贫困县何以摘帽

汪三贵 钟宇

摘 要：脱贫攻坚战中，一种新的央地关系与干部激励模式在脱贫攻坚战中发挥了巨大作用。中央将项目与资金的审批权下放到县，给予贫困县充分的资金分配和使用权，解决了原来“事权”和“财力”错配的问题。保持贫困县党政正职稳定的特殊官员管理方法，将贫困县主政官员从常规政治锦标赛中退出，并进入一场以贫困县退出摘帽为目标的“脱贫攻坚资格赛”。在这场资格赛中，中央通过脱贫成效考核挂钩晋升等方式充分调动了官员的积极性，此外，中央还引入了贫困县退出第三方评估等方式解决了委托代理模式中存在的信息不对称问题。这种针对特殊任务的特殊国家治理模式充分调动了地方官员的积极性、有效提高了目标治理的效率，再次丰富了中国治理的内涵。

关键词：脱贫攻坚;央地关系;干部激励;国家治理

文章编号：2095-5960（2021）05-0001-07;中图分类号：F323

;文献标识码：A

一、引言

消灭贫困是人类社会发展需要面对的重大课题，也是当今世界各国共同奋斗的目标。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。改革开放以来，我国在经济社会快速发展的基础上成功走出了一条中国特色扶贫开发道路，使7亿多农村贫困人口成功脱贫。[1]

党的十八大以来，我国所面临的减贫问题更为复杂，剩余贫困人口的多种致贫因素叠加、贫困程度更深、脱贫难度更大，这些都是难啃的硬骨头。这意味着依靠区域经济增长的“涓滴效应”和原有扶贫开发模式的带贫、减贫效果下降，对剩下的贫困人口必须采取更为精准的帮扶措施，并施加超出常规的力度，才能真正帮助他们摆脱贫困。[2]中共中央国务院发布打赢脱贫攻坚战的决定后，充分利用社会主义制度集中力量办大事的优势，充分利用中国共产党领导减贫的强大组织动员能力，使一场史无前例的脱贫攻坚战在各级政府中拉开序幕。经过8年的持续奋斗，我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下近1亿农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。

中国的制度优势在大规模减贫中起到了决定性的作用，中国共产党领导下的中国特色社会主义道路和中国特色社会主义制度的优势奠定了减贫事业硕果累累的基础。黄承伟认为中国农村反贫困体系的根本性特征是强政府主导，中央强化了各级政府的扶贫责任、主导了扶贫资源的分配及传递，这也是中国扶贫事业取得巨大脱贫成效的重要基础。[3]王刚和白浩然基于“锦标赛”理论和“强监控-强激励”治理情境，建构了“脱贫锦标赛”分析框架，回应了脱贫攻坚中治理成效、激励模式、治理逻辑、政府间竞争等问题。[4]邢成举和李小云从结构和行动两个范式探讨了贫困问题的产生与破除，认为我国走出了一条超越结构与行动的中国特色扶贫开发道路，从结构上健全了贫困治理体系，从行动上激发了贫困人口的内生动力，实现了贫困陷阱的跨越。[5]王雨磊以行政主导为基础框架，提出了“精准行政扶贫模式”概念，概括了国家治理体制、行政力量在脱贫攻坚战中所发挥的运行机制与作用。[6]吕捷认为脱贫攻坚工作中出现了一种中央对县级政府的直接互动与点穴式治理的新型“央-县”关系，强化了中央意志的向下渗透与传递。[7]总体来看，这些研究强调了中国共产党和中国政府的组织优势，本文试图以贫困县摘帽退出为切入点，从政府内部治理的角度出发，探索央地关系新变化和干部激励新模式在这场脱贫攻坚战中发挥的巨大作用。

二、贫困县的源起与终结：从“庆祝戴帽”到“主动摘帽”

20世纪80年代中期，我国开始组织大规模扶贫开发，根据国家当时的财政能力和贫困人口的分布状况，决定以县为基本单元进行扶贫开发工作。[8]此后，县级政府承担着实施开发规划、完成减贫目标、确定帮扶内容、落实开发举措等职责。同时，中央在财政支持、税收优惠、贴息贷款、产业政策和土地指标等政策保障上也都是以县为单位进行倾斜。

