完善生态领域统筹协调体制机制，加快美丽中国建设

高世楫

一、新时期推进生态文明建设，需要更加强调统筹协调

党的十八大以来，特别是在“十三五”时期，在习近平生态文明思想指引下，我国生态文明建设发生历史性转折性全局性变化，环境污染得到了控制，环境质量显著改善，为完成第一个百年目标、如期全面建成小康社会做出了贡献，为迈向第二个百年目标、建立美丽中国奠定了坚实基础。随着我国全面进入新发展阶段，生态文明建设领域也承载新使命、面临新挑战，我们需要更加注重统筹协调，整体推进，努力实现新突破，取得新进展。

但也应该看到，部分领域的环境治理成效并不稳固，污染防治与产业发展，资源开发利用与生态保护，国土空间优化开发与区域经济社会发展等都仍存在或多或少的冲突；环境法治尚不能充分发挥效能；环保督察尚不能完全做到精准监管；协同推进污染防治与碳减排方面也存在诸多不适应。特别是降低温室气体排放、应对全球气候变化方面，我们面对越来越大的外部压力。虽然我国在2019年就实现了单位GDP的二氧化碳排放强度比2005年下降48.1%，超额完成了到2020年下降40%-45%的目标，但目前我国人均二氧化碳排放超过了全球平均，碳排放总量超过美国、欧洲和日本之和，面临的国际压力将日益增加。习近平总书记在七十五届联合国大会一般性辩论中提出我国将提高国家自主贡献力度，力争二氧化碳排放于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和。这一目标的宣示为我国赢得了巨大国际声誉，也对加快二氧化碳减排提出了更高要求。在2021年3月中央财经委员会第九次会议上，党中央明确提出要把碳达峰碳中和纳入我国生态文明整体布局。因此，“十四五”时期需要加快建立生态文明各领域统筹协调机制，促进我国经济社会的全面绿色转型。

强调生态文明领域统筹协调机制建设，是由生态文明建设本身的系统性、复杂性决定的。生态文明就是要在创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要的同时，保持良好的生态环境、提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的对优美生态环境的需要，这是在人民享有较高物质生活水平基础上实现人与自然的和谐共生。这就要求我们必须统筹协调经济发展与生态环境保护，使物质资源消耗和自然生态系统健康实现动态平衡，人类生存发展与自然生态演进能和谐共生。

生态文明建设的统筹协调，就是要在党的领导下，在谋篇布局、战略安排上进行统筹，处理好各个领域、各个部门目标的关系，既各有侧重又协调一致；在工作推进中做好协调，按照统筹的要求动态调整工作重心、工作重点，确保总体目标的实现。

二、进一步完善生态文明领域统筹协调体制与机制

建设生态文明写入了党章和宪法，成为党的主张、国家的意志和人民的意愿。生态文明建设，在国家根本大计和总体战略上得到统筹：在到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标中，美丽中国是一个重要目标；在“五位一体”现代化总体布局中，生态文明建设是重要组成部分；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人与自然和谐共生是一条基本方略；在新发展理念中，绿色是一大理念；在三大攻坚战中，污染防治是一大攻坚战。在“十四五”期间，要按照上述国家现代化的战略部署和总体布局，加快完善生态文明领域的统筹协调机制，促进绿色发展，建设美丽中国。

促进形成统筹协调的领导体制。党的全面领导，是我国现代化建设事业的核心力量；中央全面深化改革委員会，是统筹协调我国各项改革、完善生态文明制度的领导体制和决策机制创新。“十四五”生态文明建设，仍然要从根本上依靠这种领导机制的高效运作，指导在生态文明各领域处理好全局和局部、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的战略抉择。

促进构建统筹协调的法治体系。《宪法》中建设生态文明和美丽中国的国家目标、《民法典》对个人环境权的保护，自然资源、空间规划、环境保护等各类法律法规，初步构成了生态文明的法治体系，统一了民法保护和公法保障，统筹了刑事司法与行政执法，使法律权威、行政权力、企业责任、个人权利协同发力，推进生态文明建设、保障人民民生福祉。应该加强统筹协调，进一步提高立法的科学性，提高不同法律之间的一致性和有效衔接，强化司法和执法，提高法律权威和法治效能。

