宝鸡市凤翔区水库移民后期扶持产业开发项目管理

田 亮，黄翠娜，付振兴

（1.宝鸡市凤翔区水利工作站，陕西 宝鸡 721400；2.宝鸡市陇县水利管理工作站，陕西 陇县 721200）

1 凤翔区移民后扶工作现状

1.1 水库移民人口分布情况

全县移民核定总人口6905人，至2017年底核定直补移民人数4200人，项目扶持移民人数2705人。根据水库移民调查结果，这些水库移民分布在全县9个镇28个村。凤翔区大中型水库库区移民人口分布情况见表1。其中来自冯家山大型水库移民为806人，东风水库移民4677人，白荻沟水库移民265人，王家崖水库移民934人，凤翔区以外水库移民13人。水库涉及本县及邻近县4座大中型水库（东风水库、白荻沟水库、冯家山水库、王家崖水库）和本省及省外3座水库（书房坝水库、二龙山水库、坞罗水库）。

表1 凤翔区大中型水库库区移民人口分布情况

根据与凤翔区扶贫开发建档立卡人口信息数据，全县现有直补移民中共有贫困移民户126户，贫困移民人口409人（低保、五保贫困户42户111人）。2016年脱贫55户195人，2017年脱贫15户51人，2017年数据核查后剔除2户5人，新增1户2人，2018年脱贫47人，2019年脱贫32人，2020年计划脱贫81人，主要为低保五保户。主要分布在我区长青镇、田家庄镇、城关镇、虢王镇、南指挥镇、姚家沟镇、柳林镇和彪角镇等8镇17个行政村。致贫原因主要为因病因残、因缺劳力、因缺技术、因学、因缺资金和自身发展动力不足等7大类原因。

1.2 库区移民后期扶持项目实施情况

自2006年国务院进一步加大了移民后期扶持工作力度以来，2006-2016年凤翔区实施移民后扶直补资金发放、后扶规划项目、基础设施规划项目等措施，累计发放移民直补资金2 559.41万元，实施各类项目144个，为移民村组建成道路38.75 km，建设基本农田4489亩，解决饮水安全9697人，技术培训劳力468人，项目实施情况见表2。有力地解决了水库移民的温饱以及库区和移民安置区基础设施薄弱的问题，改善了移民的生产生活条件，促进库区和移民安置区经济发展，增加了移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。

表2 凤翔区库区移民后期扶持项目实施情况（2006—2016年）

1.3 移民后期扶持资金分配情况

2006-2016年，凤翔区共争取移民后扶项目资金3 032.8万元，项目资金分配基本遵循按移民人口比例分配原则，优先安排贫困移民村，资金分配向贫困移民村倾斜。按比例分配制度基本上保证了全县28个移民村能够同时享受到国家库区移民后期扶持的政策，实现了移民后扶项目的全覆盖。

1.4 2006—2016年移民后扶发展模式情况

在2006年国家开始实施水库库区移民后期扶持政策之前，我区库区移民村普遍存在生产生活条件较差，基础设施薄弱，移民经济收入偏低的情况，为了改变这种现状，围绕改善移民村生产生活条件，补足基础设施短板，增加移民经济收入的基本思路，2006-2016年，我们首先实施了道路硬化、农田水利和安全饮水等基础设施工程，在很短时间内补齐了移民村组的生产生活条件短板，奠定了移民村组发展基础。其次，为了提升移民村组人居环境，我们又实施了绿化美化、广场健身和路灯亮化工程，各类工程的建成有效改善了移民村组人居环境，提升了移民幸福指数。为了增加库区移民家庭经济收入，助力移民脱贫攻坚工作，我们还组织实施了种植、养殖技能培训和移民户大学新生生活补助项目，推动移民户创业发展，补贴困难贫困移民户大学新生。

2 目前移民后期扶持管理工作中存在的困难和问题

（1）移民人口分布与县域经济发展不匹配。从总体来看，凤翔区移民人口主要集中分布在区域中心片区和西南片区，分别处在区域发展中心和工业大区，但是移民村普遍尚未形成与区域优势产业相匹配的发展模式。基本仍处于种植业等传统产业，存在与区域经济发展模式不相匹配的问题，尚未形成“借船出海”的借力发展模式。

（2）移民项目类别与省市政策扶持不对应。2006-2016年凤翔区实施的移民后扶工程主要是围绕安全饮水、田间配套、道路硬化、绿化亮化和村容整治等基础设施建设，技能培训项目较少，尚未实施生产开发类项目，与省市近年来大力发展生产开发和技能培训的政策扶持不对应，既不能有效的向上级争取项目资金，也不能有力地推动移民经济收入的持续增加。

（3）移民资金分配与规模发展思路不协调。在早期移民村基础条件差的情况下，“雨露均沾”的移民后扶管理很大程度上照顾到各个移民村的利益要求，在一定时期内适应了移民村发展要求，一大批后扶工程的实施使移民村的生产生活条件得到有效改善，具备了与社会经济发展相适应的基础设施条件，但这种模式也存在项目小而散，规模效益弱和管理难度大的问题，亟需将原有的“雨露均沾”模式转变为“集中打造”的规模发展模式。