（一）帽子何来

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组及其办公室）正式成立后，我国拥有了专门的反贫困政府机构进行扶贫开发工作。随后，地方各级政府也成立了相应的扶贫开发机构，统筹本地区的扶贫开发工作。国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室成立初期划定了258个国家级贫困县，此后贫困县数量不断增加，到八七扶贫攻坚前共有332个县被确定为国家级贫困县。此外，各省根据贫困状况确定了370个省级贫困县，即省定县。国家级贫困县的划定标志着以县为单位、有组织有计划的大规模开发式扶贫计划正式启动。

1994年，我国制定了《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》，力争在新世纪到来之前用7年时间基本解决当时农村8000万贫困人口的温饱问题。按照“四进七出”的原則（即县居民人均收入低于400元的县纳入，高于700元的清出）重新调整了国家级贫困县标准，将符合标准的县作为反贫困工作基本瞄准单位，其中很大一部分经济发展情况较差的省定贫困县被纳入进来，至此国家级贫困县数量增加到592个。

2001年，国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》，对21世纪初的扶贫战略做出全面部署。以此为标志，中国扶贫开发工作进入下一阶段。考虑到当时的非贫困县中也有大量的贫困人口，中央改变了过去只以贫困县为基本扶持单位的瞄准方式，同时确定了14.8万个贫困村作为扶持对象，但贫困县依然是主要的扶持对象，享受了绝大部分扶贫资源。为了适应贫困状况的变化，国务院扶贫领导小组重新认定了国家扶贫工作重点县，取消了广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济发达省份的所有国家级贫困县，同时增加了中西部地区的贫困县数量，并保持592个总数不变。

2011年底国家上调贫困线，将农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年人均纯收入1196元的标准提高了92%（此次调整后全国贫困人口数量不降反增）。为了促进基本公共服务均等化，扭转地区发展差距扩大趋势，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》明确了14个集中连片特殊困难地区，要求各省（自治区、直辖市）对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施片区开发规划。为了有效实施片区开发，中央确定了680个片区县作为片区开发的基本单位。2012年3月国务院扶贫开发领导小组办公室公布了国家扶贫开发工作重点县名单，在保持全国592个贫困县数量不变和各省的名额不变的前提下，将其中的38个贫困县进行了调整。

2014年，国务院再次调整更新贫困县名单，把592个国家扶贫开发工作重点县和680个集中连片特困地区县合二为一（其中440个区县是扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区片区县的双料县），将重点县、片区县和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州的区县纳入，统称为贫困县。保持20年数量未变的国家级贫困县从592个增加为832个。打赢脱贫攻坚战总体目标中的“贫困县全部摘帽”指的就是这832个贫困县摘帽退出。

（二）缘何不摘

“请神容易送神难”，贫困县的摘帽退出存在“怎么退”和“不想退”两个问题。贫困县退出一直缺少明确的退出标准和退出流程，1994年贫困县名单曾按照居民人均收入为标准的“四进七出”原则进行了剔除与纳入调整，2001年取消六个沿海省份的贫困县指标也是包含以按经济发展水平为标准进行贫困县调整的制度考虑。但在实际操作中，基本上是在每十年新发布扶贫开发纲要的节点进行调整，即十年一调整。2008年国家级贫困县陕西省吴起县被曝出其人均可支配收入超过1万元，是陕西省部分非贫困县的数倍。当时，陕西省向国务院扶贫开发领导小组建议将吴起从贫困县名单中剔除，但直到2012年新贫困县名单公布时，吴起县的“贫困帽”才被摘下。

国务院扶贫办没有制定相关退出申请程序、标准，国家没有摘帽的要求，贫困县更不可能主动申请退出。2012年湖南省新邵县被曝出用电子屏幕热烈祝贺其成功纳入国家集中连片特困地区引起舆论哗然，其背后的原因在于贫困县的名号会带来众多政策优惠与财政倾斜。国家对贫困县实施了以巨额财政转移支付为核心的众多资金、政策、项目倾斜，使贫困县成为香饽饽，很多中西部的县级政府动用各种关系和影响努力将自己纳入贫困县序列。以中央专项扶贫资金历年投入情况为例，1989～2019年累计中央财政专项扶贫资金投入超过7000亿元，特别脱贫攻坚战以来，增速明显加快，2016～2019年每年保持200亿元的增量，共计投入3800多亿元，年均增幅28.6%，远远超过中央公共一般预算支出年平均增幅。①[①数据来源：根据国家统计局和财政部统计资料整理而得。]对于经济发展落后、地方财政收入微薄的贫困地区来说，能够获得如此巨额的资金支持，国家级贫困县的帽子功不可没，亦可视为是一块“金字招牌”。脱贫攻坚之前，贫困县没有任何意愿和动机让自己摘帽。