促进构建统筹协调的行政管理体系。党的十九大以来，党和国家机构进行了系统性重塑，按照一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责，权责对等、分工合作、协同高效的原则，将生态文明领域不同部门的权责重新组合，组建生态环境部以统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，组建自然资源部以统一履行所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，并在部分领域实现了省以下垂直改革，以提高统筹协调的权威性和效率。这些部门主要承担了生态文明主要领域统筹协调工作，加强了部门内部的协调。跨部门的协调，目前更多依赖于更高层级的统筹和干预，今后应该着眼于形成制度化、程序化的联席会议制和横向协同机制。

促进形成统筹协调的规划体系。我国经济社会发展的一个重要特点和成功经验，就是利用各种发展规划推动各项事业的健康发展。国家制定和实施各类规划，是统筹谋划和协调推进各项事业的重要方式，是中国特色社会主义的重要特征之一。生态文明领域的规划，既是我国五位一体现代化建设规划体系的重要部分，其本身也是一个时空尺度上内容丰富、关系复杂的系统，尤其需要统筹协调。这包括资源保护、空间治理、污染控制、生态修复、生态产品价值实现、资源效率提升等领域的工作。因此，要加强生态文明领域的规划统筹，在规划之初就应充分考虑到如何统筹推进生态文明各领域建设及协调解决不断出现的问题，并通过保障机制设计确保统筹有力、协调有效，促进经济社会发展规划、生态文明建设规划的有效落实。

促进形成统筹协调的政策工具。生态文明建设涉及多领域多环节，有多种政策工具可以影响政府、企业、个体行为，以这些工具作为调控手段来实现生态文明建设目标。这些政策工具包括技术标准、监管规则、财税政策、竞争政策、产业政策、创新政策等。通过政策工具进行统筹协调往往需要政府部门参与，并与其他机制共同发挥作用。随着我国开放式市场经济体系不断完善，促进经济社会高质量发展的手段和工具不断完善。在生态文明领域，我们要继续强调党领导下有效行政的重要作用，同时加强统筹，综合使用行政、法律、市场的手段和工具，并更多地依靠法律的权威、依靠市场的力量，更加高效地实现生态文明建设目标。在政策制定中强调统筹、注重政策间的有效衔接，在实施中有效协调，发挥不同主体的积极性，在确保政策效能的同时提高政策效率。

推进国内和全球生态文明建设的统筹协调。深刻把握国际国内两个大局，加快统筹生态文明建设的内在需要和全球可持续发展的外部压力。随着中国逐渐走进世界舞台中央，我国将全方位深度参与全球治理包括全球气候治理，这将会深刻影响全球政治经济格局，并深刻影响国内经济社会发展全局。积极参与全球生态环境治理，做全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，我国已经取得巨大成效。在新发展阶段，要进一步激活国内生态文明建设的内在动力，并有效应对全球生态环境治理的外部压力，这也是统筹和协调推进我国生态文明建设进程必须建立的重要机制之一。我们要按照习近平总书记的要求，在全球范围内，积极倡导和努力践行人与自然和谐共生，坚持绿色发展，坚持系统治理，坚持以人为本，坚持多边主义，坚持共同但有区别的责任原则，推动国际社会共同构建人与自然生命共同体。随着新冠肺炎疫情后全球绿色复苏进程加快推进，以及我国进入以“双碳”目标提出和部署为标志的绿色发展新阶段，我们亟需按照尊重自然规律、尊重经济规律、最大化国家长期利益基础的原则，加强国内绿色发展的内在要求与有效履行国际承诺并积极引领绿色发展的客观需要之间的统筹协调。努力以建设绿色“一带一路”为契机，通过绿色产品、绿色技术和绿色发展模式走出去，建立以国内大循环为主、国际国内双循环的“绿色纽带”。这将加快我国经济社会全面绿色转型的步伐，使我国生态文明建设的领域和影响更具全球化特征和全球性意义。