（4）移民项目计划与区村发展需求不适应。2006-2016年，移民后扶项目实施的项目计划主要遵循“自下而上”的模式，主要考虑了移民村组的意愿和需求，未能兼顾区域发展、产业优势和地域特色。目前，全区移民村的基础条件已经得到很大提升，移民村亟待加大产业发展扶持，在经济发展建设上下功夫，在增加库区移民收入上加力气。原有的基础设施类项目已经不适应发展需求，急需转换项目计划谋划思路，既要“自下而上”，也要“以上带下”，从区域、县域、产业多个层面加强上层规划，在项目扶持、产业培育和移民增收上创新发展。

3 凤翔区移民后扶管理下一步改进方向和思路

（1）转变小散发展模式，集中资金带动规模。一是从资金分配方面将原有人均比例分配模式转变为集中资金分配，针对三岔村、瓦窑头村、马家庄村等移民人口大村，结合区域产业发展和地理优势，贴近区域发展战略，围绕打造大东湖景区、雍城湖片区，实施旅游开发环境提升工程，提升村级民俗文化旅游品位，集中打造美丽移民新村，以点带面，逐步带动周边旅游开发；二是从项目规模控制方面将原有小散分批模式转变为整体推进规模实施，打破原有的资金规模控制在50万元以下限制，对于条件成熟，具备规模效益的项目适当扩大规模到200～300万元，能够一次完成的尽量整合资金扩大规模，实现项目短平快的规模带动效益，进而起到带头示范引领作用；三是搭乘区域产业扶持政策快车，整合资金，积聚力量，大力扶持集体经济组织、新型农村合作组织和集约化现代农业等新兴经济主体和产业。

（2）转换项目谋划思路，因地制宜发展产业。一是将原有的以基础设施为主的项目谋划转变为以生产开发为主。缩减单纯的基础设施类项目，增加生产开发工程类项目的谋划，逐步推动产业扶持类生产开发项目的落地。二是建立与区域发展、优势产业相匹配的项目谋划思路，将项目谋划贴近适宜当地发展的现代农业、观光旅游、民俗文化、电子商务等新兴产业。优先扶持村级集体经济组织，带动区域经济发展。三是集思广益的开展项目谋划，从原有的区移民办指定项目谋划方向转变为区级引领下镇村主导的谋划模式，在保证规模化、区域化、匹配性的引领下充分发挥镇村自主性，因地制宜的发展优势产业，培育新兴产业，带动产业升级。四是创新采用“两委会+合作社+移民户”和“两委会+龙头企业+移民户”产业发展带动模式，通过实施移民后期扶持项目建成的固定资产在合作社或企业入股分红，为库区移民户增加收益，发展生产。所有项目建设固定资产所有权归村组集体所有，使用权通过协议转让给合作社和龙头企业，资产收益通过分红形式分配到村组移民户，明确先股资产权属，打通利益分配机制。

（3）改革计划管理模式，创新管理工作方法。一是改变原有的区移民办委托设计单位对项目实施方案统一设计的模式，对条件成熟、符合规划思路、具备设计条件的工程可由移民村自行组织委托具有设计资质的单位进行设计，设计完成后报区移民办组织统一评审。移民村参与组织设计可以很大程度上发挥移民村主体能动性，设计方案也能最大程度上体现村组设计意愿，能将项目后期实施时出现的矛盾和问题提前消化处理。二是将现有集中化的计划管理模式转变为零整结合的计划管理模式，具体来说就是将分散征求移民村组意愿，集中进行实施方案设计，统一申报计划的模式转变为分散征求移民村组意愿，集中与分散设计相结合，统一申报计划。这样的改变可以既统筹发展又兼顾特殊需求，可以实现区级统筹下的村组自主，对于提升需求匹配度有促进作用。三是建立项目计划储备制度，对不同类型不同区域的项目分类储备，有计划的安排项目前期工作，重点做好生产开发类项目的提前谋划，兼顾近期和远期规划，保证项目计划接续性、规模性、匹配性。

4 结语

自2006年开始实施的大中型水库库区移民后期扶持政策以来，2006-2016年实施了各类基础设施工程和技能培训工程，极大地改善了移民村生产生活条件和人居环境，奠定了发展基础，增加了经济收入，有力推动了库区移民脱贫攻坚工作，提升了库区移民幸福指数。但是近两年来，由于原有的项目谋划思路、项目计划管理和项目类别设定与移民村组基础设施基本完善亟需推动生产开发的需求未能及时匹配，出现了项目申报不积极、项目计划落地难和项目实施效果差的问题，原有政策实施模式的上层建筑与移民村发展需求的下层基础不适应。本文提出了转变发展模式，转换谋划思路和改进计划管理的措施，适应下层基础的变化，用新思路、新方法和新理念推动库区移民后扶政策实施。