（三）逐步摘帽

2015年，中央提出“抓紧制定严格、规范、透明的国家扶贫开发工作重点县退出标准、程序、核查办法”的指导意见，以健全精准扶贫工作机制。2016年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，此次制定的退出机制包括了以户为单位的收入达到贫困线加“两不愁、三保障”为衡量标准的贫困人口退出、以贫困发生率为主要衡量标准的贫困村和贫困县退出。这是我国首次建立贫困退出机制且分别明确了县、村、户退出指标内容与标准。[9]其中，贫困县摘帽按照“县级提出退出申请、市级初审、省级专项评估检查、国家抽查”的流程，具体标准逐渐完善成为以贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率和群众认可度为核心指标的“三率一度”。根据国家要求，贫困县贫困发生率中部地区降至2%以下、西部地区降至3%以下，脱贫人口错退率、貧困人口漏评率低于2%，群众认可度达到90%以上，达到上述标准即可以摘帽退出。2015年到2017年退出的贫困县由国务院扶贫办组织实施第三方评估检查，2018年及以后退出的贫困县由各省统一组织实施第三方评估检查，中央在通过省级评估的基础上结合督查巡查工作，按20%比例、中西部22个省区市全覆盖的要求进行抽查。

精准扶贫的对象是贫困家庭和贫困人口，贫困县必须精准到户、落实到人，目的是直接帮助贫困家庭和人口脱贫。贫困县的摘帽退出，包含了该县贫困村、贫困村的贫困户和非贫困村的贫困户的退出。贫困县的摘帽退出意味着该县贫困村和建档立卡贫困户达到了退出要求，因为对贫困人口退出和贫困村退出的衡量标准实际上最终被传递到贫困县退出的“三率一度”标准中。在贫困县退出摘帽过程中，一旦出现建档立卡贫困户收入不达标、“两不愁、三保障”不满足或是村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素不合格的问题都会影响贫困县“三率一度”标准的完成情况，从而阻碍贫困县顺利摘帽退出。

为确保实现稳定脱贫，中央提出贫困县摘帽后，要做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。除了对贫困户、贫困村作出承诺外，四不摘中摘帽不摘政策给贫困县留出了缓冲期，中央向地方承诺攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变，意味着贫困县摘帽后依然可以享受国家的政策倾斜，这让贫困县做好脱贫工作，尽力摘帽没有了后顾之忧。

2016年，全国有28个贫困县提出退出申请，其中江西省井冈山市、河南省兰考县在2017年率先通过国家专项评估检查，由省级政府批准退出，成为我国最早摘帽的两个贫困县。以通过国家专项评估检查且由省级人民政府批准退出贫困县序列为正式摘帽退出时间来看，2017年至2020年9月我国分别有26个、127个、283个、344个贫困县退出贫困县序列，2020年底剩余52个贫困县由省级人民政府宣布退出。至此，832个国家级贫困县全部退出序列，贫困县的帽子被全部摘下，贫困县的存在成为历史。

三、央地关系的新变化：从“钱少事多”到“放权到县”

“郡县治，天下安”，在我国组织结构和国家政权结构中，县级地方政府是我国行政“块块”系统的最基础层级。习近平总书记曾指出县一级“是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。”县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记就是“一线总指挥”，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。[10]对于地方政府行为的分析是理解中国经济社会发展的重要切入点，尤其是以此为视角来理解改革开放以来我国取得的巨大成就。[11-14]减贫领域也不例外，越到后期脱贫攻坚难度越大，但是脱贫攻坚战以来我国减贫速度却在不断加快，在这背后，央地关系的新变化起到了重要作用。

在政治集权的大背景下，中央与地方关系的变化实际上是经济分权程度的变化。[12]20世纪80年代以来中央开始逐步推行财政包干制，打破以前“统收统支”的财政体制。中央对地方放权，在省级财政包干的基础上经济权力下放到县一级，在“分级包干、分灶吃饭”的增收激励下，县与县之间在经济发展上开始了招商引资、投资建厂的激烈竞争，张五常认为县级政府间的竞争是中国经济奇迹的根本原因。[13]但1994年分税制改革改变了以往的央地财政关系，中央提高了财政再分配能力的同时，造成了许多地方对中央转移支付的依赖。由此，县级政府面临“事权”和“财力”错配的问题，即“事权”较大而“财力”较弱，这种现象在财政收入薄弱、财政自给能力低下的贫困县尤其突出，影响到基层民生保障和经济社会健康发展。[15-18]

