善主体功能区制度和国土空间开发保护制度。全面实行排污许可制，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理。完善河湖管理保护机制，强化河长制、湖长制。加强领导干部自然资源资产离任审计。完善中央生态环境保护督察制度。完善省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度，推进生态环境保护综合执法改革，完善生态环境公益诉讼制度。加强企业环境治理责任制度建设。实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。推进固定资产投资项目节能审查、节能监察、重点用能单位管理制度改革。完善能效、水效“领跑者”制度。

二要健全自然资源资产产权制度和法律法规。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度；健全自然资源有偿使用制度，创新完善自然资源、污水垃圾处理、用水用能等领域价格形成机制。完善国家公园管理体制和运营机制，完善自然保护地、生态保护红线监管制度。

三要完善资源价格形成机制、生态产品价值实现机制与生态保护补偿机制。加大重点生态功能区、重要水系源头地区、自然保护地转移支付力度；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，出台生态保护补偿条例，健全生态保护补偿机制，推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿制度改革。建立生态产品价值实现机制，构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制。

四要着眼于实现碳达峰、碳中和推进能源体制改革。深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统；加快推进碳排放权交易，建设并运行全国碳排放权注册登记结算系统和交易系统，完善温室气体自愿减排交易机制。完善绿色低碳政策和市场体系，完善能源消费总量和强度双控制度，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。

四、抓住投资贸易便利化改革这个战略重点推进开放发展

要着眼于到2035年“形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强”的目标，推动投资贸易便利化改革，完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境，构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系，稳步推进规则、规制、管理、标准等制度建设，推动建设更高水平开放型经济新体制。

一要完善“準入前国民待遇+负面清单”管理制度。进一步缩减外商投资准入负面清单，出台跨境服务贸易负面清单，开展负面清单外无审批改革试点；继续放宽外资准入，重点扩大金融、电信、医疗、教育、养老等领域对外开放，打破服务业领域的市场垄断与行政垄断，在更多领域允许外资控股或独资经营。全面落实外商投资法及其实施条例，形成与最高水平开放形态相适应的投资贸易自由化便利化的制度体系。

二要赋予自由贸易试验区更大改革自主权，抓好制度集成创新。浦东新区要加快开放的领域从贸易壁垒、市场准入的“边境措施”向规则、规制、管理、标准等“边境后措施”延伸，加速从高标准国际经贸规则的跟随者、接受者向参与者、制定者的角色转变；海南自由贸易港要以货物贸易“零关税”、服务贸易“既准入又准营”为方向推进贸易自由化便利化，大幅放宽市场准入，全面推行“极简审批”投资制度，实施更加开放的人才、出入境、运输等政策，建立中国特色自由贸易港政策和制度体系。

三要全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境。营造宽松便捷的准入环境，提升涉企服务效率、政务服务效率、贸易服务效率与网上服务效率，坚持国际科学标准，加快与国际通行经贸规则对接，建立平衡的投资保护框架，促进贸易和投资自由化便利化，实现国际贸易进出口业务全部通过“单一窗口”办理，提升跨国贸易便利度；建立健全营商环境评价长效机制，构建营商环境评价体系。

四要构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系。健全产业损害预警体系，健全外商投资国家安全审查、反垄断审查和国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度；完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接。

五、抓住社会事业领域改革这个战略重点推进共享发展

要着眼于到2035年基本公共服务实现均等化、人的全面发展与全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展这一目标，自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，进一步推进社会事业领域改革，健全国家公共服务制度体系，完善公共服务政策保障体系，推进就业、收入分配、教育、医疗、养老、社会救助、军人保障、公共住房等社会领域改革，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。

一要健全国家公共服务制度体系。建立健全基本公共服务标准体系，推动城乡区域基本公共服务制度统一、质量水平有效衔接。科学确定农村养老金标准、基础教育生均经费标准、城乡教育文化体育设施标准、教师工资标准、转移支付资金绩效评估标准等等，为基本公共服务均等化提供科学依据。

二要完善公共服务政策保障体系。优化财政支出结构，将公共教育支出、公共医疗卫生支出、公共养老金支出占GDP的比重逐步提高到高收入国家水平；明确中央和地方在公共服务领域事权和支出责任，加大中央和省级财政对基层政府提供基本公共服务的财力支持；推动政府购买服务管理规范化精细化，将更多公共服务项目纳入政府购买服务指导性目录，加大政府购买力度。

三是要推进就业、收入分配、教育、医疗、养老、社会救助、军人保障、公共住房等社会领域改革。健全覆盖城乡的就业公共服务体系，健全就业需求调查和失业监测预警机制，健全终身技能培训制度，完善欠薪治理长效机制和劳动争议调解仲裁制度，探索建立新业态从业人员劳动权益保障机制，加快推进职业伤害保障试点。优化收入分配结构，健全工资决定、合理增长和支付保障机制，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，完善国有企业市场化薪酬分配机制，改革完善体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位薪酬制度，完善最低工资标准和工资指导线形成机制，积极推行工资集体协商制度；完善上市公司分红制度，完善国有资本收益上缴公共财政制度，发挥慈善等第三次分配作用；完善综合与分类相结合的个人所得税制度，加强对高收入者的税收调节。推进基本公共教育均等化，总结西部省份推进高中免费教育的成功经验，全面健全高中教育免费制度，推进高中阶段教育全覆盖；进一步提高学前教育入园率，完善普惠性学前教育保障机制；推进义务教育教师“县管校聘”管理改革，适当提高中高级教师岗位比例；完善职业技术教育国家标准，推行“学历证书+职业技能等级证书”制度；完善高职院校“分类招考”制度，健全普职融通制度。改革疾病预防控制体系，建立分级分层分流的传染病救治网络；深化医药卫生体制改革，坚持基本医疗卫生事业公益属性，推动医疗保障公共服务标准化、规范化、精细化；健全全民医保制度，健全基本医疗保险稳定可持续筹资和待遇调整机制，实行医疗保障待遇清单制度；做实基本医疗保险市级统筹，推动省级统筹；健全重大疾病医疗保险和救助制度；建立长期护理保险制度。健全养老保险制度体系，实现基本养老保险全国统筹，完善城镇职工基本养老金合理调整机制，提高城乡居民基础养老金最低标准，将城乡居民养老金水平提升至维持基本生存水平；提升老年人福利水平，完善经济困难高龄失能老年人补贴制度和特殊困难失能留守老年人探访关爱制度；提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险；完善划转国有资本充实社保基金制度，优化做强社会保障战略储备基金。推进失业保险、工伤保险向职业劳动者广覆盖，实现省级统筹。健全分层分类的社会救助体系，健全基本生活救助制度和医疗、教育、住房、就业、受灾人员等专项救助制度，完善救助标准和救助对象动态调整机制。健全退役军人保障制度，合理提高退役军人和其他优抚对象待遇标准，完善离退休军人和伤病残退役军人移交安置、收治休养制度，加强退役军人保险制度衔接。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，加快培育和发展住房租赁市场，完善长租房政策，有效增加保障性住房供给。