精准扶贫实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，全面落实省、市、县、乡、村五级脱贫攻坚责任，形成了五级书记抓扶贫、层层签订脱贫攻坚责任书和军令状的治理格局。在中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制系下，县级党委和政府承担着主体责任，书记和县长是第一责任人，对完成脱贫攻坚任务负有最重要的责任，县级政府需要做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。总体来看，中央负责顶层设计，贫困县负责政策落实到户到人，如果只给县级压责任，而没有给予充分的资金分配和使用权，责任和权力的脱节必然影响脱贫攻坚工作。

2016年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，明确指出支持贫困县围绕突出问题，统筹整合使用财政涉农资金，提高资金使用精准度和效益，确保如期完成脱贫攻坚任务，形成“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局。[19]脱贫攻坚过程中，相对于中央、省级和市级政府，县级政府是获取本县信息最便利、最充分的一级政府，而且也是对本县经济发展水平、贫困发生状况最了解的一级政府。在贫困县统筹整合涉农资金政策支持下，中央、省级有关部门把项目、资金审批管理权限交给了贫困县，赋予县级政府充分的自主权，解决了过去县级制定的政策在省级不能通过的问题。[20]贫困县将与扶贫有关的涉农资金结合本县实际脱贫攻坚任务与进度整合使用，县级政府在这个过程中充分享有资金的自主分配权，调动了基层工作积极性，提高了资金使用效率，彻底解决了“打酱油的钱不能买醋”的困境，有利于形成全县一盘棋，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，并且确保了县级政府责任与财权的统一。

四、贫困治理中的干部激励：从“政治锦标赛”到“脱贫攻坚资格赛”

现有研究对于中国国家治理和官员激励的分析借鉴了企业管理理论，上级政府是国家治理任务和目标的委托人，地方官员是上级政府的代理人，代理人需要完成委托人下达的各项目标任务以获得晋升。[13]但同企业一样，信息不对称问题很容易导致治理目标的扭曲。地方政府往往偏向于在地方生产总值、财政收入、城乡居民收入等容易被数字化度量的考核内容上下功夫而放松对于义务教育、社会保障、耕地保护、环境治理、扶贫开发等不易度量的考核内容。[16]这种围绕经济发展的晋升锦标赛的确很大程度上促进了我国社会经济的快速发展，但也带来了环境污染严重、卫生和教育基础设施建设落后等问题。特别是在减贫领域，城乡差距、贫富差距逐渐拉大，農村贫困人口绝对贫困问题没有得到根本性的解决。

有学者认为通过对贫困县主要领导“干部冻结”叫停了政治锦标赛[7]，但实际上这只是叫停了县级横向间以GDP增长为核心指标的经济竞争，832个贫困县的主政官员从2913个县参与的政治锦标赛中退出，与此同时又被强制（用中央的话来说这“没有任何讨价还价的余地”）进入了一场参与政治锦标赛之前的“脱贫攻坚资格赛”。资格赛的形式和规则通常是当且仅当参赛者的成绩在这场竞赛中排名高于某个名次时，他才会获得参加下一阶段竞争的资格，即参赛者需要努力取得比其他人更好的成绩，不然则会被淘汰。而“脱贫攻坚资格赛”赢得资格的方式是“和自己比赛”，国家给县级政府制定的以“三率一度”为核心的考核指标都指向了县域内每一个建档立卡贫困人口，解决县域内绝对贫困人口存量是从贫困县退出摘帽资格赛突围的必要条件。此外，由于中央的高度重视、社会各界的高度关切、贫困人口的高度响应，相比围绕经济增长的政治锦标赛，这次脱贫攻坚资格赛被赋予了更多的政治意味。

（一）赛道改变

政治锦标赛是以GDP和财政收入的核心指标的经济增长排名赛，在这场比赛中地方官员以追求经济增长来谋求自己的政治晋升，经济增长越快、财政收入增加越多越能在考核中赢得上级的支持，增加其晋升概率。[13，21]在脱贫攻坚战之前，贫困县的主政官员也不例外地参与到这场比赛中，尽管在比较中也会参考相较于上一任主政官员的绩效，然而贫困县大多存在地理位置偏远、自然条件恶劣、基础设施落后、产业基础较差等问题，贫困县的主政官员实际上在横向的政治晋升锦标赛中输在了起跑线上。而在脱贫攻坚资格赛中贫困县主政官员除了与其他贫困县进行横向比较，更注重与自身的纵向比较，只要能切实完成脱贫攻坚任务，就能在资格赛中丰富自己的政治履历，赢得政治加分。[22]

习近平总书记强调“要把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手”。2014年中共中央组织部国务院扶贫办《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》确定了一套与其他区县不同的贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核方法。意见弱化了地区生产总值、工业增加值、固定资产投资等经济发展指标的考核，而把提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量和改善贫困地区生产生活条件等扶贫开发指标作为社会经济发展实绩考核的主要内容。这就改变了原来把考核其他市县的指标简单套用到贫困县上、把省市对经济增长速度的目标简单倒推到对贫困县的考核模式上，更加强调了贫困县特殊的经济社会发展要求、主体功能定位和脱贫责任。2015年贵州省扶贫开发领导小组明确要求把“减少贫困人口，增加农民收入，提高贫困地区生产生活水平”作为贫困县党委、政府领导的重要政绩观和指挥棒。

《党政领导干部选拔任用工作条例》中写到“选拔任用党政领导干部，必须把政治标准放在首位”，明确提出考察党政领导职务拟任人选时要突出政治标准，对领导干部的政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律作出了要求。2015年中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定指出“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。”中央给予了脱贫攻坚极高的政治定位，脱贫攻坚战覆盖面更广、涉及人数更多、工作开展难度更大，围绕中央的既定目标，贫困县主政官员需要更努力地向中央表忠心、为人民守初心、给政府赢民心。对于贫困县主政官员和各级干部来说，打好脱贫攻坚战、确保全面小康不落一人就是一次考验忠诚的政治关，这给本就激烈的官场竞争赋予了浓厚的使命担当和牺牲奉献色彩。

（二）干部冻结

2016年4月，中组部和国务院扶贫办联合发布《中央组织部、国务院扶贫办关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》，其中明确要求：“贫困县党政正职在完成脫贫任务前原则上不得调离。脱贫摘帽后，仍要保持稳定一段时间。所辖贫困县较多的市（地、州、盟）和贫困乡镇的党政正职，也要保持相对稳定。脱贫攻坚期间，表现特别优秀、实绩特别突出的贫困县党政正职，可提拔担任上一级领导职务，但仍要继续兼任现职，并把主要精力放在脱贫工作上”。

在这场资格赛中，贫困县党政正职领导没有退出权，在脱贫攻坚完成之前既不能如往常一样通过政治锦标赛谋求晋升，也不能根据自己职业前景和年龄判断选择退居二线。一旦非常规退出不仅意味其失去了带领贫困人口脱贫、完成贫困县摘帽的政治加分，也暗示着政治生命周期的终结。2016年云南省禄劝县申请贫困县退出摘帽，未通过国家检查;2017年湖南省新田县申请贫困县退出摘帽，未通过省级检查。但两县县委书记都未做调整。2017年四川省19位新提拔的副厅级干部全部来自在任的国家级贫困县县委书记，提拔但不离岗，这19位副厅级干部的工作岗位仍然是县委书记。这些例子都表明中央保持脱贫攻坚期内“重心不移、频道不换”的决心。

从政治商业周期角度来看，在临近党代会、政府换届的年份，官员有更大的动力响应上级下达的考核指标以提升自己的任期成绩，获取晋升筹码。保持贫困县党政正职稳定可以遏制官员为了丰富从政履历，追求在自己任期内完成脱贫摘帽任务而急于求成。一方面，可以防止主政官员降低国家制定的脱贫标准，杜绝其未实现“两不愁、三保障”的要求就宣布脱贫的可能，另一方面，有效遏制了脱离县级贫困状况和经济发展实际情况的“比谁先摘帽”“比谁标准高”等畸形竞赛出现。[23]

从扶贫工作的特殊性来看，残疾人、老年户等特殊困难群体是脱贫攻坚中的“硬骨头”，这些人口一般脱贫时间最晚，这意味着一个县扶贫工作越到后期脱贫难度越大。贫困县摘帽后既要继续贯彻落实脱贫攻坚所实施的各项帮扶措施和政策以完成剩余贫困人口脱贫任务，又要防范化解返贫风险，保证脱贫户稳定增收，帮助已脱贫人口实现稳定脱贫。这些都要求熟悉本县情况的主政官员继续攻坚克难，做好缓冲期的衔接，不能任其摘帽后就换岗撤摊、歇脚停干。

（三）裁判轮换

国家在贫困县退出专项评估检查中采用了第三方评估的方式，引入第三方机构对政府进行评估是贫困退出机制的制度安排，也是推进脱贫攻坚工作的创新举措。第三方是指处于评估委托方（一般是省扶贫办或国务院扶贫办）和被评估对象（即当年提出退出申请的贫困县）之外的另一方，其与委托方和被评估对象没有行政隶属关系，也不具有其他经济利益关系。这种评估形式不同于传统的政府机关的自我考评和上级单位的督导检查，在现实中能够有效克服政府部门既当“运动员”又当“裁判员”还当“监督员”的问题。[24]在贫困县退出评估中，主要依托大学和科研机构开展，调研员以农业、农村相关专业背景学生为主，学生纪律性强、受外界干扰少，更容易保持客观和独立性。

总的来看，第三方评估可以充当指挥棒、质检仪、推进器、温度计等诸多角色，这有利于发现脱贫攻坚政策落实中出现的问题，也有利于检验贫困户脱贫的质量和成色，还可以判断群众的满意度和获得感。上级政府的权威是第三方评估的尚方宝剑，特别是在贫困县退出专项评估国家抽查中，一旦出现恶意造假、大量漏评、两不愁三保障落实严重不到位等问题会被严肃问责，这既关乎该贫困县摘帽与否，也对省级脱贫攻坚成绩造成影响。这样的制度下，有效克服了中央与地方信息不平等的问题，保证了脱贫攻坚资格赛的全国“统一标准”。对于县级官员而言这维护了绩效考核的公平性，有利于县级党委政府把主要精力用在确保贫困人口脱贫上，减少形式主义和弄虚作假。

五、结语

贫困是严重困扰人类社会的重大问题和全球面对的共同挑战。毫无疑问，中国的脱贫攻坚战是人类历史上最为波澜壮阔的减贫奋战。我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，创造了世界奇迹，彰显了大国担当。本文回顾了扶贫开发进程中国家级贫困县从无到有的产生背景和逐步清零的摘帽过程。基于贫困县摘帽退出背后的央地关系和官员激励的考察，我们发现在脱贫攻坚战中，中央在与地方的关系中做出了“放权到县”的改变，解决了原来“事权”和“财力”错配的问题。此外，保持贫困县党政正职稳定的特殊官员管理方法，将832个贫困县的主政官员从常规政治锦标赛中退出，将其推进到一场以贫困县退出摘帽为目标的“脱贫攻坚资格赛”。在这场资格赛中，中央一是通过脱贫攻坚政治加分解决了干部激励问题，二是通过引入贫困县退出第三方评估解决了中央与地方信息不对称问题。中央集权的强大执行力和中国共产党的强大人事组织动员能力让我们打赢了这场史无前例的减贫斗争。这种基于强大中央财政与人事权利、带有强政治色彩和强行政激励的治理模式，其运用场景值得我们进一步探讨。

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How Impoverished Counties Removed from The Poverty List

- The Central-Local Relations and Promotion Incentives in Poverty Alleviation

WANG San-gui，ZHONG Yu

（School of Agricultural Economics and Rural Development/China Anti-Poverty Research Institute，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract：

A brand new type of Central-Local relations and cadre promotion incentives model has played a significant role in the battle of targeted poverty alleviation，especially in the process of removing from poverty list for 832 impoverished counties. The central government delegated the authority of approve projects to counties， and gave impoverished counties rights to allocate and use financial transfer payments， which resolved the fiscal mismatch between “financial power” and “expenditure responsibility”.A special cadre management method maintaining the stability of the main leaders of impoverished counties，and withdraw the leaders from the regular political tournament and enter a “poverty alleviation qualifying competition” with the goal of removing from the impoverished counties list. In this qualify， the central government mobilized the enthusiasm of officials and improved the efficiency of governance by tying the poverty alleviation performance with promotion. In addition， the central government also introduced third-party evaluation to solve the problem of information asymmetry. This special governance model for special tasks like poverty alleviation has fully motivate the local officials， improved the efficiency of targeted governance， and enriched the connotation of national governance.

Key words：

poverty alleviation;central-local relations;promotion incentives;national governance

責任编辑：萧敏娜

收稿日期：2021-04-25

基金项目：国家自然科学基金重点项目“脱贫地区持续发展的内生动力及政策研究”（72034007）。

作者简介：汪三贵（1962—） ，男，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，中国人民大学中国扶贫研究院院长，研究方向为农村发展与贫困治理;钟 宇（1997—），男，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生，研究方向为贫困治理。